Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 января 2021 г. N Ф08-11561/20 по делу N А32-51140/2019

г. Краснодар

16 января 2021 г.

Дело N А32-51140/2019

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе судьи Драбо Т.Н., рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Сельскохозяйственное предприятие "Капитал"" (ИНН 2311010904, ОГРН 1022301807230) на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.07.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2020 по делу N А32-51140/2019, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Сельскохозяйственное предприятие "Капитал"" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (ИНН 2309090540, ОГРН 1042304982510; далее - управление) от 22.10.2019 N 400 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде 100 тыс. рублей штрафа.

Решением суда от 16.07.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 20.09.2020, в удовлетворении заявления отказано со ссылкой на наличие в действиях общества состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, соблюдение сроков и процедуры привлечения общества к административной ответственности, отсутствие оснований для применения статей 2.9, 3.4, 4.1.1 Кодекса.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилось общество с кассационной жалобой, просит решение суда и постановление апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении требований общества. По мнению подателя жалобы, суды не учли, что на земельном участке общества твердое покрытие нанесено по заказу Администрации муниципального образования город Краснодар и используется как съезд с основной дороги, что подтверждает доводы общества об отсутствии в его действиях состава административного правонарушения, выраженного в нецелевом использовании земельного участка. Управление не представило доказательства того, что обеспечение проезда по земельному участку влечет изменение вида разрешенного использования земельного участка с учетом видов разрешенного использования, установленных Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 (ред. от 19.06.2014). Суды не учли, что сведения обо всех видах разрешенного использования земельного участка вносятся в Государственный кадастр недвижимости не по заявлению правообладателя данного земельного участка, а на основании документов территориального зонирования в порядке взаимодействия и информационного обмена между органами власти и органами кадастрового учета. Изменения в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) о категории и виде разрешенного использования земельного участка вносятся на основании сведений из Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИСОГД). Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований. Представленные управлением фотографии фрагментов дороги не позволяют однозначно установить площадь покрытия земельного участка с кадастровым номером 23:43:0125001:1334. Покрытие указанного земельного участка является улучшением земельного участка для его эксплуатации, а не дорогой общего пользования и не было осуществлено обществом или по его заказу. По мнению общества, улучшение земельного участка могло быть осуществлено владельцами соседних участков для более удобного подъезда к своим земельным участкам. В действиях общества отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренный частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Выводы судов не соответствуют представленным в материалы дела доказательствам. Спорный земельный участок никогда не являлся землями общего пользования, использовался обществом в качестве межполевых, грунтовых дорог, что подтверждено представленными обществом правоустанавливающими документами.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, управление провело внеплановое административное обследование принадлежащего обществу земельного участка с кадастровым номером 23:43:0125001:1334 площадью 252 851 м, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Краснодар, с/с Калининский сельский округ, пос. Индустриальный (далее - спорный земельный участок) и имеющего вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства. Проверкой установлено, что фактическое использование земельного участка не соответствует документально заявленному и установленному виду его разрешенного использования, а именно: на земельном участке располагаются дороги, в т. ч. асфальтированные, признаки использования указанного земельного участка для сельскохозяйственного производства не установлены. Документы, подтверждающие изменение (дополнение) вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с целями фактического использования - размещение дорог общество не представило.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте от 18.09.2019 N 365.

По данному факту управление составило протокол от 07.10.2019 и вынесло постановление от 22.10.2019 N 400 о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде 100 тыс. рублей штрафа.

В соответствии со статьями 207 и 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации общество обжаловало постановление управления в арбитражный суд.

В судах первой и апелляционной инстанций дело рассмотрено по общим правилам судопроизводства, в суде кассационной инстанции - рассматривается по правилам главы 35 Арбитражного процессуального кодекса с учетом части 5.1 статьи 211 Кодекса и особенностей, установленных статьей 288.2 Кодекса.

Согласно части 3 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для пересмотра в порядке кассационного производства вступивших в законную силу решений арбитражного суда первой инстанции и постановлений арбитражного суда апелляционной инстанции, принятых по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Суды установили все фактические обстоятельства по делу, полно и всесторонне их исследовали, оценили представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к установленным по делу обстоятельствам правильно применили положения Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ), Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) и сделали верный вывод о наличии в действиях общества состава правонарушения, квалифицируемого по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которой предусмотрена ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В силу статей 7 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Как предусмотрено пунктами 3 и 4 части 5 статьи 8 Закона N 218-ФЗ, в кадастр недвижимости в числе иных вносятся сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, если объектом недвижимости является земельный участок, а также виде или видах его разрешенного использования.

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (пункт 1 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации).

Из пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статей 9 (часть 1) и 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24.03.2015 N 671-О, от 28.09.2017 N 1919-О).

Указанный принцип земельного законодательства реализуется в т. ч. посредством возложения законодателем на владельцев и пользователей земельных участков обязанности использовать их в соответствии с целевым назначением и видом разрешенного использования.

Вид разрешенного использования земельного участка определяется на основании правоустанавливающих документов о его предоставлении, градостроительных регламентов.

Суды указали, что согласно сведениям из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним спорный земельный участок принадлежит обществу на праве собственности (запись регистрации права от 24.04.2018 N 23/001/2018-1) с видом разрешенного использования - "для сельскохозяйственного производства" и отнесен к категории земель - "земли населенных пунктов".

Суды мотивированно поддержали довод управления о том, что обществом не соблюдено разрешенное использование спорного земельного участка, т. к. спорный земельный участок общество использует для эксплуатации расположенных на нем дорог, в том числе асфальтированных.

Суды сделали вывод о том, что спорный земельный участок предназначен для сельскохозяйственного использования, обоснованно исходя из следующего.

Постановлением Администрации города Краснодара от 02.08.1994 N 856 сельскохозяйственному предприятию "Капитал" ассоциации "Возрождение" (общество) предоставлено 433,91 га земель, в том числе 377,87 га - в коллективно-долевую собственность и 56,04 га - в бессрочное (постоянное) пользование для сельскохозяйственного производства. Обществу выдан государственный акт на право собственности на землю, пожизненно наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей от 25.12.1995 серии КК-2 N 401001535. Земельный участок площадью 56,04 га поставлен на государственный кадастровый учет как ранее учтенный, ему присвоен кадастровый номер 23:43:0000000:1994.

На основании заключенного между обществом и Администрацией муниципального образования город Краснодар договора купли-продажи в 2016 году земельный участок с кадастровым номером 23:43:0000000:1994 приобретен в собственность и впоследствии разделен на несколько земельных участков, в связи с чем образован спорный земельный участок с кадастровым номером 23:43:0125001:1334 площадью 252 851 м.

Согласно пункту 6 решения городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" (в редакции от 19.06.2014) у спорного земельного участка изменилась категория: из земель сельскохозяйственного назначения - в земли населенных пунктов, для индивидуальной жилой застройки за границей города Краснодара (Ж.1.2.).

Суды правомерно отклонили ссылки общества на сведения из ИСОГД муниципального образования город Краснодар на земельный участок с кадастровым номером 23:43:0125001:1334, согласно которым участок расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами за границами города Краснодара (Ж.1.2), в коммунально-складской зоне (КС), в зоне зеленых насаждений общего пользования (РО) и в зоне инженерной и транспортной инфраструктуры (ИТ), верно указав, что ЕГРН является единственным источником, содержащим актуальные данные об объектах недвижимости и их владельцах. С момента вступления в силу Закона N 218-ФЗ сведения о характеристиках объектов недвижимости, поставленных на кадастровый учет, и зарегистрированных правах на такие объекты содержатся в федеральной государственной информационной системе ЕГРН. В свою очередь, ИСОГД, равно как и региональные и муниципальные геоинформационные системы, не относятся ни к градостроительной документации, ни к программным документам.

Суды верно отметили, что использование сведений ИСОГД для внесения изменений в ЕГРН само по себе не изменяет вид разрешенного использования, поскольку до внесения соответствующих изменений в ЕГРН предполагается использование объекта по тому назначению, которое установлено именно в правовых, а не рекомендационных документах.

Согласно приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09. 2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" ведение сельскохозяйственного производства подразумевает содержание видов разрешенного использования с кодами 1.1 - 1.18, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения, первичной и глубокой переработки сельскохозяйственной продукции. В свою очередь, к продукции первичной переработки, произведенной из сельскохозяйственного сырья собственного производства, относится сельскохозяйственная продукция, прошедшая технологические операции переработки для сохранения ее качества и обеспечения длительного хранения, используемая в виде сырья в последующей (промышленной) переработке продукции или реализуемая без последующей промышленной переработки потребителям. Согласно Перечню продукции, относимой к продукции первичной переработки, произведенной из сельскохозяйственного сырья собственного производства, мясо и мясные продукты отнесены к продукции первичной переработки.

Следовательно, деятельность общества по обеспечению проезда на принадлежащем ему земельном участке влечет изменение вида разрешенного использования земельного участка с учетом видов разрешенного использования, установленных Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 (ред. от 19.06.2014).

При таких обстоятельствах и с учетом размещения на спорном земельном участке дороги, а также фактического использования указанного участка исключительно в качестве дороги для перемещения транспортных и иных средств без каких-либо ограничений, т. е. в качестве проезжей части, содержащей, в т. ч. разделительную полосу, суды сделали обоснованный вывод о том, что спорный земельный участок представляет собой обустроенную, приспособленную и используемую для движения транспортных средств полосу земли, в том числе и содержащую дополнительное покрытие и, как следствие, о несоблюдении обществом разрешенного вида использования земельного участка - "для сельскохозяйственного производства".

Суды обоснованно исходили из того, что вина общества заключается в непринятии исчерпывающих мер, направленных на недопущение совершения административного правонарушения, в данном случае - по изменению вида разрешенного использования спорного земельного участка. Доказательства невозможности соблюдения установленных законом правил и норм в силу чрезвычайных и иных непредвиденных обстоятельств, которые общество не могло предусмотреть при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалы дела не представлены.

Доводы общества об установленном порядке внесения изменения вида разрешенного использования земельного участка не по заявлению правообладателя данного земельного участка, а на основании документов территориального зонирования в порядке взаимодействия и информационного обмена между органами власти и органами кадастрового учета, обоснованно отклонены судами как основанные на неправильном и неверном толковании норм действующего законодательства.

Так, согласно пункту 1 статьи 2 Закона N 172-ФЗ для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Из системного толкования положений Земельного кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что именно собственнику земельного участка предоставлено право самостоятельного выбора (в том числе в целях его изменения) вида разрешенного использования земельного участка, предусмотренного градостроительным регламентом.

Реализация выбора вида разрешенного использования земельного участка осуществляется с учетом требований об обязательном соответствии земельного участка и размещенных на нем строений выбранному виду разрешенного использования, в т. ч. применительно к требованиям технических регламентов, нормативно-технических документов, региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, безопасности для жизни и здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

Выбор правообладателем земельного участка вида его разрешенного использования из числа возможных, а также его изменение, оформляется в соответствии с законом путем внесения соответствующих изменений в сведения государственного кадастра недвижимости и становится публичным, юридически значимым для третьих лиц с даты принятия органом кадастрового учета решения об осуществлении кадастрового учета этих изменений.

От вида разрешенного использования земельного участка, в соответствии с которым он используется его правообладателем, зависит размер земельного налога, подлежащего уплате по данному земельному участку.

Суды отметили, что допущенное обществом правонарушение создает угрозу фискальным интересам города, поскольку ставка земельного налога для земельного участка определяются не только площадью этого участка и зоной, в которой он расположен, но и видом его разрешенного использования, от которого зависит удельный показатель кадастровой стоимости.

Выводы судов о наличии в действиях общества состава правонарушения, квалифицируемого по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, общество документально не опровергло.

Вывод судов о соблюдении управлением процедуры привлечения общества к административной ответственности основан на исследовании и совокупной оценке представленных в материалы дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц. Установленный срок давности привлечения общества к административной ответственности не истек.

Суды обсудили вопрос о возможности применения статей 2.9, 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, учли разъяснения, содержащиеся в пунктах 18 и 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", и исходя из установленной по делу совокупности обстоятельств и представленных в материалы дела доказательств, не усмотрели основания ни для квалификации правонарушения в качестве малозначительного, ни для замены административного штрафа на предупреждение.

При изучении материалов дела и доводов кассационной жалобы с учетом положений части 5.1 статьи 211, части 3 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не установлены существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов общества.

Поскольку все юридически значимые обстоятельства при рассмотрении данного дела, имеющие существенное значение для разрешения спора, суды установили на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, которым дана оценка в соответствии с нормами главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основания для удовлетворения кассационной жалобы общества отсутствуют.

Доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и в силу статей 286, 287 Кодекса подлежат отклонению.

Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

В соответствии с частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам о привлечении к административной ответственности государственная пошлина не уплачивается, поэтому подлежат возврату 3 тыс. рублей государственной пошлины, уплаченной директором общества Усиковым Алексеем Алексеевичем за общество по чеку-ордеру от 20.11.2020 при подаче кассационной жалобы на судебные акты по настоящему делу.

Руководствуясь статьями 104, 208, 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.07.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2020 по делу N А32-51140/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Усикову Алексею Алексеевичу из федерального бюджета 3 тыс. рублей государственной пошлины, уплаченной за общество с ограниченной ответственностью "Сельскохозяйственное предприятие "Капитал"" по чеку-ордеру от 20.11.2020.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Судья

Т.Н. Драбо