Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18 февраля 2021 г. N Ф08-8164/20 по делу N А53-31610/2019

г. Краснодар

18 февраля 2021 г.

Дело N А53-31610/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 11 февраля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 февраля 2021 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Соловьева Е.Г., судей Анциферова В.А. и Епифанова В.Е., при ведении протокола помощником судьи Зориным А.Л. и участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ростовской области, от заявителя - Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (ИНН 6152000398, ОГРН 1026103305304) - Шварцкоп М.С. (доверенность от 27.11.2019), от заинтересованного лица - Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (ИНН 6164229538, ОГРН 1046164044156) - Козлова А.Г. (доверенность от 09.12.2019), в отсутствие третьих лиц: Комитета по охране объектов культурного наследия Ростовской области и публичного акционерного общества "Киноконцертный комплекс "Русь"", в отсутствие, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области и публичного акционерного общества "Киноконцертный комплекс "Русь"" на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2020 по делу N А53-31610/2019, установил следующее.

Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (далее - управление), в котором просил:

- признать незаконным решение заинтересованного лица, выразившегося в учете изменений сведений в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) земельного участка с кадастровым номером 61:44:0050508:24, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 52, с "выставочные залы и комплексы; предприятия общественного питания, в т. ч. встроенные и пристроенные к зданиям иного назначения; театры; кинотеатры; концертные залы; залы для встреч и собраний; универсальные зрительные залы; клубы (Дома культуры); центры общения и досуговых занятий; залы для встреч, собраний, занятий детей и молодежи, взрослых многоцелевого и специализированного назначения; ночные клубы, залы для аттракционов и развлечений, танцевальные залы и дискотеки, развлекательные комплексы, помещения для игр в боулинг, бильярд, активных детских игр, информационные, компьютерные (неигровые) центры; салоны сотовой связи, фотосалоны, пункты продажи сотовых телефонов и приема платежей, центры по предоставлению полиграфических услуг, ксерокопированию и т. п., фотосалоны; объекты бытового обслуживания, парикмахерские, косметические салоны, салоны красоты, фитнес-клубы, бани, сауны общего пользования, службы доставки питания по заказу; магазины продовольственные и промтоварные, универсальные магазины (смешанная торговля промышленными и продовольственными товарами); специализированные промтоварные магазины, мебельные и автомобильные салоны" (далее - "выставочные залы") на "гостиницы";

- возложить на управление обязанность восстановить в ЕГРН сведения о названном земельном участке.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ПАО "Киноконцертный комплекс "Русь"" (далее - комплекс, общество) и Комитет по охране объектов культурного наследия Ростовской области (далее - комитет).

Решением от 18.12.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что само по себе нахождение земельного участка в пределах зоны с особыми условиями использования территории не является препятствием для изменения вида его разрешенного использования. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства выбираются правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. В орган регистрации права обратилось уполномоченное лицо (собственник земельного участка), приложив все необходимые документы для учета изменений сведений в ЕГРН. Государственный регистратор прав не наделен полномочиями по проверке порядка исполнения договоров о выполнении и реализации инвестиционных проектов.

Вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:44:0050508:24 изменен собственником земельного участка 13.04.2017, а сведения о зоне с особыми условиями использования территорий внесены в ЕГРН 04.12.2017.

Постановлением апелляционного суда от 23.06.2020 решение от 18.12.2019 отменено, заявленные требования удовлетворены; распределены расходы по уплате государственной пошлины. Суд исходил из того, что нежилое здание, расположенное на спорном земельном участке, отнесено к памятникам истории и культуры в 1998 году. Управление, обладая информацией о факте нахождения объекта культурного наследия в границах спорного земельного участка, обязано было дополнительно истребовать информацию у комитета. Изменение оспариваемым решением вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:44:0050508:24, на котором расположен объект культурного наследия, на "гостиницы" не отвечает требованиям целевого назначения земель историко-культурного наследия и охраны объектов культурного наследия. Заявление подано в пределах трехмесячного срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс).

В кассационных жалобах управление и общество просят отменить постановление от 23.06.2020 и оставить в силе решение от 18.12.2019. По мнению заявителей, оспариваемое департаментом решение соответствует положениям действующего в спорный период законодательства и не нарушает права и законные интересы последнего. Суд апелляционной инстанции не учел, что вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:44:0050508:24 изменен его собственником 13.04.2017, в то время как сведения о зоне с особыми условиями использования территорий внесены в ЕГРН 04.12.2017. Согласно пункту 24 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в ЕГРН. По сведениям названного реестра участок находится в зоне с особыми условиями использования территорий, установленной 04.12.2017 на основании заявления ГАУК Ростовской области "Донское наследие" и постановления Министерства культуры Ростовской области от 22.11.2017 N 23/01-01/660. Зона с особыми условиями использования территории установлена значительно позже даты изменения вида разрешенного использования земельного участка. Органы местного самоуправления обязаны учесть наличие объектов культурного наследия и установленные к ним защитные зоны (или зоны с особыми условиями использования территории, допустимые виды разрешенного использования и т.д.) при утверждении правил землепользования и застройки (и градостроительного регламента как их составной части). У органа регистрации отсутствовали какие-либо основания для истребования информации у комитета и приостановления осуществления государственного кадастрового учета по данным основаниям. Наличие объекта культурного наследия не ограничивает право собственника земельного участка изменить вид разрешенного использования земельного участка в соответствии с правилами землепользования и застройки. Суд апелляционной инстанции не дал оценку имеющимся в материалах судебного дела сведениям о прекращении существования объекта культурного наследия. В остальном доводы жалоб сводятся к законности и обоснованности решения суда первой инстанции.

В отзыве на кассационные жалобы департамент указал на их несостоятельность, а также на законность и обоснованность постановления апелляционного суда.

Определениями Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 05.11.2020 и 03.12.2020 рассмотрение кассационной жалобы откладывалось до 03.12.2020 и 13.01.2021 соответственно в связи с болезнью судьи-докладчика.

В порядке статьи 158 Кодекса судебное разбирательство 13.01.2021 отложено до 11.02.2021, о чем сделано публичное извещение.

Определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10.02.2021 в составе суда произведена замена судьи Мещерина А.И. на судью Епифанова В.Е., в связи с чем рассмотрение кассационной жалобы осуществлено с самого начала.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы кассационной жалобы, просил отменить постановление апелляционного суда.

Представитель департамента возражал против удовлетворения жалобы.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что постановление апелляционного суда подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Как видно из материалов дела, в ЕГРН содержатся сведения о земельном участке с кадастровым номером 61:44:0050508:24 площадью 3850 кв. м, расположенном по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 52, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - "гостиницы", принадлежащим на праве собственности комплексу (дата регистрации права - 10.01.2008).

11 апреля 2017 года общество обратилось в орган регистрации прав с заявлением о государственном кадастровом учете изменений объекта недвижимости (земельный участок с кадастровым номером 61:44:0050508:24). К указанному заявлению приложены, в том числе: выписка из правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону в отношении данного участка и заявление (декларация) о выборе вида разрешенного использования земельного участка от 11.04.2017.

В ходе проведенной правовой экспертизы государственным регистратором не выявлено оснований для приостановления и отказа в осуществлении государственного кадастрового учета изменений земельного участка с кадастровым номером 61:44:0050508:24.

Решением от 17.04.2017 вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:44:0050508:24 изменен с "выставочные залы" на "гостиницы".

Как указано в заявлении, данные обстоятельства стали известны департаменту из письма ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Ростовской области (от 23.07.2019).

Департамент, полагая, что действия управления по регистрации изменений разрешенного использования земельного участка не соответствуют закону, обратился с заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 и частью 4 статьи 200 Кодекса и пунктом 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо установление их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые совершили действия (бездействие; статья 65 и часть 5 статьи 200 Кодекса).

Исходя из подпункта 4 пункта 2 статьи 94 Земельного кодекса, к землям особо охраняемых территорий относятся земли историко-культурного назначения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 99 Земельного кодекса к землям историко-культурного назначения относятся земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия. Пунктами 2 и 4 статьи 99 Земельного кодекса установлено, что земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.

В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Согласно пункту 24 статьи 106 Земельного кодекса зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в ЕГРН.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и названным Федеральным законом.

Постановлением главы администрации Ростовской области от 09.10.1998 N 411 "О принятии на государственную охрану памятников истории и культуры г. Ростова-на-Дону и мерах по их охране" в связи с необходимостью принятия мер по сохранению памятников истории и культуры области утвержден перечень памятников истории и культуры г. Ростова-на-Дону, состоящих на государственной охране, пункт 66 которого, отнес здание театра ГОМЭЦ, с 1959 г. - кинотеатр "Россия", 1935 г., арх. Л.Ф. Эберг, Л.Л. Эберг. Реконструкция 1959 г., арх. Л.Л. Эберг, инж. А.Е. Журавлев, к памятнику местного значения.

На спорном земельном участке расположено нежилое здание - "Киноконцертный музыкальный центр" - с ограничением (обременением) права "памятник" в пользу ГАУК Ростовской области "Донское наследие", информация внесена в ЕГРН на основании письма Областной инспекции по охране и эксплуатации памятников истории и культуры от 14.04.2000 N 321/07-15.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что само по себе нахождение земельного участка в пределах зоны с особыми условиями использования территории не является препятствием для изменения вида его разрешенного использования. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства выбираются правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. В орган регистрации права обратилось уполномоченное лицо (собственник земельного участка), приложив все необходимые документы для учета изменений сведений в ЕГРН. Государственный регистратор прав не наделен полномочиями по проверке порядка исполнения договоров о выполнении и реализации инвестиционных проектов. Вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:44:0050508:24 был изменен собственником земельного участка 13.04.2017, а сведения о зоне с особыми условиями использования территорий внесены в ЕГРН 04.12.2017.

Отменяя решение и удовлетворяя заявленные требования, апелляционный суд сделал вывод о том, что изменение вида разрешенного использования спорного участка с "выставочные залы" на "гостиницы", учитывая нахождение на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0050508:24 объекта культурного наследия, включенного в перечень памятников истории и культуры г. Ростова-на-Дону, не отвечает требованиям целевого назначения земель историко-культурного наследия и охраны объектов культурного наследия. Судебная коллегия также указала на то, что полученное обществом разрешение на реконструкцию объекта соответствует первоначальному виду разрешенного использования, а восстановление записи в ЕГРН направлено на сохранение баланса интересов сторон спора и не нарушает прав комплекса в части владения имуществом, обремененным охранным обязательством.

Между тем апелляционный суд не учел следующее.

В статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) приведены основные понятия, согласно которым:

- зоны с особыми условиями использования территорий это охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3);

- территориальные зоны это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7).

По смыслу статей 30 и 37 Градостроительного кодекса конкретные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте, являющемся составной частью Правил землепользования и застройки.

Земли, указанные в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса).

Пунктами 3 и 4 статьи 37 Градостроительного кодекса предусмотрено, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Таким образом, по смыслу приведенных норм права и разъяснений об их применении общество, реализуя полномочия собственника спорного земельного участка, вправе самостоятельно выбирать любой вид разрешенного использования данного участка в соответствии с Правилами землепользования и застройки при условии соблюдения требований технических регламентов. Доказательств несоблюдения данным лицом требований градостроительных и технических регламентов при изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка материалы дела не содержат и судами не установлено.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 56 Земельного кодекса права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным этим Кодексом, федеральными законами. Могут устанавливаться ограничения прав на использование земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий.

В силу пункта 2 статьи 104 Земельного кодекса в целях, предусмотренных пунктом 1 названной статьи, в границах зон с особыми условиями использования территорий устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством, и ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий.

Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в том числе в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия (подпункт 3 пункта 1 статьи 104 Земельного кодекса).

Согласно пункту 23 статьи 106 Земельного кодекса зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются независимо от категорий земель и видов разрешенного использования земельных участков.

В отличие от градостроительных регламентов охранные зоны сами по себе не определяют тот или иной вид разрешенного использования земельных участков, а предусматривают определенные запреты или ограничения на использование конкретной территории в зависимости от целей установления соответствующей охранной зоны. Такие ограничения в отношении охранных зон объектов культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков. Следовательно, действие ограничений и запретов, связанных с установлением зон охраны объекта культурного наследия, не зависит от вида разрешенного использования конкретного земельного участка, входящего в указанные зоны.

Само по себе установление собственником (обществом) нового вида разрешенного использования спорного земельного участка не привело к изменению границ указанных охранных зон.

При этом обстоятельства, касающиеся фактического использования обществом спорного земельного участка, в том числе связанные с соблюдением установленных охранными зонами ограничений при реконструкции объекта культурного наследия, не относятся к предмету рассматриваемого спора.

В соответствии с частью 1 статьи 288 Кодекса основаниями для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Поскольку суд первой инстанции правильно применил нормы права к установленным по делу обстоятельствам, суд кассационной инстанции в силу пункта 5 части 1 статьи 287 Кодекса считает возможным отменить постановление апелляционного суда и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2020 по делу N А53-31610/2019 отменить, решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.12.2019 по данному делу оставить в силе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.Г. Соловьев

Судьи

В.А. Анциферов В.Е. Епифанов