Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 4 декабря 2020 г. N Ф08-10790/20 по делу N А53-46557/2019

г. Краснодар

04 декабря 2020 г.

Дело N А53-46557/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 декабря 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Андреевой Е.В., судей Илюшникова С.М. и Мацко Ю.В., в отсутствие в судебном заседании заявителя - администрации города Шахты (ИНН 6155027630, ОГРН 1026102773751), заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (ИНН 6163030500, ОГРН 1026103173172) и третьих лиц: Токарева Е.А., муниципального казенного учреждения "Департамент городского хозяйства" (ИНН 6155045140, ОГРН 1066155050037), общества с ограниченной ответственностью "Ритуал" (ИНН 6155025312, ОГРН 1026102776358), муниципального унитарного предприятия г. Шахты "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" (ИНН 6155048574, ОГРН 1076155006157), извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично посредством размещения информации о движении дела на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в открытом доступе, рассмотрев кассационную жалобу администрации города Шахты на решение Арбитражного суда Ростовской области от 04.06.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.08.2020 по делу N А53-46557/2019 (Ф08-10790/2020), установил следующее.

Администрация города Шахты (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление) с заявлением о признании незаконными решения от 28.11.2019 N 061/01/15-1546/2019 и предписания от 28.11.2019 N 726/04.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Токарев Е.А., МКУ "Департамент городского хозяйства" (далее - департамент), ООО "Ритуал" (далее - общество), МУП г. Шахты "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" (далее - предприятие).

Решением суда от 04.06.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 20.08.2020, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы тем, что указание в Положении об организации оказания ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории г. Шахты, утвержденным постановлением администрации от 24.10.2018 N 5377 (далее - Положение) сведений о том, что услуги по погребению оказывает предприятие создает не предусмотренное законодательством Российской Федерации сужение круга участников рынка по погребению до одной специализированной организации и создает препятствия в осуществлении деятельности хозяйствующим субъектам на товарном рынке.

В кассационной жалобе администрация просит отменить судебные акты.

По мнению заявителя жалобы, выводы судов о проведении управлением анализа состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения, не соответствует обстоятельствам дела. В силу Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) Токарев Е.А. не является хозяйствующим субъектом на рынке похоронной деятельности, его жалоба не должна были приниматься управлением. Суды не учли, что согласно положениям пункта 5 Положения погребение умерших на территории г. Шахты может осуществляться любым лицом. Из данного Положения не следует исключительное право предприятия на захоронение умерших почетных граждан, а конкретизируется срок выполнения данных работ в случае их выполнения муниципальным предприятием.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить судебные акты без изменения, указывая на их законность и обоснованность.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в управление поступили жалобы общества и Токарева Е.А. на неправомерные действия администрации, выразившиеся в незаконной передаче кладбищ в ведение предприятия, наделения его распорядительными функциями органа местного самоуправления по вопросам, связанным с погребением на территории г. Шахты, а также в предоставлении предприятию исключительного права на копку могил.

В ходе рассмотрения данных обращений управление установило, что предприятие в силу Закона о защите конкуренции является хозяйствующим субъектом, поскольку вправе осуществлять приносящую доход деятельность в пределах, установленных законодательством и уставом. Следовательно, действия администрации, выразившиеся в наделении предприятия функциями органа местного самоуправления путем включения в его устав, Положение норм, в соответствии с которыми предприятие получило возможность осуществлять деятельность в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений, а также в передаче в его ведение территорий земель, кладбищ противоречат нормам Федерального закона от "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) и содержат признаки нарушения требований частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку ущемляет интересы иных участников рынка ритуальных услуг, их деятельность на территории кладбищ ставится в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях, что может привести к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

Кроме того, управление установило, что Положением предусмотрена специализированная служба по вопросам похоронного дела, т.е. это созданный органом местного самоуправления г. Шахты хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по погребению умерших или погибших. Распоряжением администрации от 22.11.2007 N 5180 принято решение о создании предприятия и утвержден его устав.

В статье 18 Положения установлено, что проведение работ по подготовке (рытью) могил производится работниками специализированной службы в местах, установленных уполномоченной организацией. Часть 3 статьи 11 Положения предусматривает, что при погребении граждан, имевших особые заслуги перед государством и г. Шахты специализированная служба по вопросам похоронного дела обеспечивает благоустройство отведенного под захоронение места, подготовку могилы, соответствующей размеру гроба.

Управление выдало администрации предупреждение о принятии мер в виде внесения изменений в Положение посредством исключения положений, предусматривающих наделение предприятия полномочиями органа местного самоуправления; устанавливающих исключительное право специализированной службы по вопросам похоронного дела на работы по подготовке и рытью могил, на благоустройство отведенного под захоронение места, подготовку могилы при погребении граждан, имевших особые заслуги перед государством и г. Шахты и пр.; закрепить функцию по выделению мест захоронения на общественных (муниципальных) кладбищ, согласованию погребения в местах родственных захоронений и пр. за администрацией; прекратить право постоянного бессрочного пользования предприятия в отношении территорий земель кладбищ г. Шахты; принять территории земель кладбищ в свое ведение. Однако по состоянию на 06.09.2019 в управление от администрации не поступили документы, свидетельствующие об исполнении предупреждения.

В связи с этим управление приняло решение от 28.11.2019 по делу N 061/01/15-1546/2019 о признании администрации нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и выдано предписание от 28.11.2019 N 726/04 об устранение нарушений.

Администрация, не согласившись с решением и предписанием управления, обратилась в суд. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды обоснованно руководствовались следующим.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Суды установили, что согласно части 5 статьи 2 Положения предприятие осуществляет: оказание услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг но погребению (статья 9 Закона о погребении); погребение умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности в течение трех суток с момента установления причины смерти, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (статья 12 Закона о погребении); погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, с согласия указанных органов путем предания земле на определенных для таких случаев участках общественных кладбищ (статья 12 Закона о погребении); работы по подготовке и рытью могил, захоронению умерших, захоронению в родственное место захоронения и эксгумацию (статья 12 Закона о погребении).

В соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующим субъектом признается в том числе коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Суды отметили, что в силу вышеуказанной нормы предприятие является хозяйствующим субъектом, одновременно наделенным статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, осуществляющим деятельность по организации похорон и предоставлению иных связанных с ними услуг на возмездной основе. Таким образом, предприятие является организацией, состоящей в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими такую же деятельность.

Согласно статье 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления городскою округа отнесены вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 01.01.2016 приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11.06.2014 N 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, удержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 25, статьи 29 Закона о погребении гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами.

В силу пункта 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших.

Из анализа статей 9 и 10 Закона о погребении следует, что в муниципальном образовании предусмотрено создание специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантия безусловного исполнения требований Закона о погребении и одновременно предоставлено лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги в сфере похоронного дела.

Суды установили, что в рамках рассмотрения дела N 061/01/15-1546/2019 администрация представила постановление от 22.10.2019 N 4155 "О внесении изменений в постановление Администрации г. Шахты от 24.10.2018 N 5377 "Об утверждении Положения об организации похоронного дела в г. Шахты"", согласно которому часть 5 статьи 2, часть 3 статьи 11 Положения, устанавливающих исключительное право специализированной службы по вопросам похоронного дела на работы по подготовке и рытью могил, захоронению умерших в родственное место и эксгумацию, а также на благоустройство отведенного под захоронение места, подготовку могилы при погребении граждан, имевших особые заслуги перед государством в г. Шахты остались без изменений, что свидетельствовало о непринятии администрацией мер, предусмотренных ранее выданным предупреждением управления.

В то же время согласно представленной администрацией информации только на территории г. Шахты деятельность на рынке ритуальных услуг осуществляют несколько хозяйствующих субъектов. Управление провело анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения, свидетельствующий о том, что данный рынок является конкурентным.

Ссылка администрации на не указание в оспариваемых статьях Положения о правах и обязанностях иных хозяйствующих субъектов (кроме предприятия) отклонена судами как необоснованная, поскольку из норм Положения однозначно следует, что погребение умерших и оказание услуг по погребению на кладбище города Шахты осуществляется только специализированной службой по вопросам похоронного дела.

При указанных обстоятельствах является верным вывод судов о том, что указание в Положении сведений об оказании услуг по погребению, в частности, услуг по копке могил, захоронению умерших в г. Шахты, предприятием создает не предусмотренное законодательством сужение круга участников рынка услуг по погребению до одной специализированной организации, а также свидетельствует о нарушении принципа свободы экономической деятельности, создании препятствий в осуществлении деятельности хозяйствующим субъектам на товарном рынке и нарушении запрета, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Исходя из вышеизложенного, суды правомерно отказали администрации в удовлетворении заявленных требований. Доводы кассационной жалобы по существу направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. При таких обстоятельствах основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 04.06.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.08.2020 по делу N А53-46557/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Е.В. Андреева

Судьи

С.М. Илюшников Ю.В. Мацко