Участие законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе (Н.В. Ильина, "Законодательство", N 10, октябрь 2003 г.)

Участие законодательных (представительных) органов субъектов
Российской Федерации в федеральном законодательном процессе

Прежде Закон, потом она, Благодать.

Прежде лишь тень, потом - истина.

Илларион*(1)

Период становления нового федерального законодательства после вступления в силу Конституции 1993 г. характеризуется взрывным ростом числа принятых федеральных нормативных правовых актов (более 100 тыс., из них более 1000 федеральных законов*(2)). Небывалыми темпами развивалось правотворчество субъектов Российской Федерации, в частности, их законодательными (представительными) органами в Государственную Думу было внесено множество проектов федеральных законов.

К сожалению, в отчетах о работе, проделанной теми или иными субъектами права законодательной инициативы, значительное количество внесенных законопроектов или принятых законов часто преподносится как достижение. Однако такая активность имеет и негативную сторону, поскольку в условиях ускоренного правотворчества неизбежно снижается качество документов, возникают ошибки, приходится вносить изменения и дополнения даже в только что принятые акты. Следствием становятся разрушение системности российского законодательства, невысокое качество управленческих решений, неэффективность регулирования общественных отношений.

В России становление нового правового пространства осложнено особенностями федеративного устройства, большим количеством субъектов федерации (напомним, их 89), законодательные (представительные) органы государственной власти каждого из которых являются субъектами права законодательной инициативы по проектам федеральных законов.

Схожая проблема существует и в других федеративных государствах. Европейские юристы предупреждают, что огромная масса нормативных правовых актов различного уровня с определенного момента начинает препятствовать четкому регулированию конкретных общественных отношений. Так, президент Европейской ассоциации законодателей профессор У. Карпен полагает, что "через 20 лет Российская Федерация окажется в ситуации избыточности законов"*(3). Полагаем, что этот прогноз излишне оптимистичен.

В настоящей работе мы попытаемся оценить эффективность участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации в федеральном законодательном процессе, исходя из практики работы Государственной Думы РФ второго (1996-1999 гг.) и текущего третьего (2000-2002 гг., незаконченного) созывов.

Эффективность участия
субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе

В период работы Государственной Думы второго созыва всеми субъектами права законодательной инициативы было внесено на рассмотрение 4009 законопроектов, из них законодательными (представительными) органами субъектов федерации - 949 законопроектов (примерно 24% от общего числа законопроектов). (Напомним, что право законодательной инициативы, помимо законодательных (представительных) органов субъектов федерации, принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, а также - по вопросам их ведения - Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ (далее - Суды).)

Однако в общем числе вступивших в силу актов доля законов, принятых Государственной Думой на основе законопроектов, внесенных субъектами Российской Федерации, существенно меньше. Так, из законов, рассматривавшихся Думой второго созыва, Президент РФ подписал 719, среди которых законодательная инициатива субъектов Российской Федерации представлена лишь 22 законами (3,1%).

Почему так происходит? Поговорим вначале о том, как проходят инициативы субъектов федерации через стадии законодательного процесса в Государственной Думе.

Прежде всего надо отметить, что на дальнейшую судьбу своих законодательных инициатив после их внесения в Государственную Думу (законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы*(4)) субъекты федерации повлиять не могут.

Законодательный процесс в Государственной Думе делится на несколько стадий. Вначале законопроект рассматривается Советом Государственной Думы, и если документ не соответствует требованиям ст.104 Конституции РФ и ст.105 Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы возвращает законопроект инициатору.

Далее, если законопроект соответствует требованиям Конституции РФ и Регламента, Совет Государственной Думы передает его в соответствующий комитет Государственной Думы. Ответственный комитет готовит законопроект к рассмотрению Государственной Думой, обосновывает необходимость его принятия либо отклонения, представляет заключения Правового управления, иные документы.

Работу над законопроектом Государственная Дума осуществляет, как правило, в трех чтениях, по результатам каждого чтения документ может быть принят или отклонен.

Принятый (одобренный) закон рассматривается Советом Федерации и, если не отклоняется, направляется для подписания Президенту РФ, после чего обнародуется.

На каждой из стадий законодательного процесса происходят "потери". В результате из внесенных в Государственную Думу второго созыва 4009 законопроектов Президентом РФ, как упоминалось, подписано 719 законов, т.е. 82,1% проектов было отклонено; аналогичные цифры характеризуют работу Государственной Думы третьего (текущего) созыва: из 3209 проектов родилось 599 законов, а 81,4% проектов таковыми не стали.

Какова же эффективность прохождения законодательных инициатив субъектов федерации через обозначенные стадии законодательного процесса в Государственной Думе? На диаграмме (рис.1) хорошо видно, как быстро "тает" количество указанных законопроектов, внесенных в Государственную Думу второго созыва: из первоначально имевшихся 9495 проектов Советом Государственной Думы принято к работе 448, из них в первом чтении рассмотрено 142, принято Госдумой 35, а подписано Президентом РФ лишь 22 закона. Таким образом, только около 2% законодательных инициатив субъектов Российской Федерации воплотились в законы в период работы Государственной Думы второго созыва

"Рис.1. Эффективность прохождения законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов федерации, в Госдуме второго созыва"

В Государственной Думе третьего (текущего, неоконченного) созыва ситуация повторилась. За шесть сессий (весенние и зимние сессии 2000, 2001, 2002 гг.) всеми субъектами права законодательной инициативы было внесено 3209 законопроектов, из них законодательными (представительными) органами субъектов федерации - 996 (около 32% от общего числа). А вот среди подписанных Президентом РФ 558 законов доля инициатив субъектов федерации существенно меньше и составляет лишь 18 (примерно 3%).

Прохождение инициативами субъектов федерации стадий законодательного процесса в Государственной Думе третьего созыва иллюстрирует диаграмма на рис.2. Здесь последовательно отражены этапы: внесения законопроектов в Госдуму третьего созыва (996), принятия Советом Государственной Думы проектов к работе (544), рассмотрения проектов в первом чтении (172), принятия их Госдумой (21) и подписания Президентом РФ (18). Как видим, законами стали лишь 1,8% законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов федерации в Государственную Думу третьего созыва.

"Рис.2. Эффективность прохождения законопроектов, внесенных законодательными органами субъектов федерации, в Госдуме третьего созыва"

На рис.3 представлено, насколько активно различные субъекты права законодательной инициативы участвовали во внесении законопроектов в Государственную Думу третьего созыва (объединены законопроекты, внесенные Советом Федерации и членами Совета Федерации; некоторые законопроекты внесены несколькими субъектами права законодательной инициативы), а на рис.4 показано, насколько эффективны были их усилия.

"Рис.3. Структура массива законопроектов, внесенных в Госдуму третьего созыва (классификация по субъектам права законодательной инициативы)"

"Рис.4. Структура законов, подписанных Президентом РФ в период работы Госдумы третьего созыва (классификация по субъектам права законодательной инициативы)"

Факты свидетельствуют о том, что наиболее результативным инициатором законов является Президент РФ (77% законодательных инициатив Президента РФ стали законами), а наименее успешным - законодательные (представительные) органы субъектов федерации (1,8%).

Если проанализировать не только количественные, но и качественные показатели, ситуация кажется еще более удручающей. Например, в ходе весенней сессии 2002 г. среди подписанных Президентом РФ законов только восемь были внесены законодательными (представительными) органами субъектов федерации. Из этих восьми четыре закона касались создания районных судов и количества судебных участков в субъектах Российской Федерации.

В примерную программу законопроектной работы Государственной Думы включены, в частности, законопроекты, подлежащие первоочередному рассмотрению. Сюда относятся проекты системообразующих законов, регулирующих наиболее важные общественные отношения. В ходе реализации указанной программы в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, в период осенней сессии 2002 г. проработано 164 законопроекта, из которых с участием законодательных (представительных) органов субъектов федерации созданы лишь два - "О внесении изменений в Федеральный закон "О ветеранах" и Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (о приведении к единообразию действующих правовых нормативных актов, содержащих положения о правах участников Великой Отечественной войны; внесен совместно с несколькими депутатами Государственной Думы) и "О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон "О ветеранах" (о социальной защите ветеранов боевых действий на территории Российской Федерации; внесен совместно с двумя депутатами Государственной Думы).

С чем связана низкая эффективность участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации?

Качество законопроектов, внесенных в Государственную Думу
законодательными (представительными) органами
субъектов Российской Федерации

Задача совершенствования законотворческого процесса, повышения качества законопроектов названа приоритетной в программах правового сотрудничества Совета Европы. Инструментом здесь служит оценка законодательства, понимаемая экспертами Совета Европы как определение эффективности применения нормы, т.е. воздействия законодательства с точки зрения достижения целей, поставленных при разработке проекта. Профессор Л. Мадер под "оценкой" подразумевает анализ и определение влияния законодательства*(6).

Анализ законодательных инициатив, представленных в Государственную Думу субъектами Российской Федерации, показывает, что эти проекты имеют юридические недостатки, препятствующие в последующем принятию Государственной Думой соответствующих федеральных законов. Наиболее часто в документах отмечаются такие дефекты: бессистемность правового регулирования; отсутствие предмета законодательного регулирования в представленных законопроектах, отсутствие нормативного содержания, декларативность; несоответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам; отсутствие заключения Правительства РФ на проекты федеральных законов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; отсутствие финансово-экономического обоснования, отсутствие перечня актов, подлежащих изменению или отмене, отсутствие пояснительной записки; положения о перераспределении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расширении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации; положения о регулировании сферы общественных отношений, относящихся к ведению органов местного самоуправления; положения, ограничивающие свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; положения о регулировании отношений, уже урегулированных нормами федерального законодательства, неправильное применение норм федерального законодательства; в сопроводительных документах отсутствует общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений; отсутствует анализ действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов; законопроекты не подкрепляются материалами правоприменительной практики; отсутствует оценка юридических, социально-экономических, политических последствий реализации предлагаемого закона.

Анализ работы Государственной Думы второго и текущего (незавершенного) третьего созывов свидетельствует о том, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации вносят в Государственную Думу от четверти до трети всех законопроектов, но до этапа подписания Президентом РФ из них доходят лишь единицы. В среднем всего около 2% законопроектов, внесенных субъектами федерации, становятся законами (2,3% во втором созыве и 1,8% в третьем созыве), значит, оставшиеся 98% оказались просто выброшенными "в корзину".

Таким образом, и количественные, и качественные характеристики вклада в федеральный законодательный процесс законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации неутешительны. Тезис о случайном, несистематическом характере участия субъектов Российской Федерации в правотворчестве подтверждается и анализом текстов уставов (конституций) субъектов Российской Федерации: во многих из них практически отсутствует нормативное регулирование осуществления законодательными (представительными) органами права законодательной инициативы по федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Это свидетельствует о невысокой значимости для субъектов федерации такой возможности, о низкой оценке самими субъектами их роли, степени влияния на законодательный процесс в Государственной Думе.

Тем не менее доля законопроектных инициатив субъектов Российской Федерации в Государственной Думе, как было показано, весьма значительна. Подчеркнем, что с момента внесения законопроектов в Госдуму стартует федеральная процедура, в обеспечении которой задействованы существенные средства; в подготовке прохождения законопроекта, анализе, проведении экспертизы участвуют депутаты, аппарат Госдумы. Но 98% сил, затраченных ими на законопроекты, инициированные субъектами федерации, не воплощается в конкретные результаты. Данный факт отнюдь не безобиден, учитывая, что израсходованное впустую рабочее время депутатов и аппарата могло быть отдано работе над законопроектами, ставшими впоследствии законами. Недоработки в этих законопроектах, неизбежные в условиях дефицита времени (а Государственная Дума перегружена законопроектами), отрицательно сказываются на качестве принятых законов и, в итоге, на качестве регулирования соответствующих общественных отношений.

В качестве одного из возможных путей решения проблемы можно предложить федеральному парламенту оказывать помощь законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации в подготовке проектов федеральных законов на более ранней стадии. Данный способ уже предпочло другим правовое управление Аппарата Государственной Думы, и в настоящее время утверждено новое положение о правовом управлении Аппарата Государственной Думы, в соответствии с которым функцией отдела правового содействия субъектам права законодательной инициативы названа помощь законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в определении предмета законодательного регулирования законопроектов, готовящихся к внесению в Государственную Думу, и в предварительной правовой оценке их концептуальных положений, методическая поддержка организации правовой экспертизы подготовленных к внесению в Государственную Думу законопроектов.

Чем было вызвано изменение акцентов в работе названного отдела правового управления?

Исследователи отмечают необходимость наделения федерального парламента функцией помощи и методического объединения применительно ко всем представительным органам власти в государстве. По мнению профессора С.А. Авакьяна, в Российской Федерации сложилась непонятная ситуация: созданы единая судебная система, единая система исполнительной власти*(7), а единство системы представительных органов власти отсутствует. Между тем "кто-то должен взять на себя задачи обобщения и распространения положительного опыта работы данного типа организации"*(8). Ответственность за это направление работы естественно возложить на правовое управление Аппарата Государственной Думы, куда в ходе федерального законодательного процесса стекаются законодательные инициативы всех 723 субъектов*(9).

Перед правовым управлением Аппарата Государственной Думы была поставлена задача совершенствовать взаимодействие Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Для этого необходимо повышать уровень системной организованности законодательства в России, укреплять нормативно-правовую базу, упорядочивать законодательную деятельность на наиболее проблемном участке - участке взаимодействия федерального законодателя и субъектов права законодательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации. Полезными могли бы быть следующие меры.

В целях повышения эффективности участия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе представляется необходимым:

- обеспечить более тесное взаимодействие в законодательном процессе Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации;

- предложить законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов федерации отозвать устаревшие, потерявшие актуальность законопроекты, чтобы разгрузить законопроектный портфель Государственной Думы;

- обратить внимание руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации на необходимость более тщательной проработки проектов федеральных законов, вносимых в Государственную Думу. Особый акцент следует сделать на разработке концепции законопроекта, уточнении цели и предмета законодательного регулирования, а также круга лиц, на которых распространяется действие законопроекта; необходимы анализ понятийного аппарата законопроекта и контроль за унификацией терминологии; надо определить место законопроекта в системе федерального законодательства, дать характеристику и оценку состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений, провести анализ имеющихся пробелов и противоречий в действующем федеральном законодательстве, оценить юридические, социально-экономические и политические последствия реализации законопроекта;

- выполнять требование ч.3 ст.104 Конституции РФ о необходимости получать заключения Правительства РФ при внесении законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета;

- разработать примерные требования к законопроектам и сопровождающим их документам, представляемым законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов федерации;

- информировать руководителей правовых служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации о программе законопроектной работы Государственной Думы;

- оказывать методическую помощь субъектам федерации по вопросам юридико-технического и кодификационного оформления законопроектов;

- извещать правовое управление Аппарата Государственной Думы о планах законопроектной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации в части проектов федеральных законов, планируемых к внесению в Государственную Думу;

- на основе информации, полученной из законодательных (представительных) органов субъектов федерации, готовить перечень проектов федеральных законов, планируемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов федерации к внесению в Государственную Думу; по указанному перечню провести правовое исследование предмета и цели законодательного регулирования, места законопроекта в системе действующего законодательства; соотнести данный перечень с планом законопроектной деятельности Государственной Думы; информировать Аппарат Правительства РФ, Администрацию Президента РФ о планах законопроектной работы; выявить планируемые законопроектные инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации, дублирующие законопроекты, уже внесенные в Государственную Думу;

- провести анализ практики принятия Государственной Думой законов по предметам совместного ведения, наметить пути совершенствования законодательной процедуры с учетом особенностей регулирования принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

- регулярно проводить совещания руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации по вопросам законопроектной деятельности;

- провести исследовательскую работу по вопросам единого комплексного планирования законопроектной деятельности и выработки государственных стандартов нормотворческой деятельности, по проблеме разработки комплексного нормативного акта, регулирующего законотворческий процесс;

- изучить вопрос об использовании новых информационных технологий для оптимизации законодательного процесса.

* * *

В заключение отметим, что в условиях установленного Конституцией РФ существования 723 субъектов права законодательной инициативы намеченный путь, видимо, единственно возможный. Однако это экстенсивный путь развития, требующий увеличения расходов федерального ресурса для достижения приемлемого уровня подготовки законопроектов субъектами Российской Федерации.

Н.В. Ильина

"Законодательство", N 10, октябрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Илларион. Слово о Законе и Благодати. М., 1994. С.33.

*(2) Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. N 6. С.17-31.

*(3) Карпен У. Необходимость оценки роли законодательства в обеспечении фундаментальных прав человека // Оценка законов и эффективности их принятия: Материалы международного семинара (16-17 декабря 2002 г., г.Рязань). Рязань, 2002.

*(4) Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2002.

*(5) Отметим, что учитывались законопроекты, внесенные только в Думу второго созыва; законопроекты, внесенные в Думу первого созыва и принятые Думой второго созыва, в расчет не принимались.

*(6) Мадер Л. Оценка законодательства - вклад в повышение качества законодательства // Оценка законов и эффективности их принятия: Материалы международного семинара.

*(7) Конституция Российской Федерации. Ст.77, 118.

*(8) Авакьян С.А. Федеральное Собрание России: перспективы совершенствования организации и деятельности // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. 2002. N 2. С.3-16.

*(9) Согласно ст.104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ (1), Совету Федерации (1), членам Совета Федерации (2 х 89), депутатам Государственной Думы (450), Правительству РФ (1), законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации (89), а также Конституционному Суду РФ (1), Верховному Суду РФ (1) и Высшему Арбитражному Суду РФ (1) по вопросам их ведения. Итого: 1 + 1 + 2 х 89 + 450 + 1 + 89 + 1 + 1 + 1 = 723.