Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 декабря 2020 г. N Ф08-9841/20 по делу N А15-12/2020

г. Краснодар

16 декабря 2020 г.

Дело N А15-12/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 декабря 2020 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Посаженникова М.В. и Прокофьевой Т.В., в отсутствие в судебном заседании заявителя - открытого акционерного общества "Махачкалаводоканал" (ОГРН 1080560001169, ИНН 0560037035), направившего ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, и заинтересованного лица - муниципального казенного учреждения "Управление административно-технической инспекции администрации города Махачкалы" (ОГРН 1190571000267, ИНН 0572022844), извещенных о месте и времени судебного разбирательства (уведомления N 23739 1, 23738 4, 23740 7, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу открытого акционерного общества "Махачкалаводоканал" на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.09.2020 по делу N А15-12/2020, установил следующее.

ОАО "Махачкалаводоканал" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к МКУ "Управление административно-технической инспекции администрации города Махачкалы" (далее - управление) о признании недействительным предписания от 01.10.2019 N 51.АТИ-523/19.

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 07.07.2020 признано недействительным предписание инспекции от 01.10.2019 N 51 АТИ-523/19.

Судебный акт мотивирован отсутствием оснований выдачи предписания из-за проведения мероприятий, по результатам которых оно принято, в отсутствие взаимодействия органа муниципального контроля с проверяемым лицом; недоказанностью проведения земляных работ обществом.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 21.09.2020 решение суда от 07.07.2020 отменено, обществу отказано в удовлетворении требования. Признано законным проведение проверки и выдача предписания, наличие в действиях общества нарушения доказанным.

В кассационной жалобе общество просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, решение суда оставить в силе. Ссылается на несоблюдение управлением процедуры при неисполнении предписания, установленной Правилами благоустройства территории городского округа с внутригородском делением город Махачкала, утвержденными решением Собрания депутатов городского округа с внутригородском делением город Махачкала от 27.12.2017 N 21-4 (далее - Правила); неполучение обществом ордера на производство земляных работ; отсутствие доказательств проведения земляных работ обществом и законных оснований для вынесения предписания.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения как законный и обоснованный, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что на основании данных ежедневного мониторинга 30.09.2019 в 17 часов 00 минут осмотрена улица Ирчи Казака в районе дома N 34 "б" в городе Махачкале, выявлено, что общество не восстановило дорожное покрытие после выполненных земляных аварийно-восстановительных работ, чем нарушен пункт 8.10.42 Правил. Эти обстоятельства зафиксированы в акте осмотра от 30.09.2019 N 22 с приложением фотоматериалов. Обществу выдано предписание от 01.10.2019 N 51.АТИ-523/19 об устранении до 06.10.2019 названного нарушения.

Общество обжаловало предписание в арбитражный суд.

Удовлетворяя требование, суд первой инстанции исходил из осуществления управлением муниципального контроля, при проведении которого требуется взаимодействие органа муниципального контроля с проверяемым лицом, применил подпункт 7 пункта 1, пункты 5, 6 статьи 8.3, статью 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении, государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), часть 10 раздела I, пункт "в" части 14 раздела II, пункты 1, 7, 9 части 15 раздела III, пункт 1 части 17 раздела IV Положения об управлении, утвержденного решением Собрания депутатов городского округа с внутригородском делением город Махачкала от 27.12.2018 N 30-5 (далее - Положение), и сделал вывод о том, что федеральный законодатель не допускает выдачу предписания (являющегося мерой правового реагирования и актом понуждения к совершению определенных действий), при проведении мероприятий в отсутствие взаимодействия органа муниципального контроля с юридическими лицами. Суд первой инстанции также счел недоказанным проведение обществом земляных работ.

Указав, что в силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа муниципального контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, суд первой инстанции сделал вывод о том, что предписание может быть выдано только по результатам проведения такого мероприятия, как проверка, а других оснований для выдачи предписаний, то есть по результатам проведения других мероприятий по контролю, в том числе перечисленных в статье 8.3, Закон N 294-ФЗ не предусматривает. Поскольку в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ, в отношении общества проверка не назначалась и не проводилась, правовые основания для вынесения оспариваемого предписания (а не предостережения) отсутствовали. Нарушение управлением установленной законом процедуры вынесения оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его незаконным.

Признавая выводы суда первой инстанции ошибочными, судебная коллегия обоснованно сослалась на пункт 25 статьи 16, статью 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статью 8.3, части 1, 2 статьи 6 Закона N 294-ФЗ, пункты 9.1, 8.10.36 Правил, Положение, и сочла, что управление могло осмотреть место правонарушения без уведомления об этом общества с целью своевременной фиксации выявленного нарушения. Правилами на управление возложена обязанность по выдаче предписания, проведение плановой (внеплановой) проверки при этом не обязательно. Материалами дела доказано совершение обществом отраженного в предписании нарушения.

Деятельность в области организации и осуществления муниципального контроля регулируется в том числе Законом N 294-ФЗ.

Проверка - совокупность проводимых и органом муниципального контроля в отношении юридического лица мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами (пункт 6 статьи 2 Закон N 294-ФЗ).

Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда (часть 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

В части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ перечислены основания для проведения внеплановой проверки. Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 Закона N 294-ФЗ (часть 4 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

В данном случае проверка в смысле положений Закона N 294-ФЗ не проводилась, а оспариваемое предписание вынесено исключительно на основании акта осмотра от 30.09.2019 N 22, что правильно учел суд апелляционной инстанции.

Частью 1 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа муниципального контроля с юридическими лицами относятся в числе других: 1) плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий в соответствии со статьей 13.2 Закона; 2) административные обследования объектов земельных отношений; 3) социально-гигиенического мониторинга; 4) измерение параметров функционирования в числе других сетей и объектов водоснабжения и водоотведения; 8) другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами. Порядок оформления и содержание таких заданий и порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора).

Таким образом, проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, в ходе которых может быть произведен осмотр (обследование) территории уполномоченными органами, осуществляется в одностороннем порядке, а результаты такого мероприятия могут являться основанием для назначения внеплановой проверки, проводимой уже по правилам Закона N 294-ФЗ, регулирующего вопросы проведения внеплановых проверок.

Мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами проводятся уполномоченными должностными лицами органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых его руководителем или заместителем руководителя (часть 2 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ).

Из части 3.1 статьи 1, пунктов 4, 6 статьи 2, пункта 8 части 1 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ следует, что проведение проверки и осуществление мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, являются двумя самостоятельными видами (формами) муниципального контроля.

Так, из части 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ следует, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 статьи 8.3 Закона, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ.

При выявлении при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда окружающей среде, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами (пункт 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ).

Формы и методы государственного контроля (надзора) уполномоченные государственные органы в каждом конкретном случае выбирают самостоятельно.

Из части 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ также следует, что должностные лица органа муниципального контроля (надзора) в пределах своей компетенции принимают меры по пресечению нарушений, при этом принятие мер не связывается с обязательным проведением такой формы контроля как проверки, которая (как прямо отмечено в части 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ) инициируется по результатам осмотра (мониторинга) должностным лицом лишь "при необходимости назначения внеплановой проверки".

Следовательно, если по результатам иной предусмотренной Законом N 294-ФЗ формы контроля имеются достаточные (полные) основания для реагирования, а необходимости в проведении проверки не усматривается, то проведение ее не обязательно.

Положение, Правила, Закон N 294-ФЗ, предоставляя управлению право проведения проверок, не содержат обязанности проведения только таких проверок. Эти законодательные акты, упоминая и о других формах контроля (в том числе, плановые (рейдовые) осмотры, мониторинг и иные формы без участия проверяемого лица), вместе с тем подробно и детально регламентируют такую форму контроля как проверка, которая проводится с участием проверяемого лица, но не сводят контроль только к одним проверкам. При этом должностные лица управления имеют право выдавать субъектам надзора предписания об устранении нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда имуществу и транспортной безопасности.

Таким образом, возможно проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, в ходе которых может быть произведен осмотр (обследование) территории уполномоченными органами осуществляется в одностороннем порядке, а результаты такого мероприятия могут являться основанием для назначения внеплановой проверки, проводимой по правилам Закона N 294-ФЗ, регулирующего вопросы проведения внеплановых проверок.

Порядок оформления и содержание заданий, указанных в части 2 настоящей статьи, и порядок оформления должностными лицами органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются также уполномоченными органами местного самоуправления (часть 4 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ).

Проведенное управлением мероприятие по контролю за состоянием дорожных покрытий на главных магистралях, а также в местах движения транспорта и пешеходов на территории города Махачкалы, по результатам которого выдано предписание о восстановлении дорожного покрытия возле дома N 34 "Б" по улице И. Казака, засыпке траншеи, вырытой для устранения утечки холодной воды по этому адресу, не является проверкой в смысле, придаваемом этому понятию Законом N 294-ФЗ.

В пункте 46 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3(2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда России 27.11.2019), разъяснено, что выдача предписания вне процедуры проведения проверки по правилам Закона N 294-ФЗ сама по себе не влечет признания его недействительным, если основания для принятия соответствующих мер выявлены в рамках иной процедуры.

Несоблюдение установленной процедуры принятия ненормативного правового акта, в том числе обусловленное тем, что на стадии его вынесения обратившееся в суд лицо было лишено возможности реализовать свои права, связанные с участием в этой процедуре, может являться основанием для признания рассматриваемого акта недействительным, если допущенные нарушения являлись существенными - привели или могли привести к неправильному решению спорного вопроса. Отдельные нарушения порядка принятия ненормативного правового акта могут быть прямо обозначены законодателем как существенные (грубые), то есть безусловно влекущие его недействительность.

Применение такой меры, как выдача предписания об устранении выявленных нарушений правил благоустройства (восстановление земляного покрова на дорожном покрытии после рытья траншей), безусловно связано с реализацией публично-значимой цели обеспечения безопасной окружающей среды для участников дорожного движения и пешеходов, и его неустранение может повлечь наступление неблагоприятных последствий для неопределенного круга лиц - участников дорожного движения и пешеходов, причинение имущественного вреда лицу - собственнику муниципальной дороги, на которой вырыта траншея для устранения протечки воды, а также неэстетичное зрительное восприятие внешнего облика городского пространства.

Позиция общества сводилась в основном к необходимости его освобождения от обязанности по устранению имеющихся нарушений по причине вынесения предписания на основании обследования (мониторинга) проезжей части автомобильной дороги возле названного домостроения, без проведения отдельной проверки в соответствии с Законом N 294-ФЗ.

Положение, Правила, Закон N 294-ФЗ, наделяя контролирующие органы полномочием по вынесению предписаний об устранении нарушений правил благоустройства, также не содержат положений, исключающих возможность вынесения предписаний, если основания для принятия соответствующих мер выявлены в рамках не проверки, а иной процедуры контроля. Ссылаясь на необходимость проведения отдельной проверки, общество не привело доводы о невозможности до получения предписания уяснить существо нарушений и подтверждающих их доказательств. Приводимые им аргументы о недоказанности рытья траншеи именно им получили надлежащую оценку суда апелляционной инстанции. Так, судебная коллегия учла отражение в журнале учета обращений единой дежурно-диспетчерской службы администрации города Махачкалы информации об утечке холодной воды на улице Ирчи Казака дом 34 "Б", письмо МКУ "Единая дежурно-диспетчерская служба" от 30.06.2020, эксплуатацию городской водопроводной сети, расположенной по этому адресу, именно обществом

Следовательно, предписание вынесено управлением в пределах имеющихся у него полномочий, при его принятии не было нарушено право общества на защиту и, соответственно, действия управления по проведению проверки и выдаче обществу предписания обоснованно признаны судебной коллегией соответствующими закону.

С учетом изложенного основания для отмены или изменения обжалуемого судебного акта отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.09.2020 по делу N А15-12/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Черных

Судьи

М.В. Посаженников Т.В. Прокофьева