Правовые аспекты проблемы дисбаланса оптового рынка электроэнергии (С.В. Михайлов, "Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 2, июль-август 2003 г.)

Правовые аспекты проблемы дисбаланса
оптового рынка электроэнергии

Несомненно, что проблемы большой энергетики имеют правовые аспекты, способные дать ключи к их разрешению. Но в силу сложности и неразработанности теоретических вопросов публично-правового регулирования хозяйственных отношений в литературе, в том числе юридической, практически нет работ на эту тему. Настоящая статья представляет собой правовой анализ одной из "наболевших" проблем федерального оптового рынка электроэнергии - проблемы отрицательного стоимостного баланса ФОРЭМ.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона РФ N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" (с изменениями от 26.03.03)*(1), а также пунктом 10 "Основных принципов функционирования и развития ФОРЭМ", утвержденных постановлением Правительства РФ от 12.07.96 N 793*(2), уполномоченный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации (далее - ФЭК России) осуществляет государственное регулирование на федеральном (общероссийском) оптовом рынке электроэнергии (мощности) (далее - ФОРЭМ), устанавливает тарифы на поставку электрической энергии и мощности на указанный оптовый рынок и на отпуск ее, а также формирует баланс производства и поставок электрической энергии и мощности в рамках Единой энергетической системы России по субъектам ФОРЭМ, являющийся основой для заключения договоров на оптовом рынке электроэнергии.

Несомненно, что правовая природа указанных полномочий ФЭК России по регулированию оптового рынка электроэнергии является публично-правовой (административной), т.е. обязательной для всех субъектов ФОРЭМ. Но данное положение отнюдь не означает, что ФЭК России, осуществляя указанное государственное регулирование, не имеет обязанности соблюдать определенные правила.

Теоретической основой данного положения является то, что содержание любого публичного права не сводится к властным (императивным) действиям (распоряжениям, установлениям, требованиям и т.п.) уполномоченного государственного органа, но оно составляет также и его обязанность, - при этом действия госоргана по реализации публичных прав должны иметь своей целью реализацию прежде всего общественного (публичного) интереса*(3), а не интересов определенных групп лиц и тем более отдельных лиц.

В данном случае это означает, что установление тарифов на электроэнергию на ФОРЭМ составляет не только реализацию императивных правомочий ФЭК России, но и является ее юридической обязанностью, при этом тарифная политика ФЭК России не может сводиться к реализации интересов одних участников оптового рынка электроэнергии за счет других, что в конечном счете ведет к "перекрестному" субсидированию потребителей электроэнергии за счет ее производителей.

В связи с указанным, в настоящее время законодательно установлено, что тарифная политика государства в сфере электроэнергетики должна иметь четкий ориентир - соблюдение баланса интересов производителей и потребителей электроэнергии. Принципиальная важность этого положения заключается в том, что соблюдение данного баланса интересов означает реализацию общественного (публичного) интереса, без соблюдения которого тарифная политика государства в сфере электроэнергетики становится противоречащей интересам всего общества.

Данное требование к тарифной политике государства в сфере электроэнергетики содержится в недавно принятых законах в сфере электроэнергетики. Так, согласно ч.2 ст.4 Федерального закона N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" (с изменениями от 26.03.03), а также абзацы 6, 10 части 1 статьи 6 Федерального закона от 26.03.03 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике"*(4) среди основных принципов государственного регулирования тарифов указаны:

- соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической и тепловой энергии;

- обеспечение экономически обоснованной доходности инвестиционного капитала, вложенного в производство и передачу электрической и тепловой энергии.

Основные аспекты конкретного содержания указанных принципов были закреплены ранее в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации: в абзацах 2, 3 пункта 5 постановления Правительства РФ от 12.07.96 N 793 "О ФОРЭМ", а также в подпунктах 7, 20, 21 "Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в РФ", утвержденных постановлением Правительства РФ от 02.04.02 N 226*(5), в которых указано, что тарифная политика ФЭК России должна соответствовать следующим требованиям:

- предусматривать полную компенсацию обоснованных (объективно необходимых) затрат производителей электрической энергии и получение ими необходимой прибыли, исходя из условий самофинансирования;

- обеспечить сбалансированность суммарной стоимости электрической энергии (мощности), поставляемой и отпускаемой с него;

- в случае образования отрицательного (дефицитного) стоимостного баланса в расчетный период дефицитный баланс должен быть погашен в следующем расчетном периоде регулирования.

Содержание двух последних правил тарифного регулирования раскрыто также и в пунктах 5, 6 "Инструкции о порядке расчета стоимостного баланса ФОРЭМ при установлении тарифов на электрическую энергию (мощность), отпускаемую с ФОРЭМ" (утв. постановлением ФЭК России от 21.01.00 N 4/6*(6)), согласно которым ФЭК России, руководствуясь вышеуказанным правилом полной компенсации объективно необходимых затрат на производство электроэнергии, при формировании тарифов на электроэнергию и мощность обязана исходить из следующего нормативного правила - тарифы для поставщиков электроэнергии на ФОРЭМ являются определяющими по отношению к тарифам для покупателей электроэнергии с ФОРЭМ. Соблюдение данного требования обеспечивает исполнение обязанности ФЭК России поддерживать бездефицитный стоимостной баланс ФОРЭМ. В свою очередь исполнение данной обязанности означает исполнение нормативного требования об установлении тарифов таким образом, чтобы обеспечивать полную компенсацию обоснованных затрат производителей электрической энергии (мощности) и получение ими необходимой прибыли.

К сожалению, вот уже на протяжении более двух лет ФЭК России систематически нарушает перечисленные нормативные обязанности, так как отрицательный стоимостной баланс ФОРЭМ существует со второй половины 2000 г. и не устраняется до сих пор. Практическое содержание отрицательного стоимостного баланса ФОРЭМ означает, что у производителей электроэнергии и мощности образовалась недоплата за поставленную на ФОРЭМ электроэнергию, т. е. за проданный товар.

Согласно Интернет-сайту оператора ФОРЭМ - ЗАО "Центр договоров и расчетов ФОРЭМ" - отрицательный стоимостной баланс к 01.01.03 достиг 14,162 млрд руб., при этом отметим, что у производителей электроэнергии недоплата за поставленную на ФОРЭМ электроэнергию увеличивалась с каждым периодом тарифного регулирования*(7). Это означает, что ФЭК России не только не исполняла нормативное требование о погашении отрицательного стоимостного баланса в течение следующего расчетного периода тарифного регулирования, а напротив - устанавливала тарифы на отпуск электроэнергии с ФОРЭМ таким образом, что отрицательный стоимостной баланс оптового рынка возрастал с каждым новым расчетным периодом.

Существование отрицательного стоимостного баланса ФОРЭМ констатируется и в тарифных постановлениях ФЭК России. Так, в последнем постановлении ФЭК России "О тарифах на электрическую энергию (мощность), отпускаемую с ФОРЭМ" от 25.12.02 N 98-э/3*(8) указано, что новые тарифы устанавливаются с учетом погашения части ранее накопленного отрицательного баланса оптового рынка в размере не менее 4,5 млрд. руб. в течение 2003 г.

Но согласно части 3 пункта 21 "Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в РФ" меры по погашению отрицательного стоимостного баланса ФОРЭМ должны быть предприняты ФЭК России уже в следующем расчетном периоде регулирования после того, как возник дисбаланс ФОРЭМ, т.е. отрицательный стоимостной баланс должен быть погашен полностью, а не частично в течение последующего периода тарифного регулирования.

Если учесть, что законодательное правило о том, что расчетный период тарифного регулирования равен календарному году, было принято только в марте текущего года, а до 1 января 2003 г. период тарифного регулирования равнялся полугодию, то получается, что со второй половины 2000 г. (когда возник отрицательный стоимостной баланс ФОРЭМ) прошло уже пять периодов расчетного регулирования, в течение которых отрицательный стоимостной баланс постоянно увеличивался.

Данный факт означает, что ФЭК России сознательно (т.е. виновно) систематически нарушало и продолжает нарушать обязанность по погашению отрицательного стоимостного баланса ФОРЭМ в последующих периодах регулирования, что позволяет дать оценку тарифной политике ФЭК России как направленной против поставщиков электроэнергии и мощности на ФОРЭМ.

Неблагоприятная для поставщиков электроэнергии на ФОРЭМ ситуация усугубляется тем, что в соответствии с действующим налоговым законодательством налог на прибыль с 01.01.02 продавцы товара (в том числе электроэнергии) уплачивают по методу начисления ("по отгрузке товара") - ст.271 Налогового кодекса РФ. При этом для расчета налогов учитывается тариф на электроэнергию и мощность, установленный ФЭК России для поставщиков электроэнергии и мощности на ФОРЭМ, без учета того, что из-за отрицательного баланса ФОРЭМ поставщики электроэнергии вот уже на протяжении более двух лет имеют постоянно увеличивающуюся недоплату за реализованную на ФОРЭМ электроэнергию и мощность.

Сложившаяся ситуация ведет к нарушению баланса интересов производителей электроэнергии в пользу ее потребителей - это означает, что поставщики электроэнергии и мощности на ФОРЭМ вынуждены ограничивать финансирование программ модернизации и поддержания в надлежащем техническом состоянии генерирующих мощностей станций; ставится под вопрос регулярная выплата заработной платы; становится невозможным развитие социальной базы. Все это, конечном счете, означает неминуемое банкротство поставщиков электроэнергии на ФОРЭМ и тем самым нарушение публичных интересов в масштабах всей страны, что составляет угрозу безопасности и жизнеобеспечению огромных регионов Российской Федерации.

Сложившаяся на ФОРЭМ ситуация требует принятия действенных мер в целях устранения отрицательного стоимостного баланса и сведения к минимуму возможности возникновения его вновь. В связи с этим следует рассмотреть следующие предложения:

1. Как указано выше, административное правомочие ФЭК России осуществлять государственное регулирование ФОРЭМ и устанавливать тарифы на электроэнергию является также и ее обязанностью. Наличие у ФЭК России определенных обязанностей означает, что субъекты ФОРЭМ имеют право юридически контролировать исполнение данных обязанностей.

Современное гражданское законодательство предоставляет механизм такого контроля. Поскольку данный контроль носит именно юридический характер, то и средство его реализации - это судебная процедура.

Следовательно, поставщики электроэнергии и мощности на ФОРЭМ, у которых в результате тарифной политики ФЭК России, не соответствующей указанным нормативным требованиям, образовалась недоплата за поставленную электроэнергию (их имущественная сфера потерпела ущерб), имеют право на возмещение причиненного им ущерба (убытков) по правилам об обязательствах, возникающих из причинения вреда (деликтным обязательствам) согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса РФ.

2. Кроме того, поскольку тарифная политика ФЭК России нарушает публичные интересы в масштабах Российской Федерации и противоречит требованиям нормативных правовых актов, то согласно части 5 статьи 23 Федерального закона "Об электроэнергетике" решения органов государственного регулирования цен (тарифов) могут быть оспорены в судебном порядке. При этом заявления по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, могут подавать непосредственно поставщики электроэнергии на ФОРЭМ как заинтересованные лица в рамках арбитражного судебного производства.

3. Следует рассмотреть вопрос о создании стабилизационного фонда ФОРЭМ, резервирующего средства для оперативной ликвидации возникающих дисбалансов ФОРЭМ, по аналогии, например, с обязательным резервированием в банковской системе. Существование указанного фонда явилось бы определенной страховкой на случай возникновения незапланированных ситуаций, грозящих возникновением дисбаланса оптового рынка электроэнергии. Такой фонд служил бы гарантией стабильного функционирования ФОРЭМ, а затем и свободного рынка электроэнергии. Величину фонда можно было бы рассчитывать с учетом рисков и изношенности генерирующих мощностей в целом по стране.

С.В. Михайлов,

начальник юридического департамента

ООО "Консультационно-экспертное бюро "Вердикт",

канд. юрид. наук

"Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 2, июль-август 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1996. N 16. Ст.1316; изменения от 26.03.03 опубликованы в Российской газете. 2003. 29 марта. N 59.

*(2) СЗ РФ. 1996. N 30. Ст.3654.

*(3) Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. Изд. 8-е. Спб., 1908. С. 180.

*(4) Российская газета. 2003. 1 апреля. N 60.

*(5) СЗ РФ. 2002. N 15. Ст.1431.

*(6) Информационный бюллетень ФЭК РФ. 2000. 15 апреля. N 7.

*(7) См.: http://www.cdrforem.ru/activity/analisys/

*(8) Информационный бюллетень ФЭК РФ. 2002. N 24.