Реальность и мифы правовой реформы (Ф. Глазырин, В. Клейн, "Российская юстиция", N 9, сентябрь 2003 г.)

Реальность и мифы правовой реформы

Начатая в 90-х гг. и в значительной степени свершившаяся правовая реформа, повлекшая серьезные изменения в законодательстве, в деятельности правоохранительных, правоприменительных органов, в системе профессиональной подготовки юристов, в официальных документах, прессе стала именоваться более осторожно: "реформирование", "совершенствование".

Найти объяснение такой осторожности, думается, не так уж и сложно. С одной стороны, правовая реформа не смогла (да и не могла) за такой короткий срок решить все поставленные перед ней задачи. Естественно и другое - не все решения привели к желаемому результату, оказались правильными.

Всякий исторический экскурс свидетельствует, что многие социальные реформы, даже признанные успешными, не были таковыми во всем. Даже самые удачные социальные реформы неизбежно сопровождались и рядом негативных последствий.

Существует и другая причина некоторого отторжения авторов, приверженцев правовой реформы от ее, как принято нередко говорить, "бренда". Осуществление правовой реформы потребовало значительно больше времени, чем предполагали ее сторонники вначале. Кроме того, как это нередко бывает, положительные стороны реформ становятся менее заметны общественности, населению, чем тот набор негативных явлений (которые могут даже возрастать), как сопротивление переменам, как результат ошибок в их реализации. Острые негативные явления слишком очевидны. Это и усиление организованной преступности, в том числе ее наиболее опасных форм в виде терроризма, заказных убийств, коррумпирования властных структур, самих правоохранительных органов, многочисленные нарушения конституционно гарантированных прав и свобод граждан.

Кроме того, одной из причин является слабость и самой Концепции судебной реформы от 24 октября 1991 г. с точки зрения организационно-распорядительной для органов исполнительной власти. Как сама Концепция, так и постановление Верховного Совета РСФСР достаточно расплывчаты, многие тезисы были выражены в форме пожеланий и, самое главное, отсутствовали четкие задачи для Правительства и правоохранительных органов: МВД, ФСБ, прокуратуры. Более того, эти структуры не были вовлечены, если можно так выразиться, в процесс реализации Концепции судебной реформы.

Можно также вспомнить, что реформам в России всегда сопутствовали самые трудные периоды в развитии государства и общества. Конечно, без радикальных перемен, реформ не обойтись, однако опыт проведения многих реформ свидетельствует, что сам их процесс может быть сложным и длительным. Имеются достаточные объяснения этому. Во-первых, реформирование (особенно в сфере права, правоприменительной деятельности) затрагивает интересы очень многих людей, и не все из них в результате реформ остаются в выигрыше. Отсюда нетрудно предвидеть возникающее сопротивление ходу правовых реформ. Во-вторых, реализация реформ зачастую требует длительного времени, даже при наличии у властных структур политической воли. Может быть, действие всех этих факторов объясняет причину неполной реализации ряда реформ.

Вместе с тем не хотелось бы присоединяться к числу критиков, считающих, что правовая реформа не достигла своей цели. Справедливости ради нужно отметить, что в относительно короткие сроки была создана значительная законодательная база, начиная с основного закона - Конституции Российской Федерации, Кодексов по всем основным отраслям права. Правовыми актами предусмотрены основные условия для объективного расследования, судебного рассмотрения уголовных, гражданских дел, защиты прав и свобод граждан, процессуальной самостоятельности и независимости следователей, прокуроров, судей.

Можно также утверждать, что темпы осуществления правовой реформы были достаточно высоки. С учетом сказанного нельзя отрицать успехи правовой реформы. Вместе с тем некоторые задачи правового реформирования, способы их осуществления представляются нам ошибочными. Правоприменительная практика, как отечественная, так и зарубежная, неоднократно подтверждала неэффективность, нерациональность определенных подходов и решений. Длительное существование таких подходов и решений, постоянное возвращение к ним позволяют определить их как своеобразные "мифы". В настоящей статье представляется целесообразным обратить внимание на некоторые из них.

Миф первый: мы слабые, потому что бедные

Считается, что недостаточная эффективность деятельности правоохранительных органов является следствием их слабого финансирования. Для обеспечения успеха правовой реформы требуется увеличения средств, штатов, денежного содержания сотрудников, - считают сторонники данного подхода. Это - один из самых устойчивых, длительно существующих мифов.

Нет слов - увеличение заработной платы, денежного содержания сотрудникам правоохранительных, правоприменительных органов (равно как и других работников бюджетной сферы - учителей, врачей) - важнейшая социальная задача. При всем при том уровень денежного содержания не является основным фактором повышения эффективности работы правоприменительных органов. Об этом свидетельствует многолетний опыт деятельности правоприменительных органов в нашей стране. На протяжении многих лет размер денежного содержания работников правоприменительных органов не превышал средний уровень заработной платы в промышленности, что не препятствовало росту профессионализма юристов, их способности вести борьбу с преступностью, за укрепление правопорядка.

Думается, что возможности увеличения финансирования правоприменительных органов, улучшения их технической оснащенности помимо общих условий экономического усиления государства зависят и от дальнейшей оптимизации их структуры и функций. В самом деле, можно ли говорить о недостаточной штатной численности сотрудников МВД, если она уже сегодня превышает количество сотрудников полиции Китайской Народной Республики. Поэтому не увеличение сумм бюджетных средств, штатов, а более рациональное определение структуры, функций, рост профессионализма являются основными факторами повышения эффективности деятельности правоприменительных органов.

Не случайно одна из главных задач судебной реформы в постановлении Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. "О Концепции судебной реформы в РСФСР" сформулирована совершенно по-другому. Дословно: "...достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обеспечения работников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и их работников ответственности".

Таким образом, решение этой задачи в Концепции поставлено не только как условие повышения эффективности в работе правоохранительных органов и судов, но и как конечный критерий в организации их деятельности, имеет целью повышения их уровня и авторитета в целом.

Миф второй: независимость судей и прокуроров -
залог законности и правопорядка

Утверждается, что только полная процессуальная самостоятельность и независимость правоприменителя - особенно судей, прокуроров и следователей - способна обеспечить законность, правопорядок, защиту прав и свобод граждан. Против этого справедливого принципа, казалось бы, трудно возразить. Ликвидация так называемого "позвонкового" права, зависимости юристов от партийных, государственных структур - действительно необходимые условия эффективности деятельности правоприменительных органов. Для реализации указанного принципа сделано многое. Вместе с тем нельзя не заметить, что никакие нормы закона сами по себе еще не могут обеспечить процессуальную независимость. Экономическое, финансовое, административное, криминальное влияние на судей, следователей, прокуроров невозможно полностью исключить.

Кроме того, некоторые представители правоприменительных органов стали воспринимать процессуальную самостоятельность неоправданно широко, трактуя ее как социальную неподконтрольность, независимость от общества вообще. При этом их ссылка на практику западных демократий просто неуместна. Достаточно вспомнить, что во многих странах должность судьи, прокурора, шерифа является выборной, а любой отказ этих должностных лиц от освещения своей деятельности перед средствами массовой информации, общественностью свидетельствует как минимум об их непрофессионализме, влечет потерю их престижа в обществе и в конечном счете своей должности. Конечно, никто (кроме вышестоящего руководства) не вправе потребовать от следователя, прокурора, судьи отчета о принимаемых ими процессуальных решениях (возбуждение уголовного дела, квалификация преступления, избрание меры пресечения, судебное решение), но ответить на вопросы о причинах преступлений, об участии в них тех или иных должностных лиц, о правомерности действий сотрудников правоприменительных органов, о причинах низкой эффективности правоохранительных учреждений - обо всем этом общественность, население вправе знать, как говорится, "из первых уст". Об этих, казалось бы, очевидных фактах, может быть, и не стоило говорить, если бы не то обстоятельство, что многие судьи, прокуроры, руководители органов внутренних дел, ссылаясь на свою процессуальную самостоятельность, на протяжении длительного времени "закрыты" для средств массовой информации, под предлогом необъективности последних отказывают отдельным газетам, журналистам в аккредитации, отвечают исками в суд "о защите своей чести и достоинства" на критику в свой адрес. Думается, что представителям некоторых профессий нужно уметь и терпеть. Трудно себе представить, чтобы врач "скорой помощи" отказался ее оказывать и еще впоследствии обратился бы с иском в суд о защите своей чести и достоинства в случаях возникновения конфликтных ситуаций, когда пациенты находятся в нетрезвом виде, используют нецензурную брань, оскорбляя врача.

В Концепции изложена правильная мысль, что исключительно важно положить пределы своеволию судебной власти. Есть основание полагать, что должно быть два жестких ограничения: связанность правосудия волей законодателя, когда он стесняет государство в пользу общества или личности, и недопустимость отступления от процессуальных норм.

Думается, что система сдержек и противовесов, характеризующая принцип разделения и взаимодействия властей, должна быть применима и к деятельности судей, следователей, прокуроров.

Миф третий: нас спасет единый следственный аппарат

Живучесть этого мифа просто поразительна. Он, как Феникс, словно возрождается время от времени. Сторонники его утверждают, что только при создании единого следственного аппарата, не подчиненного никому (конечно, это звучит значительно благозвучней - "подчиненного только закону"), можно гарантировать эффективность борьбы с преступностью, объективность, справедливость, независимость следствия. Понимая, что такой всеохватывающий следственный аппарат все же должен кому-то подчиняться и кем-то контролироваться, адепты этой концепции искали "крышу" посолиднее, предлагая то Государственную Думу, то Правительство, то прямо - Президента. С их точки зрения, высокий уровень подчиненности и должен обеспечить высокую эффективность деятельности такого следственного органа - Комитета. При этом сторонники единого следственного аппарата, сознательно или нет, упускают из виду некоторые обстоятельства.

Во-первых, в большинстве развитых стран существуют параллельно действующие следственные службы, находящиеся при различных правоохранительных органах - Министерстве юстиции, прокуратуре, судах, полиции, таможенных, налоговых, иммиграционных ведомствах. Разнообразие правонарушений, совершаемых в различных сферах общественной жизни, предполагает и определенную специализацию органов следствия.

Во-вторых, любые попытки объединения самых различных органов следствия сами по себе не способны привести к повышению их эффективности. Напротив, функционирование такого следственного "монстра" привело бы к утрате профессионального опыта, ремесленничеству, росту бюрократизма, потере оперативности, большим возможностям для коррупционных влияний.

Вообще следует сказать, что чрезмерная концентрация задач, функций, сторон деятельности в каком-либо одном правоохранительном, правоприменительном органе таит много опасностей. Достаточно проанализировать деятельность уже имеющегося Следственного комитета МВД, наделенного весьма широкими полномочиями, в частности применения в ходе расследования полного комплекса оперативно-розыскных мероприятий. Однако назвать деятельность Следственного комитета успешной не представляется возможным (оценка некоторых средств массовой информации значительно более негативна: по их мнению, данный следственный орган "полностью себя дискредитировал, а руководство его оказалось коррумпированным - см.: "Московский комсомолец", 12-19 февраля 2003 г., статья "Пирамида Мавроди").

Известно, что для обеспечения надежности сложных систем требуется наличие дублирующих, параллельно существующих блоков. Борьба с таким сложным социальным явлением, как преступность, также не должна игнорировать указанные закономерности.

Сказанное, разумеется, далеко от отрицания всякого реформирования, в том числе и серьезных структурных изменений в системе правоприменительных органов, однако такое реформирование должно быть достаточно продуманным, учитывать имеющийся опыт, в том числе и негативный.

Подвергая сомнению высказанную в Концепции идею о создании единого следственного комитета (кстати, это именно идея, а не задача реформы), необходимо все-таки согласиться со следующим тезисом. Методологически неверно связывать повышение эффективности следствия с возведением каких бы то ни было административных структур. Авторы Концепции справедливо, на наш взгляд, указывают, что "...в грядущих реформах должно быть обеспечено при любом варианте: верховенство юстиции над администрацией, преобладание внутреннего убеждения над приказом начальства".

Нельзя забывать о том, что согласно главе 6 УПК РФ участниками уголовного судопроизводства со стороны обвинения являются прокурор, следователь, начальник следственного отдела, орган дознания (дознаватель), которые представляют органы государственной власти. Не случайно только они наделены властными полномочиями, а не какая-то административная структура.

Представляется, что сегодня надо говорить не о создании единого следственного комитета в Российской Федерации, не об объединении или разъединении следственных органов, а об организационном обеспечении в следственной работе возможности для следователя и дознавателя строго следовать процессуальному закону. Такой организационной структурой на основе самоуправления могло бы стать профессиональное сообщество следователей как процессуально независимых лиц по примеру и аналогии судейского профессионального корпуса. С учетом возросшего уровня судебного контроля за работой следователей (согласно УПК РФ), уменьшения роли прокурорского надзора, наиболее правомерно, на наш взгляд, говорить о таком объединении следователей.

Нам также представляется наивным полагать, что процессуальную самостоятельность, независимость следственных органов, их защиту от коррупционных влияний следует искать в выводе последних из системы правоохранительных органов и передаче под руководство высшим законодательным или исполнительным структурам. Очевидно, что такое "творчество" в вопросах государственного строительства ни к чему хорошему привести не может.

Миф четвертый: в стране существует
перепроизводство юристов

А посему, утверждают авторы этого мифа, требуется вмешательство органов государственной власти для его резкого сокращения. В плохом смысле этого слова традиционность и длительность существования этого мифа не может не вызвать удивления. Еще в начале 60-х гг. прошлого века он был провозглашен одним из тогдашних руководителей советского государства. При этом даже неспециалисту было ясно, что за точку отсчета принимается количество юристов, служащих в таких правоприменительных органах, как МВД, прокуратура, суды. Остальные юристы, очевидно, не принимались во внимание. Под тезис о близко грядущем отмирании государства тогда произошло резкое сокращение юридических вузов и факультетов. И хотя за последующие десятилетия система профессиональной подготовки юристов была постепенно восстановлена, к 90-м гг. прошлого века наша страна занимала 100-е место в мире по обеспеченности юристами. При этом за основу подсчета принимался один из наиболее очевидных показателей - количество юристов на 10 тыс. населения страны.

В последнее десятилетие профессиональная подготовка юристов в системе среднего и высшего профессионального образования действительно приобрела ранее невиданный размах. С одной стороны, необходимость значительного увеличения количества юристов в стране имела (думается, что об этом можно говорить не только в прошедшем времени) объективный характер. Реформирование экономики, развитие рыночных отношений требуют правового урегулирования. И, как следствие, потребность общества в юристах резко возрастает. С другой - кроме традиционно существующих юридических вузов и факультетов, имеющих, как правило, квалифицированные научно-педагогические кадры, опыт, научные школы, подготовка юристов стала проводиться в негосударственных высших учебных заведениях, в непрофильных вузах и колледжах, многочисленных иногородних факультетах.

Что же в данной ситуации является действительно оправданным, необходимым, неизбежным, а что в самом деле требует государственного урегулирования? Попробуем в этом разобраться. Наличие негосударственных высших учебных заведений обусловлено новыми экономическими условиями развития общества. Создание, функционирование этих вузов основывается на действующем законодательстве, в том числе и конституционном. Немаловажную роль при этом играют и экономические, финансовые факторы. Будем реалистами и признаем, что государству сегодня не по силам содержать громоздкую, сложную и во многом нерациональную систему высшего профессионального образования. Опять же зарубежный опыт ряда развитых государств свидетельствует, что мирное сосуществование государственных и негосударственных вузов может быть весьма полезным. Другое дело, что вопросы качества подготовки специалистов, уровень их квалификационных показателей должны быть достаточно высоки и контролироваться государственными инспекциями Министерства образования с обязательным привлечением представителей научной общественности, практических органов. Вузы, факультеты, не отвечающие требованиям качества подготовки специалистов, могут быть в установленном законом порядке реорганизованы и даже ликвидированы, независимо от их государственно-правовой формы.

Более сложной представляется картина при попытке анализа подготовки юристов в непрофильных вузах (технических, педагогических, сельскохозяйственных и т.п.). Руководители таких вузов, открывая у себя подготовку юристов, зачастую стремились решить за счет этого свои финансовые проблемы. Во многих случаях непрофильные вузы не имеют собственных квалифицированных научно-педагогических кадров - юристов, опыта, традиций. Можно полагать, что при таких подходах предается забвению подготовка на более высоком уровне тех специалистов, ради которых и были созданы эти вузы, не ведется эффективной работы по формированию новых специализаций, направлений своей основной деятельности.

Широкое поле для оптимальных, разумных решений представляет оценка многочисленных филиалов, в которых декларируется подготовка юристов. Разумеется, сильный головной вуз в состоянии обеспечить собственными квалифицированными педагогическими кадрами, научно-методическими разработками несколько своих филиалов. Однако когда речь идет об их десятках и даже сотнях, то достаточно обратиться к простейшим арифметическим подсчетам, разделив количество профессоров, доцентов базового вуза на количество его филиалов, чтобы убедиться в невозможности обеспечения сколько-нибудь качественной подготовки специалистов - юристов. В таких случаях филиалы используются в качестве своеобразных пылесосов, вытягивающих денежные средства у населения.

Наконец, прежде чем делать выводы о перепроизводстве юристов, целесообразно обратить внимание на сущность юридической профессии, ее значимость для общества. С известной долей условности можно разделить профессии на "массовые" и "элитарные". Оговоримся сразу, что эти термины не содержат уменьшения значимости каких-либо профессий, специальностей, ни в коей мере не умаляют социальных, научных достоинств их представителей. Наименование "массовые профессии" означает, по нашему мнению, что потребность их в обществе будет постоянно возрастать, что их знания, умения, навыки необходимы во многих сферах социальной, общественной, личной жизни. К таким профессиям, как нам представляется, можно отнести врачей, учителей, юристов.

В то же время уважаемые и необходимые профессии историков, филологов, математиков, если их не готовят в качестве учителей, профессии "штучные", "элитарные" - для определенных научно-исследовательских учреждений, фондов, центров. Качество подготовки таких специалистов не менее важно, чем медиков и юристов, однако именно вследствие такой элитарности количество таких специалистов должно планироваться исходя из потребностей общества.

Думается, что реформирование высшего профессионального образования должно учитывать многие высказанные специалистами предложения и дискуссия по этому кругу вопросов была бы полезной.

Миф пятый: реформа - это новые законы

Миф, к сожалению, не последний. Распространено мнение, что средоточие проблем скрыто в реформе законодательства Российской Федерации, с принятием пакета новых законов реформа будет завершена, а дальше все пойдет само собой. Изначально такой подход, по нашему мнению, неправильный и даже вредный. В связи с этим стоит обратиться к тексту Концепции, где названы основные задачи судебной реформы: 1) получит правовую защиту суверенитет Российской Федерации в части осуществления правосудия в соответствии с собственными материальными и процессуальными законами; 2) назначение суда будет определено и задачи перед ним поставлены в соответствии с возможностями и природой правосудия; юстиция из карательной превратится в правоохранительную; 3) законодатель гарантирует в сфере юстиции основные права и свободы человека; 4) судебная власть утвердится в государственном механизме как влиятельная сила, независимая от властей законодательной и исполнительной; 5) удастся обеспечить верховенство суда в правоохранительной деятельности, примат юстиции над администрацией; 6) будет ликвидирована идеологизация правоохранительной деятельности и ее ориентация на предпочтительную защиту публичного интереса; 7) в уголовном и гражданском судопроизводстве будут последовательно проведены демократические принципы; 8) станет достоверной информация о деятельности правоохранительных органов и моральная статистика; 9) возникнут предпосылки для превращения чиновника из функционера в личность с независимым правовым и социальным статусом, а также для образования судейской корпорации; 10) повысится престижность работы в правоохранительных органах и интерес к замещению открывающихся там вакансий; 11) будет налажено ресурсное обеспечение правоохранительных органов.

Как мы видим, к реформированию законодательства отнесены только три задачи из одиннадцати перечисленных и названных в Концепции.

Не случайно в Концепции подчеркнуто: "Реформа должна быть комплексной. Судебная реформа - это коренное преобразование, касающееся не только судов, но практически и всех правоохранительных органов, действующих до суда, для суда и после суда, во исполнение судебных решений и приговоров".

Таким образом, позволителен вывод, что без решения всех указанных в концепции задач, даже учитывая то, что сегодня приняты основные законы, есть нормативно-правовая база, обеспечивающая реализацию судебной реформы, говорить о ее завершении еще очень рано.

Только один пример. Он звучит в виде риторического вопроса: сумели ли мы превратить чиновника из функционера в личность с независимым правовым и социальным статусом? Речь идет о судьях, прокурорах, следователях. Конечно же, к сожалению, нет. Или другой вопрос: утвердилась ли судебная власть в государственном механизме как влиятельная сила, независимая от властей законодательной и исполнительной? В лучшем случае ответы на эти вопросы половинчатые, эти проблемы предстоит решать еще долго.

Таким образом, подводить итоги правовых реформ еще рано. Сделанное можно рассматривать только как пусть важный, но промежуточный этап. В то же время желательно не повторять ошибочных и неоправданных решений, не игнорировать положительный опыт как зарубежный, так и собственный, и тогда процесс реформирования судебно-правовой системы нашей страны, несомненно, сдвинется с мертвой точки.

Ф. Глазырин,

ректор Волгоградского юридического института,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист РФ,

В. Клейн,

начальник Управления Минюста России

по Волгоградской области,

заслуженный юрист РФ

"Российская юстиция", N 9, сентябрь 2003 г.