Недвижимость на земельном участке (о некоторых проблемах приобретения прав на землю) (Е. Галиновская, "эж-ЮРИСТ", N 41, октябрь 2003 г.)

Недвижимость на земельном участке (о некоторых проблемах
приобретения прав на землю)

В настоящее время целый ряд норм, стимулирующих процесс приобретения и оформления прав на землю, установлен Земельным кодексом РФ, федеральными законами "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", "О приватизации государственного и муниципального имущества", постановлением Правительства РФ N 576 от 07.08.2002 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю", другими нормативными актами.

Сегодня законодательство настраивает собственника недвижимости на необходимость надлежащего оформления прав на земельные участки. Идет выработка правовых основ для закрепления за одним лицом, в том случае когда это возможно, права собственности и на земельный участок, и на находящуюся на нем недвижимость. В регионах администрации допускают немало нарушений вследствие как несогласованности действующих норм, так и неправильного толкования законов.

В соответствии с действующим порядком собственник здания, строения имеет право на приобретение земельного участка под недвижимостью в собственность или в аренду.

Согласно ст.35 ЗК РФ собственник здания, строения, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка, которое осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу. В случае если земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности, применяются правила, сформулированные п.1 ст.36 ЗК РФ, которая гласит, что исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые закреплены ЗК РФ, федеральными законами.

Ряд норм указывает на обязанность приобретения права собственности или заключения договора аренды земельного участка, если последний находится в собственности государственной или муниципальной. Статьей 28 ФЗ "О приватизации государственного или муниципального имущества" (далее - ФЗ "О приватизации") установлено, что собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Известны также положения ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", обязывающие юридические лица, за исключением указанных в п.1 ст.20 ЗК РФ, переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004 года в соответствии с правилами ст.36 ЗК РФ. Пункт 7 ст.3 того же Закона также категорически заявляет, что со дня введения в действие ЗК РФ приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в нем.

Кому приватизировать?

В ходе приватизации земельных участков нередко возникают вопросы: кем она должна быть осуществлена, какой уполномоченный орган в настоящий момент, до разграничения государственной собственности на землю, принимает решение о продаже или передаче в аренду земельного участка под приватизированной недвижимостью?

Статья 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предписывает, что распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю должна осуществляться органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Постановлением Правительства РФ N 576 от 07.08.2002 утверждены Правила распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю.

Данными Правилами установлено, кто в указанный период принимает решение о приватизации земельных участков, как занятых, так и не занятых недвижимым имуществом. При этом решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами, принимается:

1) Минимуществом России (его территориальными органами) - в случае приобретения*(1) объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности;

2) уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в случае приобретения (приватизации) объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности субъектов РФ, а также в случае, если земельные участки были предоставлены в соответствии с решением органа государственной власти субъекта РФ;

3) органом местного самоуправления - в иных случаях (например, при приобретении из муниципальной или частной собственности земельных участков, на которых расположено недвижимое имущество).

В то же время п.14 ст.43 ФЗ "О приватизации" определено, что до разграничения государственной собственности на землю, решение о приватизации земельных участков, не отнесенных в соответствии с законодательством РФ к собственности Российской Федерации или собственности ее субъектов, выносят органы, принявшие решение о приватизации находящихся на этих земельных участках объектов недвижимости; органы, уполномоченные Правительством РФ, - в отношении земельных участков, на которых находятся иные объекты недвижимости. При этом данная норма распространяется только на приватизацию земельных участков, занятых недвижимым имуществом (ст.5 ФЗ о приватизации). Между названными нормами постановления Правительства РФ и ФЗ "О приватизации" есть противоречие, порождающее неоднозначность их применения. Дело в том, что для выбора надлежащего органа, принимающего решение о приватизации участка, в том и другом акте выбраны различные критерии. В случае постановления - это нахождение на участке приватизированного имущества. В случае, указанном в ФЗ "О приватизации", - орган, вынесший решение о приватизации такого имущества.

Таким образом, согласно постановлению Правительства РФ, решение о приватизации участков под недвижимостью, ранее приватизированной и ушедшей на вторичный рынок, принимается органом местного самоуправления. ФЗ "О приватизации", напротив, заявляет, что решение по такому земельному участку должен вынести тот же орган, что принимал решение о приватизации недвижимости, и при этом неважно, сколько раз право собственности на такую недвижимость переходило от одного лица к другому.

Нормы данного ФЗ "О приватизации", как имеющие высшую юридическую силу, доминируют над нормами постановления правительства.

Однако истолковать положения ФЗ "О приватизации" единообразно не так просто. С одной стороны, ст.43 указывает вразрез постановлению Правительства РФ N 576 от 07.08.2002, что вынесение решения о приватизации участков находится в юрисдикции органа, принявшего решение о приватизации находящихся на этих земельных участках объектов недвижимости; органы, уполномоченные Правительством РФ, - в отношении земельных участков, на которых находятся иные объекты недвижимости.

Обозначенная норма касается только тех земельных участков, которые в соответствии с законодательством не отнесены к собственности Российской Федерации или собственности ее субъектов. Причем, п.14 данной статьи, о которой идет речь, в целом направлен на урегулирование отношений до разграничения государственной собственности на землю.

Следовательно, для ее применения необходимо решить вопрос, имеются ли в виду земельные участки, на которые еще не возникло право соответствующей публичной собственности, или речь идет о земельных участках, просто не подпадающих под критерии ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (далее - ФЗ "О разграничении"), иных федеральных законов, и о них невозможно сказать, в чью собственность по закону они переходят.

Двоякое толкование

Порождается двоякое толкование данной нормы ФЗ "О разграничении". Согласно одной точке зрения, ее действие распространяется только на земельные участки, на которые не возникло право собственности федеральной, муниципальной или субъекта РФ. С другой, указанная норма касается только тех земельных участков, для которых федеральными законами не установлены критерии закрепления их в федеральную, муниципальную собственность или собственность субъекта РФ. И именно в этом смысле они не отнесены к соответствующим видам собственности.

Неоднозначность положения подкрепляется тем, что в соответствии с п.5 ст.214 ГК РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ должно осуществляться в порядке, установленном законом.

Для земельного имущества такой порядок определен указанным ФЗ "О разграничении".

Признавая в целом сложность и общее соотношение норм, учитывая развитие правоприменительной практики в пользу первого из представленных вариантов, мы все же хотим обратить внимание на двусмысленность ситуации.

Положение усложняется тем, что лица - владельцы нескольких земельных участков, как занятых, так и не занятых недвижимостью, по существующим и описанным выше правилам вынуждены обращаться с заявлениями о приватизации земли к различным органам, что затрудняет сам процесс.

На практике может сложиться ситуация, при которой орган государственной власти, уполномоченный принять решение о приватизации земельного участка на основании ФЗ "О приватизации", по сути, примет решение о передаче в собственность организации или гражданину земельного участка по критериям ФЗ "О разграничении" отнесенного к муниципальной собственности как занятого недвижимостью, находящейся в частной собственности. Дело в том, что указанный Закон относит к муниципальной собственности в ряде случаев именно такие земельные участки.

Заключить договор!

Можно ли понудить собственника недвижимости заключить договор о приобретении права на земельный участок? Эта проблема возникла в связи с тем, что рядом норм для собственника недвижимости установлена обязанность выкупа или аренды земельного участка.

Следует подчеркнуть, что вопрос о возможности понуждения к заключению договора может быть решен только судом. Статья 421 ГК РФ гласит, что граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена данным Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством. Согласно ч.4 ст.445 ГК РФ, если сторона, для которой в соответствии с настоящим Кодексом или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор. Выбор же того права, на основании которого должен быть приобретен земельный участок, по смыслу законодательства остается за собственником недвижимости.

Если право на земельный участок было оформлено ранее, но подлежит переоформлению по новым положениям ЗК РФ, при решении вопроса о том, должен ли это быть договор аренды или купли-продажи и за кем в данном случае остается выбор, нужно учитывать положение ст.3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Согласно последнему при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в п.1 ст.20 ЗК РФ юридических лиц) на праве постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного (бессрочного) пользования подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями ЗК РФ по выбору покупателей зданий, строений, сооружений.

Из содержания ст.28 ФЗ "О приватизации" следует, что собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Решение о продаже земельных участков принимается органом, вынесшим решение о приватизации соответствующих объектов недвижимости, в двухнедельный срок со дня обращения.

По желанию собственника объекта недвижимости, расположенного на относящемся к государственной или муниципальной собственности земельном участке, соответствующий земельный участок может быть предоставлен ему в аренду на срок не более чем сорок девять лет.

Договор аренды земельного участка не является препятствием для его выкупа.

Отказ в выкупе земельного участка или предоставлении его в аренду, как утверждается той же статьей, не допускается за исключением случаев, предусмотренных законом.

При толковании этой приведенной нормы склоняемся к той точке зрения, что и она для собственника недвижимости в конечном счете предусматривает свободу выбора: абз.1 п.3 ст.28 ФЗ "О приватизации" предусмотрена определенная альтернатива (либо взять в аренду, либо приобрести, как следует считать, в собственность земельный участок); абз.2 устанавливает надлежащий орган, принимающий решение; выкуп согласно абз.4 может быть осуществлен даже после заключения договора аренды. Согласованное применение нормативных актов как одно из оснований стабильного правового режима требует в данном случае однозначного решения проблемы на уровне законодательства. Для чего, по всей видимости, в нормативные акты в установленном порядке следует внести определенные корректировки.

Е. Галиновская,

ведущий научный сотрудник Института законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.

"эж-ЮРИСТ", N 41, октябрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Что следует считать тождественным приватизации. Как считаем, с правовой точки зрения приватизированным можно назвать только то имущество, которое используется после приватизации тем же лицом, которое приобретало его в частную собственность. Эта позиция обоснована тем, что приватизация является лишь отправным моментом дальнейшего свободного оборота, в который вовлекается недвижимость, и считать такое имущество приватизированным при каждой очередной сделке (по сути, до бесконечности) было бы нелогично.