Проблема качества закона в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд (В.А. Власов, "Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2003 г.)

Проблема качества закона в сфере закупок сельскохозяйственной
продукции для государственных нужд

Общей тенденцией развития аграрного законодательства при переходе к рыночной аграрной экономике стало повышение роли закона в регулировании аграрных отношений вообще и отношений в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд в частности. Принят целый ряд нормативных актов высшей юридической силы, призванных воздействовать на регулирование отношений в рассматриваемой области как непосредственно (федеральные законы от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (далее - Закон от 2 декабря 1994 г.) и от 14 июля 1997 г. "О государственном регулировании агропромышленного производства"), так и опосредовано (например, Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. "О сельскохозяйственной кооперации").

Анализ текстов перечисленных законов и ряда иных нормативных актов (в том числе подзаконных) показывает, что они по своему содержанию не могут претендовать на высокую оценку качества. В частности, как отмечал В.В. Витрянский, Закон от 2 декабря 1994 г. по своему содержанию, является скорее экономической декларацией, нежели юридическим актом*(1). Столь категоричный вывод в отношении данного нормативно-правового акта вряд ли справедлив, хотя при его разработке и принятии не удалось избежать серьезных недостатков.

Следует согласиться с мнением Е.В. Сырых: "Проблема качества федеральных законов во многом осложняется тем, что она до сих пор остается нерешенной в теоретическом плане. В частности, не выработано единое понимание качества законов: не выявлены конкретные свойства, признаки, необходимо присущие закону и характеризующие его возможности в регулировании общественных отношений; не установлены признаки, отсутствие которых влечет за собой недостаточно эффективное применение закона"*(2).

Понятие "качество закона" было введено в научный оборот не так давно, и общепринятого единого определения этого понятия в юридической литературе нет. В.Ф. Прозоров качество закона характеризует "как потенциальную возможность выраженного в нем правового регулирования достичь желательных изменений в социальной сфере"*(3). В.В.Игнатенко определяет это понятие через философскую категорию "качество", которая раскрывает совокупность всеобщих признаков, составляющих качество любого явления, процесса природы, общества или мышления, и тем самым выступает методологическим основанием в изучении качества конкретного явления, в данном случае закона*(4). Указанные авторы подходят к определению понятия "качество закона" достаточно абстрактно, и предложенные ими определения трудно применить на практике. Более конструктивный подход предлагает Е.В. Сырых, который полагает, что качество закона представляет собой совокупность свойств, признаков, необходимо присущих закону. Он предлагает все признаки, образующие качество закона, дифференцировать на два вида:

признаки, характеризующие закон как форму (источник права);

признаки закона как регулятора общественных отношений.

Определение признаков качества закона как источника права не вызывает сложностей:

закон - это юридический документ, содержащий общеобязательные правила поведения;

закон является результатом правотворческой деятельности высших органов государственной власти или всего народа (референдум);

закон регулирует наиболее значимые, типичные, устойчивые отношения в обществе;

закон обладает высшей юридической силой, содержанию закона не должны противоречить все иные юридические документы;

закон является фундаментальным юридическим документом, служит базой нормотворческой деятельности для государственных органов.

Безусловно, все перечисленные признаки закона как источника права должны быть присущи любому закону, в противном случае закон перестает быть таковым.

Между тем с определением признаков качества закона, возникают серьезные трудности. Е.В. Сырых, например, выделяет такие свойства, как юридические, языковые и логические. Исходя из того что понятие качества закона как регулятора общественных отношений является сложным, многокомпонентным понятием, использование только трех свойств недостаточно. Для целостной характеристики качество закона следовало бы рассматривать еще и с социальной и политической точки зрения.

Спроецируем эти характеристики качества закона на сферу государственных закупок сельскохозяйственной продукции. Говоря о юридической характеристике, необходимо отметить, что ее критериями выступают нормативность, полнота, конкретность закона.

Анализ понятия "государственные нужды" применительно к сельскохозяйственной продукции показывает, что данное понятие весьма расплывчато и не имеет четких границ. Если брать в качестве критерия отнесения потребностей к государственным нуждам цели закупок сельскохозяйственной продукции, то получается запутанная картина. Различные цели, указанные в п.1 ст.2 Закона от 2 декабря 1994 г. включаются также и в состав федерального фонда сельскохозяйственной продукции (п.2 ст.3).

Данный Закон имеет пробелы и оставляет неурегулированными ряд важнейших отношений, связанных с формированием государственных фондов. В частности, фрагментарно закреплена процедура заключения договора закупки. Отдельные отношения договорных субъектов, такие как между госзаказчиком и публично-правовым образованием, между госзаказчиком и потребителем (покупателем), остались вне рамок Закона. Не закреплена процедура конкурсного размещения государственного заказа. Закон в п.7 ст.8 устанавливает, что за несвоевременное авансирование продукции растениеводства, закупаемой для государственных нужд, госзаказчики (покупатели) уплачивают пеню в пользу товаропроизводителей (поставщиков). Однако почему-то умалчивает об ответственности госзаказчиков (покупателей) в случае невыплат дотаций по продукции животноводства, закупаемой для госнужд, несмотря на то что в п.4 ст.6 закреплены гарантии и по авансированию продукции растениеводства, и по дотированию продукции животноводства. Следовательно, ни о какой степени полноты и конкретности правовых норм, закрепленных в этом Законе, говорить не приходится.

Оптимальность соотношения норм закона и подзаконных актов заключается в том, что последние не должны противоречить закону, а призваны конкретизировать и дополнять те общие положения, которые содержатся в нем. Этого не достигается. Так, во Временном положении о размещении государственного заказа на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в федеральный фонд на конкурсной основе, принятого 26 марта 1996 г. постановлением Правительства РФ, установлена обязанность по заключению с победителем конкурса государственного контракта (о котором в Законе от 2 декабря 1994 г. нет ни слова). Наряду с этим предусмотрена обязательность проведения конкурса в отличие от названного Закона, где данная норма носит диспозитивный характер. Парадокс заключается в том, что это Положение (как в нем указано) разрабатывалось в соответствии с Законом от 2 декабря 1994 г.

После принятия Конституции РФ широкое развитие получило правотворчество субъектов Российской Федерации, в том числе в области государственных закупок. Большинство региональных законов в этой сфере повторяют содержание Закона от 2 декабря 1994 г. Так, закон Краснодарского края от 5 февраля 1997 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в региональный фонд Краснодарского края" полностью дублирует все предписания Федерального закона, и даже нумерация пунктов и статей, посвященных правовому регулированию договоров в данной сфере, аналогична Закону от 2 декабря 1994 г. (п.6 ст.6, п.5 ст.8).

Отдельного внимания заслуживает закон Красноярского края от 20 октября 1994 г. "Об оптовом рынке сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров Красноярского края". Раздел 3 данного закона посвящен "закупкам и поставкам сельскохозяйственной продукции и продовольствия для краевых потребностей и федерального заказа" и никак не стыкуется с двумя предыдущими разделами, направленными на правовое регулирование оптового рынка сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров края. Надо полагать, раздел 3 должен быть предметом самостоятельного правового закрепления, ибо не вписывается в общую структуру указанного закона, т.е. в данном случае нарушена нормативная структуризация закона.

В пункте 1 ст.1 этого же закона закреплена следующая норма: "оптовый рынок сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров Красноярского края - это система экономических отношений в сфере обращения сельскохозяйственной продукции и продовольствия". Анализируя понятие оптового продовольственного рынка (ОПР), данное законом, приходишь к выводу, что это понятие не оптового продовольственного рынка региона, а общего продовольственного рынка, что гораздо шире.

Любое правовое понятие, а тем более "базовое", как в рассматриваемом случае, должно реально отображать истинную сущность этого явления. К тому же в действовавшем на момент принятия этого закона постановлении Правительства РФ от 3 октября 1994 г. "О создании Федеральной продовольственной корпорации и системы оптовых продовольственных рынков" указывалось: "ОПР являются предприятиями и создаются в любых организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации" (п.4).

Как пример адекватного отражения истинного понятия ОПР можно привести закон Волгоградской области от 19 июня 1998 г. "Об оптовых продовольственных рынках на территории Волгоградской области". Статья 2 закона определяет, что "ОПР - самостоятельное юридическое лицо, организующее оптовую торговлю продовольствием и сельскохозяйственной продукцией, проводимую в специально отведенном месте по установленным оптовым рынком правилам".

Косвенная причина недостаточно высокого качества аграрных законов заключается в том, что начиная с 1991 г. многие юридические вузы страны исключили из числа общепрофессиональных правовых дисциплин "Аграрное право", ибо в Государственном образовательном стандарте этой дисциплине не нашлось места. Сложившаяся ситуация отрицательно сказывается как на подготовке высококвалифицированных юридических кадров, развитии аграрной юридической науки, так и на качестве принимаемых аграрных законов.

Качество законов отдельной отрасли законодательства обусловлено и тем фактом, насколько эффективно "работает" базовый нормативный правовой акт этой отрасли. Применительно к аграрному законодательству предполагалось, что таким законом станет Федеральный закон "О государственном регулировании агропромышленного производства". В юридической литературе этот закон называют мертворожденным, рамочным законом с нулевой эффективностью, так как он не дает ответа на вопросы предпринимательской деятельности сельскохозяйственных коммерческих организаций и органов государственного управления агропромышленного комплекса. В нем не закреплены основные принципы государственного регулирования агропромышленного производства, ничего не говорится о государственном регулировании инвестиций в данной сфере, не указаны гарантии представления государственной поддержки субъектам аграрного предпринимательства и т.д. Место данного Федерального закона должен занять разрабатываемый федеральный закон "О развитии сельского хозяйства Российской Федерации в рыночных условиях", способный создать условия для изменения ситуации в агропромышленном производстве страны к лучшему.

Для юридической характеристики любого закона важное значение имеет следующий аспект: как этот закон вписывается в сложившуюся систему законодательства и как он стыкуется с другими нормативно-правовыми актами, регулирующими аналогичные отношения. Наглядный пример. В отличие от Гражданского кодекса, других федеральных законов, посвященных правовому регулированию государственных нужд, в которых в качестве основного договора, регулирующего данные отношения, назван государственный контракт, в Законе от 2 декабря 1994 г. о нем нет ни слова.

С точки зрения языка качество закона должно определяться простотой, краткостью, ясностью и точностью его норм. Языковый аспект нельзя недооценивать.

Между тем не ясна сконструированная в Закона от 2 декабря 1994 г. формулировка "сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие". Совершенно не понятно, зачем законодатель разграничивает термины "готовая для использования сельскохозяйственная продукция" и "продовольствие", поскольку первый термин шире и им охватывается второй. Соответственно, "готовая к использованию сельскохозяйственная продукция" в свежем виде (овощи, фрукты, мед и т.д.) или в переработанном (колбаса, сыр, консервы) есть не что иное, как продовольствие. На этом примере наглядно показано, что нарушены все языковые характеристики качества закона: простота, краткость, ясность и точность.

Любые нарушения языковых свойств качества закона затрудняют восприятие текста нормативного правового акта, создают ситуацию, когда на практике достаточно сложно применить закрепленные в законе предписания. В частности, в статьях Закона от 2 декабря 1994 г., касающихся регулирования договорных отношений в сфере государственных закупок, не только не дается понятие договора закупки, но в большинстве статей вообще не указывается наименование договора. В тех же статьях, где законодатель все же устанавливает наименование договора, общая картина не становится яснее и понятнее, так как в п.6 ст.6 указано, что договор закупки и поставки есть единый договор, а в п.5 ст.8 - разные договоры.

В юридической литературе, посвященной анализу договорных отношений в сфере государственных закупок, также нет ясности в этом вопросе. В.С. Шишкина, анализируя Закон от 2 декабря 1994 г., в одном месте указывает, "что речь идет о правовом регулировании и исполнении договоров на закупку либо договоров на поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", а в другом месте, посвященном основаниям заключения договоров, говорит о едином договоре закупки и поставки*(5).

Логическая характеристика качества закона соответствует таким критериям, как определенность, последовательность и непротиворечивость. С критерием определенности связывают правила употребления тех понятий, которые закреплены в законе. Но, начиная с понятия "государственных нужд", которое законодатель закрепил в самом общем виде, не позволяющем раскрыть содержание этого понятия, и заканчивая процедурой заключения договоров закупки в рассматриваемой сфере, ни о какой определенности нельзя говорить. Многие основные понятия данного Закона вообще остались не раскрытыми ("договор закупки", "продовольственные фонды" и т.д.).

Нарушение таких признаков, как последовательность и непротиворечивость, приводит к подрыву целостности правового регулирования и отдельного института, и отрасли, и системы законодательства в целом.

Рассмотрим норму о размещении государственного заказа путем организации конкурса. В Законе от 2 декабря 1994 г. речь идет о возможности проведения конкурса (п.4 ст.5); в ранее упомянутом Временном положении установлена обязательность его проведения (п.3); в Гражданском кодексе при поставках товаров для государственных нужд предусмотрена возможность проведения конкурса (п.4 ст.527), в Указе Президента РФ от 8 апреля 1997 г. "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд" закреплена обязательность проведения конкурса, если иное прямо не предусмотрено федеральными законами и указами Президента РФ (п.1); в Федеральном законе от 6 мая 1999 г. "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных нужд" ст.1 предусмотрено применение этого Закона только в случаях проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд (т.е. речь не идет об обязательности проведения конкурса); в Бюджетном кодексе как общее правило устанавливается обязательность проведения конкурса, если иное не предусмотрено федеральными законами, законами субъектов Федерации, нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.

Игнорирование логической характеристики качества закона приводит к ситуации, когда совершенно непонятно, как соотносятся между собой закупка и контрактация, закупка и поставка. При определении основных понятий Закона от 2 декабря 1994 г. законодатель не принял во внимание требования других федеральных законов. В результате нормы, закрепленные в этом Законе, оказались не согласованными с другими действующими нормами, направленными на регулирование отношений в сфере государственных закупок.

Юридическая, логическая и языковая характеристики качества закона тесно взаимообусловлены и взаимозависимы между собой.

Качество закона - понятие в первую очередь юридическое. Но, учитывая неразрывную связь законодательной стратегии с реализацией аграрной политики российского государства, которая основывается на знании социально-экономических процессов, происходящих в аграрном секторе экономики, понятие качества закона следует рассматривать также с точки зрения его социальной и политической характеристик.

Социальная характеристика качества закона предполагает адекватное отражение в нем явлений социально-экономической жизни общества, прогнозирование на будущее возможных путей развития различных отношений, в нашем случае - отношений в сфере государственных закупок. Основным критерием социального аспекта качества закона выступает эффективность действия юридических норм, закрепленных в том или ином законе. Законодатель обязан чутко реагировать на те изменения, которые происходят в той или иной сфере отношений, с целью их последующей правовой регламентации. Так, в Законе от 2 декабря 1994 г. закрепляется, что основным документом, регулирующим экономические, правовые и организационно-технические отношения является договор между товаропроизводителем (поставщиком) и потребителем (покупателем). Но анализ практики показывает, что указанные в этом Законе договоры не заключаются, а заключаются договоры (контракты) между госзаказчиками и товаропроизводителями (поставщиками), о которых в Законе ничего не сказано.

Политическая характеристика качества закона тесно связана с социальной характеристикой, особенно в части, касающейся прогнозирования состояния продовольственного обеспечения страны. Политическая характеристика качества законов всегда имеет место в аграрном законодательстве, так как его главная задача - правовое регулирование отношений, направленных на обеспечение населения продовольствием, а промышленности - сельскохозяйственным сырьем. Новая модель закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд должна стать одним из направлений аграрной политики российского государства, способствующих достижению тех публичных целей, которые предусмотрены в Законе от 2 декабря 1994 г. (п.1 ст.2).

В.А. Власов,

заместитель декана по научно-исследовательской

работе юридического факультета Красноярского государственного

аграрного университета, кандидата юридических наук

"Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Комментарий к части второй Гражданского кодекса Российской Федерации. - М.: Гардарика, 1996. - С.45.

*(2) Здесь и далее ссылка на: Сырых Е.В. О критериях качества федеральных законов в сфере экономики // Журнал российского права. 2000. - N 2.

*(3) Прозоров В.Ф. Качество и эффективность хозяйственного законодательства в условиях рынка. - М., 1991. - С.77.

*(4) Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушения. - Иркутск, 1998. - С.9-23.

*(5) Аграрное право: Учебник для вузов. - М., 1998. - С.368, 369, 370-372.