Решение Самарского областного суда от 23 июня 2023 г. N 3а-962/2023 (ключевые темы: территориальные зоны - правила землепользования и застройки - функциональные зоны - генеральные планы городских округов - нежилые помещения)

Решение Самарского областного суда от 23 июня 2023 г. N 3а-962/2023

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-962/2023 по административному исковому заявлению ФИО2 о признании недействующими в части нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования, установил:

ФИО6 обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением к Думе городского округа Самара, в котором, с учетом уточнения требований, просит признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:

- Правила землепользования и застройки городского округа Самара, утверждённые постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 N 61 в редакции решения Думы городского округа Самара от 27.12.2022 N 265 в части отнесения в приложении N 3 "Карта градостроительного зонирования" к двум территориальным зонам: Ц-5к "общественно-деловая зона для размещения объектов, связанных с отправлением культа" и ПК-1 "зона предприятий и складов V-IV классов вредности (санитарно-защитные зоны - до 100 м") земельного участка, площадью 360 кв. м, в точках каталога координат, согласно схеме расположения на кадастровом плане территории от 19.07.2021, выполненной ООО "С. з. к.":

Х 391 524,40	У 1 384 716,62
Х 391 529,91	У 1 384 724,80
Х 391 532,13	У 1 384 730,22
Х 391 530,46	У 1 384 731,44
Х 391 529,44	У 1 384 730,04
Х 391 528,12	У 1 384 730,92
Х 391 516,48	У 1 384 739,93
Х 391 515,84	У 1 384 739,10
Х 391 510,84	У 1 384 742,44
Х 391 503,05	У 1 384 732,26
Х 391 506,87	У 1 384 729,31;

- Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2002 года N 539 в редакции решения Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182, в части отнесения в приложении N 2 "Карта функциональных зон городского округа Самара" вышеуказанного земельного участка к двум функциональным зонам: "коммунально-складская зона" и "зона специализированной общественной застройки.

Требования мотивированы тем, что ФИО2 на праве собственности принадлежит нежилое здание (склад) с кадастровым номером N, которое расположено на земельном участке с вышеуказанными координатами. В связи с тем, что земельный участок располагается в двух зонах, ему было отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность. Для исключения такого несоответствия, он обратился в администрацию г.о. Самара с заявлением о внесении изменений в Генеральный план города и Правила землепользования и застройки в части касающейся изменения зонирования земельного участка на зону складов ПК-1, в чем ему также было отказано. Полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат части 4 статьи 30, пункту 4 части 1 статьи 34, части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, нарушают его права и законные интересы, препятствуя в оформлении права собственности на земельный участок под принадлежащим ему нежилым зданием и создают неопределенность его правового режима.

В ходе судебного разбирательства представители административного истца ФИО3, ФИО7, действующие на основании доверенности от 27.11.2020, поддержали заявленные требования в соответствии с доводами, изложенными в административном исковом заявлении с учетом уточнений. Пояснили, что земельный участок под нежилым зданием, принадлежащим истцу с 18.09.2020, не может быть сформирован иначе, чем это указано на схеме от 19.07.2021, выполненной ООО "С. з. к.", поскольку земельный участок оказался в двух территориальных и функциональных зонах за счет местоположения самого здания, небольшая часть которого как раз и выходит за границы одной зоны.

Представители административного ответчика - Думы городского округа Самара К.П.А., заинтересованного лица Департамента градостроительства городского округа Самара Ж.М.Б., действующие на основании доверенностей, просили отказать в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением установленной законом процедуры. Полагают, что права административного истца не нарушены, поскольку при утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки земельный участок не стоял на кадастровом учете и в настоящее время не существует как объект права, в связи с чем установление оспариваемых территориальных зон не противоречит действующему законодательству. Запрета на нахождение участка в двух функциональных зонах не установлено. Правила землепользования и застройки оспариваемым решением Думы были приведены в соответствие с Генпланом.

Относительно заявленных требований Думой городского округа Самара представлены письменные возражения, Департаментом градостроительства городского округа Самара - письменные пояснения.

Заинтересованные лица - администрация г.о. Самара, глава администрации г.о. Самара своих представителей в суд не направили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, о причинах неявки не сообщили.

Главой городского округа Самара представлены письменные возражения, в которых просят в удовлетворении административного иска отказать.

Заслушав объяснения представителей сторон и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что заявленные требования подлежат удовлетворению, суд приходит к выводу о том, что заявленные ФИО11 требования являются обоснованными.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана городского округа и правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Как следует из статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Согласно пункта 3 части 1 статьи 18, пункта 4 части 3, пункта 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ, генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования и содержит, в том числе, карту функциональных зон городского округа, отображающую границы и описание функциональных зон.

В силу единства положений статьи 23 и части 3 статьи 9 ГрК РФ, документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5-8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Согласно статье 22 Устава городского округа Самары, утверждённого решением Думы городского округа Самара от 10 июля 2006 года N 294, Дума городского округа Самара является представительным органом городского округа Самара.

В рамках предоставленных полномочий Решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 утвержден Генеральный план городского округа Самара.

Указанный нормативный правовой акт опубликован в издании "Самарская Газета", N 59 (3852), 03.04.2008 (карты и схемы), "Самарская Газета", N 64 (3857), 10.04.2008.

Решением Думы городского округа Самара N 182 от 29 апреля 2022 года Приложение к решению Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самара" (в редакциях от 7 февраля 2012 года N 181, от 6 сентября 2012 года N 252, от 25 июля 2013 года N 350, от 24 апреля 2014 года N 421, от 20 сентября 2016 года N 124, от 6 декабря 2018 года N 368, от 25 апреля 2019 года N 413, от 27 июня 2019 N 440, от 31 октября 2019 года N 461, от 5 декабря 2019 года N 477, от 27 февраля 2020 года N 496, от 30 апреля 2020 года N 519, от 28 мая 2020 года N 535, от 10 сентября 2020 года N 571, от 3 декабря 2020 года N 30, от 28 января 2021 года N 48, от 11 февраля 2021 года N 54, от 25 марта 2021 года N 66, от 27 мая 2021 года N 92, от 19 августа 2021 года N 105, от 13 декабря 2021 года N 152, от 17 февраля 2022 года N 164), изложено в новой редакции согласно Приложению к настоящему Решению.

В том числе, в новой редакции изложено Приложение N 2 "Карта функциональных зон городского округа Самара", где отображены и функциональные зоны - "коммунально-складская зона" и "зона специализированной общественной застройки".

Решение Думы городского округа Самара N 182 от 29 апреля 2022 года официально опубликовано в издании "Самарская Газета", N 96 (7109), 05.05.2022.

Постановлением Самарской Городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61 утверждены Правила землепользования и застройки в городе Самаре (официально опубликованы в издании "Самарская неделя" от 16 июня 2001 года N 24).

Решением Думы городского округа Самара от 27 декабря 2022 года N 265 внесены изменения в Правила землепользования и застройки.

Пунктом 1.4 решения в новой редакции изложено приложение N 2 "Карта градостроительного зонирования городского округа Самара" к Правилам, где, в том числе, установлены границы территориальных зон Ц-5к "общественно-деловая зона для размещения объектов, связанных с отправлением культа" и ПК-1 "зона предприятий и складов V-IV классов вредности (санитарно-защитные зоны - до 100 м").

Указанное решение Думы опубликовано в издании "Самарская газета" N 296 (7309) от 29 декабря 2022 года.

Оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах своей компетенции, с соблюдением процедуры принятия и опубликования, что административным истцом не оспаривается.

Из материалов дела следует, что ФИО2 с 18.09.2020 на праве собственности принадлежит нежилое здание (склад) с кадастровым номером N, площадью 220,8 кв. м, год ввода в эксплуатацию 1988, расположенное по адресу: ФИО1 <адрес>; нежилое здание поставлено на государственный кадастровый учет 02.07.2011, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 16.06.2022.

Сведения о земельном участке, на котором расположено нежилое здание, в ЕГРН отсутствуют.

В силу части 1 статьи 65 ЗК РФ, использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), арендная плата, а также иная плата, предусмотренная настоящим Кодексом.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также ЗК РФ) одним из основных принципов земельного законодательства является принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Согласно частям 1 и 3 статьи 35 ЗК РФ при переходе права собственности на здание, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник.

Собственник здания, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка, которое осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу.

Для формирования земельного участка под нежилым зданием в целях приобретения его в собственность, ФИО2 обратился в ООО "С. з. к.", которым 19.07.2021 была подготовлена схема расположения земельного участка, площадью 360 кв. м, на кадастровом плане территории. Границы земельного участка по адресу ориентира: <адрес>, сформированы в точках каталога координат:

Х 391 524,40	У 1 384 716,62
Х 391 529,91	У 1 384 724,80
Х 391 532,13	У 1 384 730,22
Х 391 530,46	У 1 384 731,44
Х 391 529,44	У 1 384 730,04
Х 391 528,12	У 1 384 730,92
Х 391 516,48	У 1 384 739,93
Х 391 515,84	У 1 384 739,10
Х 391 510,84	У 1 384 742,44
Х 391 503,05	У 1 384 732,26
Х 391 506,87	У 1 384 729,31.

В целях оформления прав на земельный участок, 19.01.2022 ФИО2 обратился с заявлением в администрацию городского округа Самара, приложив указанную выше схему.

Распоряжением Департамента управления имуществом г.о. Самара от 17.03.2022 N 152 в предварительном согласовании предоставления в собственность за плату земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, отказано, в связи с тем, что земельный участок находится в двух территориальных зонах: часть в территориальной зоне предприятий и складов V-IV классов вредности (санитарно-защитные зоны - до 100 м) (ПК-1), часть в общественной-деловой территориальной зоне для размещения объектов, связанных с отправлением культа (Ц-5к) по Карте градостроительного зонирования городского округа Самара Правил землепользования и застройки г.о. Самара.

Указанные события имели место до принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

Заявление ФИО2 о внесении изменений в Генеральный план городского округа Самара, как видно из ответа Департамента градостроительства городского округа Самара от 23.09.2022, оставлено без удовлетворения, поскольку поступило позже срока, установленного для внесения участниками общественных обсуждений предложений и замечаний, касающихся проекта Генплана и не подлежало включению в протокол и заключение о результатах общественных обсуждений.

Постановлением администрации городского округа Самара от 21.10.2022 N 890 отклонено предложение ФИО2 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.о. Самара об изменении правовой зоны в отношении земельного участка, площадью 360 кв. м, с ПК-1 и Ц-5к по Карте градостроительного зонирования (КГЗ) на правовую зону ПК-1, в связи с несоответствием действующему Генеральному плану.

Установлено также, что и после внесения изменений в Генеральный план городского округа Самара решением Думы от 29.04.2022 N 182, а также в Правила землепользования и застройки решением Думы от 27.12.2022 N 265, испрашиваемый ФИО2 земельный участок расположен в двух функциональных ("территории существующих объектов промышленно-коммунального назначения", "территории существующих объектов, связанных с отправлением культа") и двух территориальных зонах (ПК-1 и Ц-5к), что подтверждается сведениями из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности городского округа Самары (ИСОГД г.о. Самары) от 26.05.2022, 10.02.2023, 06.03.2023.

Данные обстоятельства подтверждены и представленными в материалы дела выкопировками от 18.05.2023 из ИСОГД г.о. Самара из Правил землепользования и застройки и Генплана, где отмечены границы земельного участка и цветовое изображение территориальных и функциональных зон.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

В силу требований частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Таким образом, расположение земельного участка, площадью 360 кв. м, на карте градостроительного зонирования действующих Правил землепользования и застройки городского округа Самара в двух территориальных зонах противоречит требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы административного истца на приобретение земельного участка под нежилым зданием в собственность, в связи с чем суд приходит к выводу о наличии оснований для признания Правил землепользования и застройки г.о. Самара недействующими в оспариваемой части, как противоречащих законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку корректировка Правил землепользования и застройки городского округа Самара в части отнесения указанного выше земельного участка к одной из установленных территориальных зон приведет к несоответствию с Генеральным планом городского округа в части нахождения этого земельного участка в нескольких функциональных зонах, а, соответственно, к невозможности соблюдения требований части 4 статьи 30 ГрК РФ, то в оспариваемой части Генеральный план городского округа Самара также подлежит признанию недействующим.

Доводы административного ответчика и заинтересованных лиц об отсутствии нарушения прав административного истца в связи с тем, что земельный участок, площадью 360 кв. м, не существовал как объект права к моменту принятия оспариваемых нормативных правовых актов, не сформирован и не стоит на кадастровом учете в настоящее время, в данном случае, не могут быть учтены судом и являться основанием к отказу в удовлетворении административного иска.

Как следует из материалов дела, земельный участок, преимущественное право на приобретение которого в собственность имеет административный истец, закоординирован на схеме от 19.07.2021 под принадлежащим ФИО2 на праве собственности нежилым зданием, 1988 года постройки, состоящим на кадастровом учете с 2011 года, и необходим для использования и обслуживания здания.

При этом, согласно заключению кадастрового инженера ООО "С. з. к." от 16.06.2023 и схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории от 14.06.2023, формирование границ земельного участка в соответствующих точках координат вызвано расположением нежилого здания, небольшая часть которого как раз и выходит за границы одной территориальной и функциональной зон. Таким образом, сформировать земельный участок в иных точках координат, не представляется возможным, что административным ответчиком не опровергнуто.

Доводы административного ответчика о том, что изменение границ территориальных и функциональных зон должно быть осуществлено в административном порядке путем обращения с заявлением о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки, суд полагает несостоятельными. Обязательный досудебный порядок разрешения спора по данной категории дел действующим законодательством не предусмотрен. Выбор способа защиты права принадлежит административному истцу, который к тому же ранее своевременно обратился с предложением о внесении изменений в территориальное зонирование при проведении общественных обсуждений по проекту Правил землепользования и застройки городского округа Самара, однако, его предложение было отклонено со ссылкой на противоречие Генеральному плану.

Определяя момент, с которого оспариваемые акты должны быть признаны недействующими, суд полагает, что поскольку оспариваемые нормативные правовые акты применялись до вынесения решения суда и на их основании реализовывались права граждан и организаций, суд признает их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административный иск ФИО2 удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:

- Правила землепользования и застройки городского округа Самара, утверждённые постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 N 61 в редакции решения Думы городского округа Самара от 27.12.2022 N 265 в части отнесения в приложении N 2 "Карта градостроительного зонирования" к двум территориальным зонам: Ц-5к "общественно-деловая зона для размещения объектов, связанных с отправлением культа" и ПК-1 "зона предприятий и складов V-IV классов вредности (санитарно-защитные зоны - до 100 м") земельного участка, площадью 360 кв. м, в точках каталога координат, согласно схеме расположения на кадастровом плане территории от 19.07.2021, выполненной ООО "С. з. к.":

Х 391 524,40	У 1 384 716,62
Х 391 529,91	У 1 384 724,80
Х 391 532,13	У 1 384 730,22
Х 391 530,46	У 1 384 731,44
Х 391 529,44	У 1 384 730,04
Х 391 528,12	У 1 384 730,92
Х 391 516,48	У 1 384 739,93
Х 391 515,84	У 1 384 739,10
Х 391 510,84	У 1 384 742,44
Х 391 503,05	У 1 384 732,26
Х 391 506,87	У 1 384 729,31;

- Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2002 года N 539 в редакции решения Думы городского округа Самара от 29 апреля 2022 года N 182, в части отнесения в приложении N 2 "Карта функциональных зон городского округа Самара" к двум функциональным зонам: "коммунально-складская зона" и "зона специализированной общественной застройки" земельного участка, площадью 360 кв. м, в точках каталога координат, согласно схеме расположения на кадастровом плане территории от 19.07.2021, выполненной ООО "С. з. к.":

Х 391 524,40	У 1 384 716,62
Х 391 529,91	У 1 384 724,80
Х 391 532,13	У 1 384 730,22
Х 391 530,46	У 1 384 731,44
Х 391 529,44	У 1 384 730,04
Х 391 528,12	У 1 384 730,92
Х 391 516,48	У 1 384 739,93
Х 391 515,84	У 1 384 739,10
Х 391 510,84	У 1 384 742,44
Х 391 503,05	У 1 384 732,26
Х 391 506,87	У 1 384 729,31.

Сообщение о решении суда подлежит официальному опубликованию в печатном издании "Самарская газета" в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме.