Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 марта 2021 г. N Ф08-11103/20 по делу N А32-29777/2019

г. Краснодар

05 марта 2021 г.

Дело N А32-29777/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 02 марта 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 марта 2021 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мазуровой Н.С. и Соловьева Е.Г. при участии в судебном заседании от заявителя - заместителя прокурора Краснодарского края - Рябоконева А.В. (удостоверение от 23.11.2018), в отсутствие представителей органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ИНН 2301027017, ОГРН 1022300523057), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: общества с ограниченной ответственностью "Новороссийская транспортная компания", Южного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Новороссийская транспортная компания" на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2020 по делу N А32-29777/2019, установил следующее.

Заместитель прокурора Краснодарского края (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - администрация) о признании незаконным выданного администрацией разрешения от 28.12.2018 N 23-301000-970-2018 на строительство объекта "База отдыха "Лазурный берег"" на земельном участке площадью 91 313 кв. м с кадастровым номером 23:37:0107002:100, расположенном по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, пр. Пионерский, 234 (далее - разрешение на строительство, база отдыха, земельный участок). Прокурор также ходатайствовал о восстановлении срока на оспаривание разрешения на строительство.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Южное межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - управление), общество с ограниченной ответственностью "Новороссийская транспортная компания" (далее - общество).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 19.06.2019 в удовлетворении заявления отказано со следующей формулировкой.

Процессуальный срок на оспаривание разрешения на строительство пропущен прокурором по уважительным причинам, что служит достаточным основанием для удовлетворения ходатайства о его восстановлении. Земельный участок не расположен в границах особо охраняемой природной территории. Обратное утверждение прокурора основано на неверном толковании норм права. Для получения разрешения на строительство у общества отсутствовала необходимость в представлении в администрацию положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации. При выдаче разрешения на строительство администрация не допустила нарушений норм земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2020 решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.06.2019 отменено, заявление прокурора удовлетворено. Судебный акт суда апелляционной инстанции мотивирован следующим. Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о пропуске прокурором процессуального срока на оспаривание разрешения на строительство по уважительным причинам, чего достаточно для его восстановления. Земельный участок находится в утвержденных до 30.12.2013 границах курорта Анапа.

В этой с связи после названной даты земельный участок сохранил статус особо охраняемой природной территории. Для получения разрешения на строительство требовалось представление положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации. Общество такое заключение не представило, а администрация выдала разрешение на строительство базы отдыха в противоречие нормам законодательства о градостроительной деятельности.

Общество обжаловало постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2020 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса, приведя следующие основания проверки законности судебного акта. Земельный участок не располагается в границах какой-либо особо охраняемой природной территории. С 01.01.2014 земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов исключены из состава земель особо охраняемых природных территорий. Сведения об ограничении прав на земельный участок (о его расположении в границах особо охраняемой природной территории) не внесены в Единый государственный реестр недвижимости. Понятия особо охраняемая природная территории и вторая зона округа горно-санитарной охраны курорта не тождественны. Нахождение земельного участка в границах второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта не препятствует строительству объектов для санаторно-курортного лечения и отдыха, не предполагает необходимость получения положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации. Границы города-курорта Анапа в установленном порядке не определены, проект округов санитарной охраны не разработан. Курорт Анапа утратил статус особо охраняемой природной территории.

Прокурор в отзыве на кассационную жалобу указывает на ее необоснованность, полагая, что земельный участок находится в границах особо охраняемой природной территории. Нахождение земельного участка одновременно в границах населенного пункта и особо охраняемой природной территории не противоречит законодательству.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта.

Судом апелляционной инстанции установлено, что земельный участок имеет разрешенное использование для эксплуатации базы отдыха и находится в собственности Российской Федерации. Земельный участок предоставлен обществу по договору аренды от 23.12.2011 N 7700002154, заключенному во исполнение решения Анапского городского суда от 03.07.2017 и определения Анапского городского суда от 25.07.2017 года по гражданскому делу N 2-1350/2017. В Единый государственный реестр недвижимости внесена запись от 18.07.2019 с номером регистрации 99/2019/273350682 о государственной регистрации договора аренды.

По сведениями генерального плана городского округа город-курорт Анапа, утвержденного от 14.11.2013 N 404, Правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденным от 26.12.2013 N 424, информационной системы обеспечения градостроительной деятельности города-курорта Анапа (письмо управления архитектуры и градостроительства администрации от 29.01.2019 N 17.82/18-10) земельный участок расположен в границах второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта Анапа, установленного постановлением Совета Министров РСФСР от 30.01.1985 N 45.

Администрация выдала обществу разрешение от 28.12.2018 на строительство на земельном участке базы отдыха со сроком действия до 28.12.2022. Государственная экологическая экспертиза проектной документации базы отдыха не проводилась. Соответствующее положительное экспертное заключение в числе документов, приложенных обществом к заявлению о выдаче разрешения на строительство, отсутствовало.

Полагая, что разрешение на строительство выдано администрацией в отсутствие законных оснований, прокурор обратился в арбитражный суд. Законность постановления арбитражного суда апелляционной инстанции проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса прокурор управомочен на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта органа местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В указанные дела, рассматриваемые арбитражным судом, прокурор вправе вступить на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности (часть 5). Пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурорам предписано участвовать в рассмотрении дел арбитражными судами в соответствии с процессуальным законодательством.

Положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) - незаконным (далее - оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200).

Статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) разрешение на строительство определяется как документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства. Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган может отказать в выдаче такого разрешения при отсутствии необходимых для принятия соответствующего решения документов. Такой отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке. В перечне документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, значится положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случае предполагаемого строительства на землях особо охраняемых природных территорий.

Для проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, такая проектная документация в установленном Правительством Российской Федерации порядке представляется в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение соответствующей экспертизы. Результатом проведения государственной экологической экспертизы проектной документации является соответствующее заключение (статья 49 Градостроительного кодекса).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2008 N 822 утверждены Правила представления проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, для проведения государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы. Проектная документация объектов, строительство которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, представляется в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации для ее последующего направления в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования для проведения экологической экспертизы (подпункты "а" пунктов 4, 5).

До вступления в силу Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (30.12.2013; далее - Закон N 406-ФЗ) статьей 95 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и статьей 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ) земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов включались в перечень земель особо охраняемых природных территорий. Статьей 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ) курорт определялся как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория.

Статьями 2, 6 Закона N 406-ФЗ из понятия курорта исключено слово "природная", земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов исключены из перечня земель особо охраняемых природных территорий, а сами лечебно-оздоровительные местности и курорты - из категорий особо охраняемых природных территорий.

Вместе с тем, особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ (30.12.2013), в силу его части 3 статьи 10 сохранились в границах, определенных соответствующими уполномоченными органами в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ.

Одной из разновидностей земель особо охраняемых территорий являются земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, предназначенные для лечения и отдыха граждан (пункт 1 статьи 96 Земельного кодекса). На таких землях устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны (пункт 2 статьи 96 Земельного кодекса).

В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон (пункт 3 статьи 16 Закона N 26-ФЗ). Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях (пункт 3 статьи 96 Земельного кодекса).

В силу пункта 4 статьи 31 Закона N 33-ФЗ, пункта 2 статьи 3 Закона N 26-ФЗ и принятого в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.07.1994 N 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей" распоряжения Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р, курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов городов Анапы, Геленджика и Сочи признавались особо охраняемыми природными территориями, имеющими федеральное значение. Признание распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.04.2011 N 685-р утратившим силу распоряжения Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р не повлекло прекращение статуса соответствующей особо охраняемой природной территории.

В Определении от 27.09.2018 N 2369-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что норма части 3 статьи 10 Закона N 406-ФЗ обеспечивает преемственность сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения ранее созданных особо охраняемых природных территорий. Правовое регулирование курортов как национального достояния согласуется и с конституционными требованиями об использовании и охране земель и других природных ресурсов как основ жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, о гарантировании каждому прав на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь (часть 1 статьи 9, статьи 41, 42 Конституции Российской Федерации).

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12.11.2019 N 2970-О "По запросу Геленджикского городского суда Краснодарского края о проверке конституционности пункта 4 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с пунктом 3 статьи 15 и пунктом 1 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктами 1 и 2 статьи 238 и статьей 552 Гражданского кодекса Российской Федерации" отмечено существующее в силу норм действующего законодательства ограничение приватизации земли на территориях курортов федерального значения, имеющих режим особо охраняемой природной территории.

До настоящего времени данные правовые подходы Конституционного Суда Российской Федерации не претерпели каких-либо изменений (Определения от 12.11.2019 N 2970-О, от 30.01.2020 N 103-О) и поддерживаются Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации (определение от 23.11.2020 N 308-ЭС20-17762).

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса имеющиеся в деле доказательства, правильно применив вышеприведенные нормативные положения и разъяснения высшей судебной инстанции, суд апелляционной инстанции обоснованно заключил о следующем. Процессуальным законодательством прокурор уполномочен на оспаривание решения администрации, каковым является выданное обществу разрешение на строительство на земельном участке базы отдыха. Понятия особо охраняемая природная территории и зоны округа горно-санитарной охраны курорта в рассматриваемом случае опосредованы понятием курорт. Расположением земельного участка в границах второй и третьей зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта Анапа обусловлена необходимость применения к нему режима и ограничений, установленных законодателем в отношении земель особо охраняемых природных территорий.

Одно из таких ограничений проявляется в необходимости проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство которых предполагается осуществлять на землях курортов, и представление соответствующего положительного экспертного заключения в составе пакета документов, прилагаемого к заявлению о выдаче разрешения на строительство.

Экологическая экспертиза проектной документации, предшествующая выдаче разрешения на строительство и собственно строительству, предупреждает возможное негативное воздействие строящегося объекта на окружающую среду, обеспечивает охрану природных ресурсов как основы жизни и деятельности, способствует реализации прав каждого на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь.

У администрации отсутствовали законные основания для выдачи разрешения на строительство на земельном участке базы отдыха по заявлению общества, к которому не было приложено положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации. В результате выдачи такого разрешения возникла угроза нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц, в том числе вышеприведенных прав, гарантированных Основным Законом. Прокурорское реагирование привело к устранению данной угрозы посредством обжалуемого судебного акта суда апелляционной инстанции.

Доводы кассационной жалобы названные выводы не опровергают, а их часть, касающаяся недоказанности расположения земельного участка в границах второй и третьей зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта Анапа, неопределенности границ курорта Анапа, отсутствия разработанного проекта округа санитарной охраны курорта Анапа, направлены на установление обстоятельств, не установленных судом апелляционной инстанции или отвергнутых им как не подтвержденных доказательствами. Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу, то есть иные по сравнению со сделанными судом апелляционной инстанции выводы относительно того, какие обстоятельства по делу можно считать установленными исходя из иной оценки доказательств, в частности, относимости, допустимости, достоверности каждого доказательства в отдельности, а также достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности, не допускается (пункт 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции").

Соответствие выводов арбитражного суда апелляционной инстанции о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2020 по делу N А32-29777/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

Н.С. Мазурова Е.Г. Соловьев