Решение Самарского областного суда от 10 января 2022 г. N 3а-63/2022 (ключевые темы: территориальные зоны - функциональные зоны - правила землепользования и застройки - землепользование - разрешенное использование)

Решение Самарского областного суда от 10 января 2022 г. N 3а-63/2022

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-63/2022 по административному иску Л.Н.Г. к Думе городского округа Самара об оспаривании в части Правил застройки и землепользования в городе Самара, утвержденных постановлением Самарской городской Думы 26.04.2001 года N 61, установил:

Л.Н.Г. обратилась в Самарский областной суд с административным исковым заявлением с последующим уточнением, в котором просила признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Карту градостроительного зонирования Правил застройки и землепользования в городе Самара, утвержденных постановлением Самарской городской Думы 26.04.2001 года N 61, в редакции решения Думы городского округа Самара от 29.12.2020 года N 45 в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, расположенных по адресу: <адрес>, к территориальной зоне центра рекреации территорий (Р-1).

Свои требования мотивировали тем, что ей на праве собственности принадлежат земельные участки:

- земельный участок с кадастровым номером N, площадью 696 кв. м., расположенный по адресу: <адрес>, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для индивидуальной жилой застройки,

- земельный участок с кадастровым номером N, площадью 500 кв. м., расположенный по адресу: <адрес>, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: бытовое обслуживание,

- земельный участок с кадастровым номером N, площадью 605 кв. м., расположенный по адресу: <адрес>, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для размещении иных объектов (территорий) рекреационного назначения.

Изначально административному истцу на праве собственности принадлежал земельный участок с кадастровым номером N, общей площадью 1801 кв. м., с видом разрешенного использования: индивидуальная жилая застройка. В связи с тем, что земельный участок был расположен в двух территориальных зонах, часть земельного участка была расположена в границах красных линий территории общего пользования административным истцом был осуществлен раздел земельного участка по границам территориальных зон и границам красных линий. На участке с кадастровым номером N располагается фундамент жилого дома, оформление разрешения на строительство которого, не предполагается возможным, в связи с несоответствием вида разрешенного использования земельного участка территориальному зонированию территории.

Решением Думы городского округа Самара от 29.12.2020 года N 45 внесены изменения в постановление Самарской Городской Думы от 26.04.2001 года N 61 "Об утверждении Правил застройки и землепользования в городе Самаре" в части установления рекреационной зоны - "Зона центра рекреационных территорий" Р-1, в которой использование земельных участков для жилой застройки не является разрешенным видом использования.

Административный истец полагает установление зоны Р-1 является не обоснованной, так как фактическое землепользование земельных участков не соответствует установленной зоне, близлежащие земельные участки также застроены индивидуальными жилыми домами. Участки истца не расположены в границах зоны охраны объектов культурного наследия. Правила застройки и землепользования г.о. Самара в оспариваемой редакции приняты не с целью приведения их в соответствие с актуализированной редакцией Генерального плана, а с функциональными зонами в соответствии с первоначальной редакцией генерального плана в редакции, утвержденной решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539, что противоречит п. 2 ст. 33 ГрК РФ.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности от 13.08.2021 года N М.Н.А. поддержала заявленные уточненные административные требования в соответствии с доводами, изложенными выше.

Представитель Думы городского округа Самары по доверенности от 28.09.2021 года N 27-д П.А.Ю. в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска, пояснив, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в соответствии с нормами вышестоящего законодательства и не нарушают права и законные интересы административного истца. При утверждении Генерального плана городского округа Самара решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539, земельные участки с кадастровыми номерами N, N находятся в функциональной зоне "территории существующих учреждений санаторно-курортных, оздоровительных, отдыха, туризма, спорта", земельный участок с кадастровым номером N находится частично в функциональной зоне "территории существующих учреждений санаторно-курортных, оздоровительных, отдыха, туризма, спорта" и частично в функциональной зоне "планируемые территории структуры общегородской системы обслуживания". В последующем изменения в Генеральный план в отношении указанной территории не вносились. Установленная для спорной территории Правилами застройки и землепользования зона Р-1 (зона центра рекреационных территорий) соответствует функциональной зоне (территория существующих учреждений санаторно-курортных, оздоровительных, отдыха, туризма, спорта), установленной Генеральным планом, то есть соблюден принцип соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану.

Представители Департамента градостроительства г.о. Самара, Администрации г.о. Самары, Главы г.о. Самара в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Представитель Департамента градостроительства г.о. Самара представил письменные объяснения, в которых просил отказать в удовлетворении заявленных требований, поскольку земельные участки были поставлены на кадастровый учет после утверждения генерального плана городского округа Самара. Согласно Генеральному плану г.о. Самара, земельные участки расположены на территории существующих учреждений санаторно-курортных, оздоровительных, отдыха, туризма, спорта. Изменения в приложение N 3 к Правилам в части приведения карты правового зонирования г. Самары были внесены в соответствии с Генеральным планом городского округа Самара. Административным истцом не представлены доказательства нарушения его прав и законных интересов.

Представитель Главы г.о. Самара представил письменные возражения на административный иск, в которых просил отказать в удовлетворении заявленных требований, поскольку территориальная зона Р-1, установленная Правилами, соответствует зоне, в которой расположены земельные участки, Генеральному плану.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что в удовлетворении заявленных административных требований следует отказать, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ), законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Согласно ч. 4 ст. 7 ФЗ РФ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61 утверждены Правила застройки и землепользования в городе Самаре, которые включают карту правового зонирования, устанавливающую границы территориальных зон в городском округе Самара.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью Правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ, под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в Правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 1 пункта 3 статьи 18 ГрК РФ).

В соответствии с частью 12 статьи 9 ГрК РФ, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с нормами статей 1, 34, 35 ГрК РФ, пункта 3.1.5 Инструкции о порядке, разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29.10.2002 года N 150.

В силу пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Согласно ст. 22 Устава городского округа Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара 10.07.2006 года N 294, Дума городского округа Самара является представительным органом городского округа Самара.

Генеральный план городского округа Самара утвержден решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539.

Правила застройки и землепользования в г. Самаре утверждены постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 года N 61 и официально опубликованы в издании "Самарская неделя" от 16 июня 2001 года N 24.

Решением Думы городского округа Самара от 29.12.2020 года N 45 внесены изменения в постановление Самарской городской Думы от 26.04.2001 года N 61 "Об утверждении правил застройки и землепользования в городе Самаре". Решение опубликовано в газете "Самарская газета" от 31.12.2020 года N 287 (6724).

Правила застройки и землепользования приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия и утверждения, а также официального опубликования, по процедуре его принятия не оспаривается.

Из материалов дела следует, что Л.Н.Г. на праве собственности принадлежат:

- земельный участок с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для индивидуальной жилой застройки, площадью 696 кв. м., расположенный по адресу: <адрес>,

- земельный участок с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: бытовое обслуживание, площадью 500 кв. м., расположенный по адресу: <адрес>,

- земельный участок с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для размещении иных объектов (территорий) рекреационного назначения, площадью 605 кв. м., расположенный по адресу: <адрес>, что подтверждается выписками из Единого государственного реестра недвижимости от 01.10.2021 года.

Вышеуказанные земельные участки были образованы из земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1 800 кв. м., категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для оздоровительной деятельности, адрес: <адрес>, д. 252, принадлежащий на праве собственности Л.Н.Г. на основании договора купли-продажи от 01.07.2015 года, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 08.07.2015 года.

В соответствии с сообщением Управления государственной охраны объектов культурного наследия Самарской области от 19.11.2020 года N, объекты культурного наследия, включенные в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо выявленные объекты культурного наследия в границах земельных участков с кадастровыми номерами N, N отсутствуют. Вместе с тем, испрашиваемый земельный участок расположен на территории единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЕЗРЗ-5 (участок 3), утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 25.05.2018 года N 287, объекта культурного наследия федерального назначения "<данные изъяты> П.", уточненное наименование: "<данные изъяты>.)", расположенного по адресу: <адрес>. Режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЕЗРЗ-5 (участки 1-3) объектов культурного наследия федерального и регионального значения. В границах единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЕЗРЗ-5 (участки 1-3) действуют общие требования к режимам использования земель с особыми требованиями к градостроительным регламентам в границах указанных зон. Управление не имеет данных об отсутствии на указанных земельных участках объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, в том числе, объектов археологического наследия.

Главой г.о. Самара выданы уведомления Л.Н.Г. о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке от 14.11.2019 года N, от 08.02.2021 года N.

Постановлением Администрации городского округа Самара от 20.05.2021 года N 322, Л.Н.Г. отказано в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объектов капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером N, в связи с расположением земельного участка в границах единой зоны регулирования застройки (ЕРЗ-5, уч. 3) объекта культурного наследия федерального значения "<данные изъяты>", утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 25.05.2018 года N 287, и в территориальной зоне Р-1 (зона центра рекреационных территорий), в которой Правилами землепользования и застройки городского округа Самара, вид разрешенного использования "под индивидуальное жилищное строительство" не предусмотрен.

Согласно сведениям Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности городского округа Самара, указанные земельные участки расположены в функциональной зоне "территории существующих учреждений санаторно-курортных, оздоровительных, отдыха, туризма, спорта". По карте правового зонирования Правил застройки и землепользования в городе Самара, земельные участки расположены в территориальной зоне: в зоне центра рекреационных территорий (Р-1.)

До внесения этих изменений, в первоначальной редакции Правил застройки и землепользования, земельный участок с кадастровым номером N был расположен в территориальной зоне Ж-1 (зона застройки индивидуальными и жилыми домами), земельный участок с кадастровым номером N был расположен в территориальной зоне Ж-4 (зона застройки многоэтажными жилыми домами), земельный участок с кадастровым номером N был расположен частично в территориальной зоне Ж-1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) и частично территориальной зоне Ж-4 (зона застройки многоэтажными жилыми домами).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Градостроительного кодекса, Генеральный план является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления.

В силу пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Согласно части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса, градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В силу требований части 3 статьи 9, части 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса, должен соблюдаться принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

При этом фактическое землепользование не исключает необходимости соблюдения указанного принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии со статьями 1, 34 и 35 Градостроительного кодекса.

Из толкования вышеприведенных норм во взаимосвязи с частью 9 и частью 10 статьи 31 Градостроительного кодекса следует закрепление принципа первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки.

В соответствии с положениями ст. 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (п. 3 ст. 1 ГрК РФ).

В силу ч. 3 ст. 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9, 23 ГрК РФ.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной или территориальной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Поскольку установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона, в которой расположены земельные участки административного истца, соответствует предусмотренной Генеральным планом городского округа Самара, зоне функционального назначения, правовых оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований у суда не имеется.

Ссылка представителя административного истца о том, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не учтен вид разрешенного использования спорных земельных участков подлежит отклонению, поскольку основана на неверном толковании норм материального права. В силу ч. 1 ст. 34 ГрК РФ, при установлении границ территориальных зон, сложившаяся планировка и существующее землепользование учитывается наряду с остальными факторами, в частности функциональными зонами и параметрами их планируемого развития, определенными генеральным планом соответствующего муниципального образования. При этом согласно ч. 3 ст. 9 ГрК РФ, документы территориального планирования являются обязательными для органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. В рассматриваемом случае Правила землепользования и застройки соответствуют Генеральному плану в оспариваемой части. Кроме того, ч. 8 ст. 36 ГрК РФ допускает эксплуатацию земельных участков с видом разрешенного использования не соответствующим градостроительному регламенту территориальной зоны, в котором они расположены.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному законодательству или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, установленная данным актом территориальная зона земельных участков соответствует их функциональной зоне, установленной Генеральным планом г.о. Самара, оспариваемый акт не нарушает прав и законных интересов административного истца, то есть административные исковые требования Л.Н.Г. об оспаривании в части Правил застройки и землепользования в городе Самара, утвержденных постановлением Самарской городской Думы 26.04.2001 года N 61 необоснованны и удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

В удовлетворении административного иска Л.Н.Г. к Думе городского округа Самара об оспаривании в части Правил застройки и землепользования в городе Самара, утвержденных постановлением Самарской городской Думы 26.04.2001 года N 61, отказать.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме.

Решение в окончательной форме составлено 19.01.2022 года.