Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 8 декабря 2020 г. N Ф08-9446/20 по делу N А32-54114/2019

г. Краснодар

08 декабря 2020 г.

Дело N А32-54114/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 01 декабря 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 декабря 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании представителя заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Строительно-монтажное управление N 3" (ИНН 2365026650, ОГРН 1172375025228) - Беджаше Л.К. (доверенность от 26.03.2020), в отсутствие органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации Туапсинского городского поселения Туапсинского района, третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - отдела архитектуры и градостроительства администрации Туапсинского городского поселения Туапсинского района, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Строительно-монтажное управление N 3" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 05.03.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2020 по делу N А32-54114/2019, установил следующее.

ООО "Строительно-монтажное управление N 3" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации Туапсинского городского поселения Туапсинского района (далее - администрация) о признании незаконным постановления от 28.10.2019 N 1147 "Об отмене разрешения на строительство от 11.07.2019 N 23-534110-1386-2019" (далее - постановление N 1147).

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечен отдел архитектуры и градостроительства администрации Туапсинского городского поселения Туапсинского района (далее - отдел архитектуры и градостроительства).

Решением от 05.03.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 10.09.2020, в удовлетворении заявления отказано. Руководствуясь Федеральным законом Российской Федерации от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ), пунктом 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 406-ФЗ), статьей 3 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ), постановлением главы администрации Краснодарского края от 07.08.1997 N 332 "О признании отдельных территорий Краснодарского края курортами местного значения", суды пришли к выводу о принадлежности земельных участков с кадастровыми номерами 23:51:0201001:139 и 23:51:0201001:2987 к территориям курорта местного значения, расположении в границах третьей зоны санитарной охраны Туапсинской группы курортов. В силу части 6 статьи 49 и части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) при получении разрешения на строительство на спорных земельных участках необходимо представление в уполномоченный орган заключения государственной экологической экспертизы, которая не проведена (не оспаривается сторонами), ввиду чего постановление N 1147 об отмене разрешения на строительство издано администрацией в порядке самоконтроля.

В кассационной жалобе общество просит решение от 05.03.2020 и апелляционное постановление от 10.09.2020 отменить, принять по делу новый судебный акт, указав, что наличие разрешения на строительство от 11.07.2019 N 23-534110-1386-2019 свидетельствует о соблюдении всех условий его получения, предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса; право уполномоченного органа на издание ненормативных правовых актов о прекращении действия разрешения на строительство допускается в исключительных случаях, названных в пункте 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса. Оспариваемое постановление не содержит ссылок на пункт 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса, является незаконным и нарушающим права общества. Кроме того, земельные участки с кадастровыми номерами 13:51:0201001:139; 23:51:0201001:2987 не относятся к особо охраняемым территориям, что подтверждается письмами Министерства природных ресурсов Краснодарского края от 30.05.2019 N ДС/06, Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования Туапсинский район от 04.06.2019 N 1955/03, Туапсинского городского поселения Туапсинского района от 11.06.2019 N 412/12-08, Министерства природных ресурсов Краснодарского края от 30.06.2020 N ДС/04; отсутствуют такие сведения в договорах аренды и кадастровых паспортах на земельные участки. Позиция суда второй инстанции о сохранении у названных земельных участков статуса особо охраняемых природных территорий, несмотря на часть 3 статьи 10 Закона N 406-ФЗ, ошибочна ввиду неправильного толкования норм материального права. Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в кассационных определениях от 20.05.2020 N 18-КА20-1, 12.02.2019 N 44-КГ18-28, указанная норма не определяет статус ранее созданных особо охраняемых природных территорий, а констатирует сохранение границ, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу упомянутого закона, в отношении особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, созданных до 30.12.2013 и продолжающих быть таковыми после этой даты. В постановлении Совета Министров РСФСР от 27.09.1988 N 406 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Туапсинского района (Джубга, Ново-Михайловка, Небуг, Гизель-Дере, Шепси) в Краснодарском крае" территория города Туапсе, в границах которой расположены спорные земельные участки, не упомянута. Признание города Туапсе в пределах его административных границ курортом местного значения постановлением главы администрации Краснодарского края от 07.08.1997 N 332 не свидетельствует о нахождении земельных участков с кадастровыми номерами 13:51:0201001:139; 23:51:0201001:2987 в границах третьей зоны санитарной охраны. Доводы администрации со ссылкой на представление прокуратуры, не подтвержденные доказательствами, не опровергают сведений, направленных органом, уполномоченным на установление и согласование границ особо охраняемых природных территорий.

В отзыве администрация указывает, что отмена разрешения на строительство на основании пунктов 21.2, 21.4 статьи 51 Градостроительного кодекса возможна лишь при первоначальной выдаче законного разрешения на строительство. Материалами дела подтверждается, что отмененный в порядке самоконтроля ненормативный правовой акт органа местного самоуправления выдан с нарушением требований законодательства. Ссылка заявителя на письма органов государственной власти об отсутствии спорных участков в границах третьей зоны санитарной охраны Туапсинской группы курортов не имеет правового значения, так как отнесение земельных участков к территории курортов закреплено на законодательном уровне.

В судебном заседании представитель общества поддержал позицию своего доверителя.

Иные лица, участвующие в деле, явку процессуальных представителей в суд округа не обеспечили, извещены надлежащим образом в соответствии со статьями 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Судебное разбирательство проведено в порядке статьи 284 Кодекса.

Изучив материалы дела, доводы, приведенные обществом в кассационной жалобе, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба удовлетворению не подлежит с учетом следующего.

Как видно из материалов дела, администрация выдала обществу как застройщику разрешение на строительство от 11.07.2019 N 23-534110-1386-2019 объекта - "Жилой комплекс "Гармония" по ул. Портовиков, г. Туапсе 1 этап" на земельных участках с кадастровыми номерами 23:51:0201001:139; 23:51:0201001:2987.

В связи наличием жалоб жителей города Туапсе относительно строительства названного жилого комплекса в администрацию поступило представление от 03.10.2019 N 7-01-2019 Туапсинской межрайонной прокуратуры об устранении нарушений градостроительного законодательства.

По результатам рассмотрения представления администрация издала постановление N 1147, которым разрешение на строительство от 11.07.2019 N 23-534110-1386-2019 отменено.

Полагая, что постановление N 1147 является незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании данного акта.

В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса, для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Кодекса).

По смыслу статей 65, 198, 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) в целях решения вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Статьей 48 Закона N 131-ФЗ органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) муниципальный правовой акт, уполномочены на отмену таких актов или приостановление их действия.

В соответствии с пунктом 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону. При этом суды должны проверить законность и обоснованность разрешения на строительство исходя из действующих на момент его выдачи нормативно-правовых актов. Если уполномоченный орган выдал разрешение на строительство, но впоследствии установил, что оно выдано в противоречие с действующим законодательством на момент его выдачи, то прекращение действия такого разрешения на строительство является правомерным.

Частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки и проектом межевания территории (за исключением перечисленных в названной части случаев), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом.

Разрешение на строительство, по общему правилу, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 Градостроительного кодекса). В предусмотренных указанной статьей случаях уполномоченный орган в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении действия разрешения (части 21.1, 21.2, 21.4) либо о внесении в него изменений (части 21.14, 21.15).

В рассматриваемом случае отмена выданного застройщику разрешения на строительство от 11.07.2019 N 23-534110-1386-2019 мотивирована наличием выявленных нарушений градостроительного законодательства (договор аренды от 15.10.2018 N 5100008808 земельного участка несельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 23:51:0201001:2987 заключен с нарушением срока, установленного пунктом 9 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс); целевое использование земельного участка с кадастровым номером 23:51:0201001:2987 не предполагает размещение объектов капитального строительства - многоквартирных жилых домов; земельные участки с кадастровыми номерами 23:51:0201001:139 и 23:51:0201001:2987 расположены в границах третьей зоны санитарной охраны Туапсинской группы курортов, что предполагает проведение государственной экологической экспертизы при строительстве объекта недвижимости, которая не проведена), что отражено в представлении от 03.10.2019 N 7-01-2019 Туапсинской межрайонной прокуратуры, а также предписании Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 06.12.2019 N 71-051-01-12310/2019.

Отказывая обществу в удовлетворении заявления, суды руководствовались названными представлением и предписанием, зафиксировавшими многочисленные нарушения, допущенные при подготовке проектной документации.

Доводы заявителя о том, что проект округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта местного значения Туапсе не разрабатывался, соответствующие границы не утверждались, изучены судами и отклонены, исходя из следующего.

Пунктом 2 статьи 4 Закона Краснодарского края от 07.08.1996 N 41-КЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края" и постановлением главы администрации Краснодарского края от 06.12.2006 N 1098 "О курортах краевого значения" курортам Туапсинского района, городов Ейска, Горячего Ключа в границах утвержденных округов санитарной охраны придан статус курортов краевого значения, находящихся в ведении органов государственной власти Краснодарского края.

Постановлением главы администрации Краснодарского края от 10.12.2007 N 1136 утверждено Положение о курортах краевого значения Туапсинского района (Джубга, Новомихайловка, Небуг, Гизель-Дере, Шепси), согласно которому курорты Туапсинского района расположены в Краснодарском крае и являются курортами краевого значения в границах и с режимом округа санитарной охраны курортов.

Отсутствие утвержденных в установленном порядке границ и режимов округов санитарной охраны курорта местного значения, а также положения о курорте местного значения города Туапсе не имеет существенного значения, поскольку город Туапсе признан курортом в своих административных границах. Границы города установлены постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 19.12.2006 N 2742-П "Об установлении границ города Туапсе Краснодарского края".

Руководствуясь названными правовыми нормами, суды обеих инстанций сделали вывод о том, что спорные земельные участки (23:51:0201001:139; 23:51:0201001:2987) находятся в границах зоны санитарной охраны курорта, что в силу части 6 статьи 49 и части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса предполагает при выдаче разрешения на строительство представление в уполномоченный орган заключения государственной экологической экспертизы.

Коллегия окружного суда поддерживает позицию судов обеих инстанций, отказавших в удовлетворении заявления общества, поскольку постановление N 1147 отменено органом местного самоуправления в порядке самоконтроля во исполнение представления от 03.10.2019 N 7-01-2019 Туапсинской межрайонной прокуратуры, а также предписания Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 06.12.2019 N 71-051-01-12310/2019, в которых зафиксированы перечисленные нарушения градостроительного законодательства.

Доводы кассационной жалобы аналогичны доводам жалобы апелляционной, были предметом изучения суда апелляционной инстанции, основаны на неверном толковании заявителем норм материального и процессуального права, направлены на переоценку имеющихся в деле доказательств и установленных судами фактических обстоятельств, которая в силу статьи 286 Кодекса не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов по доводам кассационной жалобы отсутствуют (статья 288 Кодекса).

Государственная пошлина по кассационной жалобе уплачена заявителем в федеральный бюджет при ее подаче (платежное поручение от 16.09.2020 N 13).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 05.03.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2020 по делу N А32-54114/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Сидорова

Судьи

В.Е. Епифанов А.И. Мещерин