Определение Свердловского областного суда от 26 октября 2023 г. N 33а-15842/2023 "Об отмене Решения Ленинского районного суда города Нижний Тагил Свердловской области от 11.07.2023 и направлении на новое рассмотрение дела о признании частично недействующим Постановления Администрации г. Нижний Тагил от 06.04.2023 N 755-ПА "Об установлении особого противопожарного режима на территории муниципального образования город Нижний Тагил и дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия"

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Шабалдиной Н. В,

судей Бачевской О.Д., Захаровой О. А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коноплиным П.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-1823/2023 по административному исковому заявлению Нижнетагильского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц к Администрации города Нижний Тагил, первому заместителю Главы города Нижний Тагил Горячкину В.А. о признании недействующим постановления в части, возложении обязанности совершить определенные действия по апелляционному представлению административного истца Нижнетагильского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц на решение Ленинского районного суда города Нижний Тагил Свердловской области от 11 июля 2023 года.

Заслушав доклад судьи Шабалдиной Н.В., объяснения представителя административного истца старшего прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Свердловской области Васильевой М.А., судебная коллегия установила:

Нижнетагильский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением к Администрации города Нижний Тагил о признании с момента вступления решения суда в законную силу недействующим постановления Администрации города Нижний Тагил от 06 апреля 2023 года N 755-ПП "Об установлении противопожарного режима на территории муниципального образования город Нижний Тагил и дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия" (в ред. постановлений от 03 мая 2023 года N 946-ПА, от 22 мая 2023 года N 1069-ПА) в части: пунктов 1, 2 в той мере, в который они устанавливают особый противопожарный режим и дополнительные меры пожарной безопасности на территории муниципального образования город Нижний Тагил за пределами территорий сельских и городских населенных пунктов: город Нижний Тагил, деревня Баронская, деревня Заречная, деревня Захаровка, деревне Нижняя Ослянка, деревня Усть-Утка, поселок Антоновский, поселок Баклушина, поселок Висимо-Уткинск, поселок Волчевка, поселок Евстюниха, поселок Ёква, поселок Канава, поселок Студеный, поселок Таны, поселок Уралец, поселок Чауж, поселок Чащино, село Верхняя Ослянка, село Елизаветинское, село Серебрянка, село Сулем, в том числе на землях лесного фонда, землях сельскохозяйственного назначения, землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землях для обеспечения космической деятельности, землях обороны, безопасности и землях иного специального назначения;

подпункт 3 пункта 2 в той мере, в которой он во взаимосвязи с пунктом 1, устанавливает запрет посещения гражданами лесов, устанавливающий ограничение пребывания граждан в лесах и въезда в них транспортных средств, а также проведения в лесах определенных видов работ в целях обеспечения пожарной безопасности в лесах при установлении особого противопожарного режима без определения срока ограничения до 21 календарного дня, указания местоположения лесного участка (лесных участков) с указанием выдела, квартала, наименования участкового лесничества, лесничества лесов, находящихся в муниципальной собственности городского округа Нижний Тагил;

возложить на Администрацию города Нижний Тагил в срок не позднее 10 календарных дней с момента вступления решения суда в законную силу принять нормативный правовой акт, устанавливающий ограничение пребывания граждан в лесах и въезда в них транспортных средств, а также выполнения в них определенных видов работ в целях обеспечения пожарной безопасности в лесах при установлении особого противопожарного режима, определяющий срок ограничения, местоположение лесного участка (лесных участков), информацию о контактных данных специализированной диспетчерской службы для рассмотрения обращений граждан, мероприятия в связи с ограничением в соответствии с подпунктами 3, 4, 5, 7 Порядка ограничения пребывания граждан в лесах и въезда в них транспортных средств, проведения в лесах определенного вида работ в целях обеспечения пожарной безопасности в лесах, утвержденного Приказом Минприроды России от 06 сентября 2016 года N 457.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "пунктами 3, 4, 5, 7 Порядка"

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что прокуратурой в порядке надзора изучены нормативные правовые акты органов местного самоуправления, принятые в сфере пожарной безопасности в лесах при установлении особого противопожарного режима. Постановлением Правительства Свердловской области от 06 апреля 2022 года N 248-ПП "Об становлении особого противопожарного режима на территории Свердловской области" с 15 апреля 2023 года на территории всей области установлен особый противопожарный режим. Главой города Нижний Тагил принято оспариваемое постановление Администрации города Нижний Тагил от 06 апреля 2023 года N 755-ПА "Об установлении противопожарного режима на территории муниципального образования город Нижний Тагил и дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия", в которое постановлениями от 03 мая 2023 года и от 22 мая 2023 года внесены изменения. Административный истец полагает, что при вынесении указанных постановлений Администрацией города Нижний Тагил превышены полномочия органов местного самоуправления в сфере пожарной безопасности, кроме того в оспариваемой части постановление не отвечает критериям определенности.

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности, в том числе установление ими противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности исключительно в границах городских и сельских населенных пунктов. Границы населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы муниципального образования город Нижний Тагил установлены Законом Свердловской области от 20 июля 2015 года N 95-ОЗ "О границах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области". Согласно лесному законодательству органы местного самоуправления в пределах своих полномочий ограничивают пребывание граждан в лесах и въезд в них транспортных средств, проведение в лесах определенного вида работ в целях обеспечения пожарной безопасности в лесах. Полномочия органов местного самоуправления по организации осуществления мер пожарной безопасности в лесах относятся к лесным участкам, находящимся в муниципальной собственности. Введение органом местного самоуправления особого противопожарного режима, ограничение пребывания граждан в лесах в порядке, предусмотренном Приказом Минприроды России от 06 сентября 2016 года N 457 осуществляется исключительно в отношении муниципальных городских лесов и в границах населенных пунктов. Запрет пребывания в лесах, которые расположены на землях лесного фонда, землях сельскохозяйственного назначения, землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землях для обеспечения космической деятельности, землях обороны, безопасности и землях иного специального назначения, за пределами населенных пунктов, является неправомерным. Введение Главой города на всей территории городского округа особого противопожарного режима и дополнительных требований пожарной безопасности, в том числе на землях лесного фонда, землях сельскохозяйственного назначения, землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землях для обеспечения космической деятельности, землях обороны, безопасности и землях иного специального назначения за границами населенных пунктов, а также установление запрета пребывания граждан в лесах, в том числе на землях иных категорий, не находящихся в муниципальной собственности, проведение в этих лесах определенных видов работ в целях обеспечения пожарной безопасности за пределами населенных пунктов, является превышением органами местного самоуправления полномочий, установленных законом.

Кроме того, оспариваемым постановлением решение о введении ограничений пребывания граждан в лесах и въезда в них транспортных средств, проведения в лесах определенных работ в целях обеспечения пожарной безопасности не принято, срок их действия и конкретные меры не определены, что свидетельствует о неопределенности введенного запрета, нарушает права неопределенного круга лиц на беспрепятственное посещение лесов, выполнение определенных видов работ, может повлечь незаконное привлечение к административной ответственности по статье 11-1 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области", не обеспечивается реальная цель правового регулирования в области охраны лесов от пожаров со стороны органов местного самоуправления.

Определением суда от 13 июня 2023 года к участию в деле в качестве соответчика привлечен первый заместитель Главы города Нижний Тагил Горячкин В.А.

Решением Ленинского районного суда города Нижний Тагил Свердловской области от 11 июля 2023 года в удовлетворении административного искового заявления Нижнетагильского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц к Администрации города Нижний Тагил, первому заместителю Главы города Нижний Тагил Горячкину В.А. о признании незаконным и недействующим постановления в части, возложении обязанности совершить определенные действия - отказано.

Не согласившись с решением суда, административный истец Нижнетагильский природоохранный прокурор подал апелляционное представление, в котором просит решение суда отменить, требования удовлетворить. Повторяя доводы административного искового заявления, настаивает на заявленных требованиях. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят органом местного самоуправления с превышением компетенции, не отвечает критериям определенности, противоречит вышестоящим нормативным правовым актам.

В суде апелляционной инстанции представитель административного истца старший прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Свердловской области Васильева М.А. доводы апелляционного представления поддержала. Дополнительно указала, что решение не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене с направлением на новое рассмотрение, поскольку судом при рассмотрении дела было допущено существенное нарушение норм материального и процессуального права, выразившееся в нарушении порядка рассмотрения требований, не установлении обстоятельств, имеющих значения при оспаривании нормативного правового акта, в том числе порядка и процедуры его принятия, полномочий на принятия, а также не проверено его применение. Полагает, что поскольку нормативный правовой акт отменен, а судом не проверялось его применение, между тем данный нормативный правовой акт был применен в отношении ( / / ) 14., в связи с чем он затрагивает ее права, и последняя подлежит привлечению к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

Административный ответчик первый заместитель главы Горячкин В.А., представитель административного ответчика Администрации города Нижний Тагил в судебное заседание судебной коллегии не явились, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены электронной почтой, в том числе посредством публикации информации на официальном интернет-сайте Свердловского областного суда.

Ранее в судебном заседании представитель административного ответчика просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Учитывая надлежащее извещение данных лиц о времени и месте судебного заседания, руководствуясь частью части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Заслушав представителя административного истца, изучив материалы дела, доводы апелляционного представления, возражения административного ответчика на него, поступившие по судебному запросу оспариваемые постановления, документы, о его опубликовании на официальном сайте административного ответчика, в газете, решения по делам об административных правонарушениях, постановление по делу об административном правонарушении от 15 мая 2023 года в отношении ( / / ) 13., судебная коллегия приходит к выводу о существенном нарушении судом первой инстанции при рассмотрении дела норм процессуального права, повлекшее вынесение незаконного решения.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод на основе состязательности и равноправия сторон, а также в соответствии с принципами независимости судей и подчинения их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (статья 46, часть 1; статья 120, часть 1; статья 123, часть 3).

Частью 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что решение суда должно быть законным и обоснованным.

Как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Суд первой инстанции, разрешая заявленные требования по главе 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришел к выводу, что оспариваемое постановление является законным, оснований для удовлетворения требований административного истца не имеется.

Вместе с тем, при рассмотрении административного дела суд не учел, следующие обстоятельства.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 года N 17-П и от 31 марта 2015 года N 6-П).

Исходя из разъяснений, изложенных в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями (пункт 14 указанного Пленума).

Оценивая содержание оспариваемого постановления, судебная коллегия приходит к выводу, что это постановление является нормативным правовым актом, что сторонами не оспаривалось.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 1 и главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу пункта 7 статьи 213 названного Кодекса при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 этой статьи, в полном объеме.

Частью 2 статьи 37 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что лицами, участвующими в деле, являются, в том числе, заинтересованные лица.

Под заинтересованным лицом в соответствии с частью 1 статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела.

Поскольку административным истцом оспаривается нормативный правовой акт органа местного самоуправления, который может затронуть права ( / / ) 12., привлеченной к административной ответственности, в том числе в связи с нарушением оспариваемого нормативного правового акта, судебная коллегия приходит к выводу о необходимости ее привлечения к участию в деле.

Как следует из материалов дела, суд первой инстанции, неправильно применил нормы процессуального права, фактически рассмотрел настоящее административное дело по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующей вопросы производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органной государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, не подлежащей применению в данном споре.

При этом суд не рассмотрел по существу заявленный спор в соответствии с нормами главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не выяснил, проверку оспариваемого нормативного правового акта на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, не осуществил.

Рассматривая требования об оспаривании нормативного правового акта, в нарушение требований пункта 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суд одновременно рассмотрел требования о признании незаконным постановления и возложении обязанности.

В силу статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене, в том числе и в случае рассмотрения административного дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания (пункт 2 части 1); основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (пункт 4 части 2).

Учитывая изложенное, судебная коллегия, установив, что допущенные нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлекли принятие незаконного судебного акта, без отмены которого невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов неопределенного круга лиц, считает необходимым отменить решение суда и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального и процессуального права не могут быть устранены судом апелляционной инстанции, поскольку фактически судом лица, участвующие в деле были лишены возможности давать объяснения по предмету заявленных требований, предоставлять доказательства, исходя из заявленных требований в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Между тем, поскольку суд апелляционной инстанции не вправе предрешать существо решения, которое должно быть принято судом первой инстанции при новом рассмотрении дела, доводы апелляционного представления оценке не подлежат в связи с отменой решения суда и направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду следует устранить допущенные нарушения, приведшие к отмене решения суда, дать оценку доводам лиц, участвующих в деле, в том числе уточнить у административного истца предмет оспаривания, с учетом того, что при оспаривании нормативного правового акта не могут быть рассмотрены иные требования, проверить процедуру, порядок принятия нормативного правового акта, полномочия органа местного самоуправления на его принятие, соответствие нормативного правового акта в оспариваемой части вышестоящим нормативным правовым актам, а также разрешить вопрос о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица ( / / ) 11., к которой был применен оспариваемый нормативный правовой акт в оспариваемой части, а также установить обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, совершить иные действия, направленные на правильное разрешение спора.

Руководствуясь частью 1 статьи 308, пунктом 3 статьи 309, пунктом 2 части 1 статьи 310, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия определила:

решение Ленинского районного суда города Нижний Тагил Свердловской области от 11 июля 2023 года отменить, направить административное дело по административному исковому заявлению Нижнетагильского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц к Администрации города Нижний Тагил, первому заместителю Главы города Нижний Тагил Горячкину В.А. о признании недействующим постановления в части, возложении обязанности совершить определенные действия на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке через суд первой инстанции в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий Н.В. Шабалдина

Судьи

О.Д. Бачевская

О.А. Захарова