Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 4 марта 2021 г. N Ф08-12401/20 по делу N А61-1026/2019

г. Краснодар

04 марта 2021 г.

Дело N А61-1026/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 25 февраля 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 04 марта 2021 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Пилояном Э.С., при организации видеоконференц-связи Арбитражным судом Республики Северная Осетия - Алания в составе судьи Дзугкоевой Э.Ю., при участии в судебном заседании от истца - общества с ограниченной ответственностью "Союз защиты прав страхователей Талисман" (ИНН 1513008913, ОГРН 1111513009893) - Габачиева Р.И. (доверенность от 15.07.2020), от ответчика - администрации местного самоуправления города Владикавказа (ИНН 1501002346, ОГРН 1021500578087) - Дзгоевой З.В. (доверенность от 11.01.2021), рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Союз защиты прав страхователей Талисман" на решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 01.10.2020 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2020 по делу N А61-1026/2019, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Союз защиты прав страхователей Талисман" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Северная Осетия - Алания с заявлением к администрации местного самоуправления г. Владикавказ (далее - администрация) о признании незаконным бездействия, выразившегося в уклонении от заключения договора о предоставлении права на размещение нестационарного торгового объекта - павильона общей площадью 40 кв. м на земельном участке по адресу: Республика Северная Осетия - Алания, г. Владикавказ пос. Верхний Ларс (далее - павильон, земельный участок) без проведения конкурсных процедур, о понуждении к заключению соответствующего договора на условиях ранее заключенного договора от 14.12.2016 N 367 (с учетом изменения предмета иска в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Арбитражный процессуальный кодекс).

Решением Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 07.06.2019, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2019, заявление удовлетворено. Администрация присуждена к заключению с обществом договора о предоставлении права на размещение павильона для осуществления торговой деятельности по реализации полисов страхования до 31.12.2020 с ценой 153 600 рублей в год. Судебные акты мотивированы следующим. Общество имеет преимущественное право на оформление договора о предоставлении права на размещение павильона без проведения конкурсных процедур.

На момент обращения общества в администрацию действовал предыдущий аналогичный договор. Общество не допускало нарушений порядка внесения платы, а также иных договорных условий. Размещение павильона предусмотрено действующей схемой размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной администрацией и не оспоренной в установленном порядке. Основания для отказа в предоставлении обществу права на размещение павильона без проведения конкурсных процедур у администрации отсутствовали.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21.02.2020 решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 07.06.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2019 отменены. Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Северная Осетия - Алания. Судам указано на необходимость оценки действовавшей в момент обращения общества в администрацию схемы размещения нестационарных торговых объектов в части принадлежащего обществу павильона на предмет ее соответствия нормативным положениям об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, об охране магистральных газопроводов, о размещении нестационарных торговых объектов, и заявления общества от 07.12.2017 N 8239п о заключении договора аренды земельного участка с точки зрения его соответствия положениям земельного законодательства и условиям ранее заключенного договора от 14.12.2016 N 367 о предоставлении права на размещение павильона. На основании результатов такой оценки необходимо заключить о возможности заключения с обществом на неконкурентной основе договора о предоставлении права на размещение павильона на новый срок и о наличии у администрации законных оснований для заключения договора аренды земельного участка под павильоном.

Решением Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 01.10.2020, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2020, в удовлетворении заявления отказано. Судебные акты мотивированы следующим. Актуальная на момент обращения общества в администрацию схема размещения нестационарных торговых объектов не соответствовала нормативным положениям об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, об охране магистральных газопроводов, о размещении нестационарных торговых объектов в части включения в нее принадлежащего обществу павильона. Земельный участок расположен в границах полосы отвода автомобильной дороги "Владикавказ - Нижний Ларс - граница с Грузией" (далее - автодорога), что требовало согласование размещения павильона с учреждением. Такое согласование не получено. Размещение павильона в охранной зоне магистрального газопровода недопустимо. Общество не вправе претендовать на заключение договора о предоставлении права на размещение павильона. Участие в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Кавказ" Федерального дорожного агентства" (далее - учреждение) и общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Ставрополь" (далее - газоснабжающая организация) не является необходимым.

Общество обжаловало решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 01.10.2020 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2020 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса, приведя следующие основания проверки законности судебных актов. Учреждение и газоснабжающая организация должны участвовать в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, поскольку земельный участок под павильоном находится в границах полосы отвода автодороги и охранной зоны магистрального газопровода. Сведения о передаче земельного участка в федеральную собственность для обустройства полосы отвода автодороги отсутствуют. Сведения о расположении земельного участка под павильоном в полосе отвода автодороги или в придорожной полосе в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют. Такие сведения должны содержатся в проектах планировки территории и межевания территории, в градостроительном плане земельного участка и могли быть представлены исключительно учреждением.

Вывод о нахождении земельного участка под павильоном в границах полосы отвода автодороги не обоснован. Ранее действовавшие Правила охраны магистральных трубопроводов, утвержденные Минтопэнерго Российской Федерации 29.04.1992, постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 22.04.1992 N 9, не содержали запрет на размещение зданий и сооружений в охранных зонах. Земельный участок предоставлен обществу по договору от 14.12.2016 N 367. Препятствия для нахождения павильона в охранной зоне магистрального газопровода отсутствовали. Администрация действовала недобросовестно. Она не представила результаты рассмотрения учреждением запроса от 10.09.2018 N 5223п-1263 о возможности предоставлении места для размещения павильона. Обществу необоснованно отказано в изменении предмета заявления. Требование о признании незаконным постановления администрации от 02.09.2020 N 653, которым земельный участок под павильоном исключен из схемы расположения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации от 31.07.2018 N 782, могло быть рассмотрено в рамках настоящего дела. Администрация уклонилась от представления пояснений относительно такого исключения.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что по результатам аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования г. Владикавказ общество и администрация заключили договор от 14.12.2016 N 367 о предоставлении права на размещение павильона для осуществления торговой деятельности по реализации полисов страхования.

Срок договора определен с 14.12.2016 по 14.12.2017. Место расположения, площадь, специализация и вид павильона соответствовали схемам размещения нестационарных торговых объектов, утвержденным администрацией в 2016, 2017.

Общество обратилось в администрацию с заявлением от 07.12.2017 N 8239п о заключении договора аренды расположенного на автодороге земельного участка, а также с заявлениями от 07.02.2018 N 725п, от 14.08.2018 N 5223п о продлении срока договора от 14.12.2016 N 367 о предоставлении права на размещение павильона. Администрация в письме от 10.09.2018 N 5223п-1263 указала на подготовленный запрос в учреждение о согласовании размещения нестационарного торгового объекта в придорожной полосе автодороги, с учетом содержания ответа на который будет решаться вопрос о пролонгации договора на право размещения павильона.

Заместитель прокурора Республики Северная Осетия-Алания вынес в отношении администрации представление от 08.02.2019 N 7-461-2018 о принятии исчерпывающих мер, направленных на устранение нарушений требований федерального законодательства путем демонтажа незаконно установленных павильонов, внесения изменений в утвержденную постановлением главы администрации от 31.07.2018 N 782 схему размещения нестационарных торговых объектов и (или) ее согласования с уполномоченными органами (организациями). Представление мотивировано незаконным расположением ряда нестационарных торговых объектов, в том числе принадлежащего обществу павильона для осуществления торговой деятельности по реализации полисов страхования в полосе отвода автодороги без необходимого согласования и устройства в установленном порядке (с получением разрешения) примыкания.

В письме газоснабжающей организации от 20.02.2019 N 08-02-413 указано на расположение павильона в зоне минимальных расстояний от магистрального газопровода "Северный Кавказ - Закавказье" диаметром 1200 мм без согласования с организацией, эксплуатирующей данный производственный объект.

Во исполнение представления прокурора постановлением администрации от 02.09.2020 N 653 внесены изменения в схему расположения нестационарных торговых объектов, утвержденную постановлением администрации от 31.07.2018 N 782.

Земельный участок под павильоном исключен из этой схемы.

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения общества в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) - незаконным (далее - оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200).

Арбитражные суды рассматривают дела, в том числе на основании актов органов местного самоуправления (часть 1 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса). Защита гражданских прав может быть осуществлена путем неприменения судом акта органа местного самоуправления, противоречащего закону (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации). Суд при рассмотрении споров, связанных с защитой гражданских прав, может не применить противоречащий закону акт органа местного самоуправления независимо от признания его недействующим (пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"). Противоречие муниципального акта нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, исключает возможность применения первого независимо от его оспаривания в судебном порядке (аналогичный правовой подход применен Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в определении от 04.02.2016 N 308-КГ15-13732).

Согласно пункту 6 статьи 39.33, пункта 1 статьи 33.36 Земельного кодекса Российской Федерации в действующей с 01.03.2015 редакции (далее - Земельный кодекс), размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в публичной собственности, осуществляется без их предоставления на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ).

Положения статей 39.33, 39.36 Земельного кодекса и Закона N 381-ФЗ не требуют заключения договора аренды земельного участка как основания для включения нестационарного торгового объекта в схему их размещения.

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа отнесены владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами торговли и бытового обслуживания, для организации досуга (пункты 3, 15, 17 части 1 статьи 16).

В соответствии с положениями статьи 10 Закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в публичной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Такая схема разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 Правилами предусмотрено включение нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющими полномочия собственника имущества, (пункт 2) на основании соответствующего заявления органа местного самоуправления (пункт 4).

Положениями Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) в состав автомобильной дороги включены земельные участки в границах полосы ее отвода (пункт 1 статьи 3). Объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования, как объекты дорожного сервиса (пункт 13 статьи 3) могут размещаться в полосе отвода автомобильной дороги (пункт 15 статьи 3) в соответствии с документацией по планировке территории и требованиями технических регламентов (пункт 1 статьи 22). К таким объектам должны быть оборудованы подъездами, съездами и примыканиями в целях обеспечения доступа к ним с автомобильной дороги (пункт 6 статьи 22). Земельные участки для размещения объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги федерального значения предоставляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, или Государственной компанией "Российские автомобильные дороги" (пункт 4 статьи 25).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.09.2017 N 1083 утверждены Правила охраны магистральных газопроводов, подпунктом "л" пункта 4 которых в охранных зонах запрещено размещение каких-либо зданий, строений, сооружений, не относящихся к объектам, входящим в состав магистрального газопровода. В приведенном в пункте 6 Правил перечне работ, проведение которых в охранных зонах допускается только с письменного разрешения собственника магистрального газопровода или организации, эксплуатирующей магистральный газопровод, отсутствует размещение как нестационарных торговых объектов, так и объектов дорожного сервиса.

Действовавшим в спорный период Положением о порядке размещения нестационарных торговых объектов и объектов по оказанию услуг на территории муниципального образования город Владикавказ, утвержденного постановлением администрации от 04.07.2016 N 989, заявителю, имеющему действующий на момент вступления в силу данного постановления договор о предоставлении права на размещение нестационарного непередвижного торгового объекта в месте, установленном схемой размещения нестационарных торговых объектов, предоставлено преимущественное право на оформление аналогичного договора на новый срок без проведения конкурсных процедур при отсутствии нарушений, выявленных в период действия ранее заключенного договора, и наличия объекта в действующей схеме (пункты 3.2, 4.2).

Размещение нестационарных торговых объектов в охранной зоне инженерных сетей не допускается (пункт 2.4). В преамбуле постановления администрации от 04.07.2016 N 989 содержится ссылка на постановление Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772.

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса имеющиеся в деле доказательства, правильно применив вышеприведенные нормативные положения и разъяснения высшей судебной инстанции, суды первой и апелляционной инстанции вправе были заключить о следующем. Земельный участка под павильоном, расположенный в границах полосы отвода федеральной автодороги, включен в схему размещения нестационарных торговых объектов без согласования с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющими полномочия публичного собственника (учреждения). Размещение павильона в охранной зоне магистрального газопровода осуществлено без согласования с организацией, эксплуатирующей этот линейный объект, а также в противоречие нормативно установленному запрету на такое размещение.

Схема размещения нестационарных торговых объектов в соответствующей части не подлежала применению в связи с ее несоответствием нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Во исполнение представления прокурора администрация устранила данный недостаток. Администрация не уклонялась от представления пояснений относительно исключения павильона из схемы расположения нестационарных торговых объектов. Отсутствие павильона (земельного участка) в действующей схеме размещения нестационарных торговых объектов препятствовало обществу в заключении нового договора о предоставлении права на размещение нестационарного торгового объекта на новый срок без проведения конкурсных процедур. Оспариваемое бездействие администрации, в этой связи, не могло быть признано незаконным. Участие в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, учреждения и газоснабжающей организации не было необходимым. Отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений о расположении земельного участка под павильоном в полосе отвода автодороги не опровергает соответствующее обстоятельство, установленное судами первой и апелляционной инстанций. В действиях администрации отсутствуют признаки недобросовестного поведения. Требование о признании незаконным постановления администрации от 02.09.2020 N 653, которым земельный участок под павильоном исключен из схемы расположения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации от 31.07.2018 N 782, не могло быть принято к рассмотрению в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса, поскольку это повлекло бы одновременное изменение и предмета, и основания заявления. Основания для удовлетворения требований общества отсутствовали.

Доводы кассационной жалобы названные выводы не опровергают, а их часть направлена на установление обстоятельств, не установленных судами первой и апелляционной инстанций или отвергнутых ими как не подтвержденных доказательствами. Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу, то есть иные по сравнению со сделанными судами первой и апелляционной инстанций выводы относительно того, какие обстоятельства по делу можно считать установленными исходя из иной оценки доказательств, в частности, относимости, допустимости, достоверности каждого доказательства в отдельности, а также достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности, не допускается (пункт 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции").

Соответствие выводов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 01.10.2020 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2020 по делу N А61-1026/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

В.Е. Епифанов А.И. Мещерин