Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 июля 2021 г. N Ф08-6785/21 по делу N А53-41752/2020

г. Краснодар

09 июля 2021 г.

Дело N А53-41752/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 июля 2021 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Сидоровой И.В. и Соловьева Е.Г., в отсутствие в судебном заседании представителей заявителя - общества с ограниченной ответственностью "СВИССБЭЛ" (ОГРН 1037739655799), заинтересованного лица (органа, осуществляющего публичные полномочия) - Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (ОГРН 1026103305304), извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.05.2021 по делу N А53-41752/2020, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "СВИССБЭЛ" (далее - общество, ООО "СВИССБЭЛ") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее - департамент), в котором просило:

- признать незаконными действия должностного лица - главного специалиста отдела контроля за использованием земель департамента Новожиловой Елены Александровны, выразившиеся в проведении 05.03.2018, 04.09.2018 и 16.05.2019 обследования земельного участка с кадастровым номером 61:44:0051006:21, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, 6, 10-12, 14, пер. Доломановский, 45 "В", 45 "Г", и составлении актов обследования N 841, N 3056, N 1663.

Определением Арбитражного суда Ростовской области от 18.03.2021 производство по делу прекращено.

Судебное определение мотивировано следующим. В качестве предмета оспаривания заявлены действия должностного лица департамента, однако квалификация главного специалиста отдела департамента как должностного лица ошибочна, властными полномочиями указанный специалист не обладает. Действия главного специалиста отдела департамента не подлежат оспариванию в режиме главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс). Следует из Положения о департаменте, утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 N 138 (с учетом последующих изменений и дополнений), что полномочиями на принятие распоряжений департамента обладает лишь его директор; распоряжения департамента обязательны для всех муниципальных предприятий, учреждений и организаций, а также для представителей муниципального образования в хозяйственных обществах, акции (доли уставного капитала) которых находятся в муниципальной собственности города Ростова-на-Дону; последствием распоряжений департамента для хозяйствующих субъектов, не являющихся муниципальными, становятся гражданско-правовые сделки по поводу использования земельных участков и муниципального имущества. Акты, составленные по результатам проверки использования земельного участка, также не подпадают под предмет оспаривания по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса. Из норм пункта 2 части 1 статьи 29, части 1 статьи 198 Кодекса усматривается, что заинтересованные лица вправе обжаловать в арбитражном суде в порядке главы 24 Кодекса только те документы, которые обладают признаками ненормативных правовых актов, и при этом не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, нарушают права, законные интересы граждан или юридических лиц. Акт обследования объекта недвижимого имущества не содержит властно-распорядительных предписаний для заявителя, сам по себе не устанавливает, не изменяет и не отменяет его прав и обязанностей. По сути, спорный акт лишь фиксирует фактические обстоятельства использования земельного участка, представляет собой одно из доказательств в рамках гражданско-правовых споров, которые рассматриваются арбитражным судом. Решение муниципального органа, основанное на акте обследования, в данном случае не принято. Заявленное обществом требование не подлежит рассмотрению, имеются правовые основания для прекращения производства по делу.

Апелляционным постановлением от 13.05.2021 определение от 18.03.2021 отменено, дело направлено для рассмотрения по существу в Арбитражный суд Ростовской области.

Апелляционный суд руководствовался следующим. Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 Кодекса арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Суд первой инстанции верно указал, что акт проверки не обладает признаками ненормативного правового акта, оспаривание которого возможно по правилам главы 24 Кодекса, так как данный акт не содержит властных предписаний или решений, не порождает, не изменяет и не прекращает права и обязанности лиц, не влечет для них, в этой связи, правовых последствий. Вместе с тем, суд не проверил по существу требования заявителя, исходя из предмета и основания заявления, в котором общество оспорило действия муниципального служащего; не выяснил обстоятельства, подлежащие установлению в соответствии с нормами статьи 65, части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса. Вывод суда первой инстанции об избрании заявителем ненадлежащего способа защиты права, противоречит основным принципам процессуального права, фактически преграждает доступ к правосудию, что недопустимо. Выбор истцом ненадлежащего способа защиты своих прав и интересов является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований, однако не влечет прекращения производства по делу. Ссылка суда первой инстанции на правовую позицию, изложенную в судебных актах по делу N А28-17733/2019, необоснованна. В рамках указанного дела заявлены требования о признании недействительным акта обследования объекта недвижимого имущества, в то время как в рамках настоящего дела заявлены требования о признании незаконными действий должностного лица - муниципального служащего по составлению акта обследования земельного участка. В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса, пунктом 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в арбитражном суде апелляционной инстанции", по результатам рассмотрения жалобы на определение арбитражного суда первой инстанции суд апелляционной инстанции вправе отменить определение и направить вопрос на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

В кассационной жалобе департамент просит апелляционное постановление от 13.05.2021 отменить, оставить в силе определение от 18.03.2021 (в жалобе ошибочно указана дата 27.04.2021).

По мнению подателя жалобы, судом первой инстанции верно установлено, что статус главного специалиста департамента не предполагает наличия у него властных полномочий должностного лица, а потому его действия не подлежат оспариванию в порядке главы 24 Кодекса. Апелляционный суд не учел, что в порядке, установленном главой 24 Кодекса, могут быть обжалованы действия (бездействия) должностных лиц, тогда как действия муниципальных служащих обжалуются в порядке, установленном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС Российской Федерации, Кодекс административного производства). Исходя из положений должностной инструкции от 15.01.2018 главного специалиста отдела контроля за использованием земель департамента, он занимает должность муниципальной службы, но не является должностным лицом департамента, не обладает властными и распорядительными полномочиями, не выполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, в связи с чем, действия (бездействие) главного специалиста Новожиловой Е.А. не могут быть обжалованы в порядке главы 24 Кодекса. Акты проверки, равно как и действия по их составлению (вынесению), не являются ненормативными правовыми актами (действиями), подлежащими обжалованию в порядке, установленном Кодексом, так как не содержат властно-обязывающих предписаний, сами по себе не влекут правовых последствий, их исполнение не обеспечено мерами государственного принуждения.

Отзыв на кассационную жалобу в суд округа не поступил.

В судебном заседании, состоявшемся 01.07.2021, по правилам статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса объявлен перерыв до 02.07.2021, 09 часов 15 минут, информация о котором размещена на сайте суда в сети Интернет. После окончания перерыва судебное разбирательство продолжилось в отсутствие представителей сторон.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению, по следующим основаниям.

Прекращая производство по настоящему делу, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что заявление ООО "СВИССБЭЛ" не подлежит рассмотрению в суде, в связи с отсутствием у главного специалиста отдела департамента статуса должностного лица, а у составленных таким специалистом актов обследования земельного участка - признаков ненормативного правового акта.

Отменяя определение от 18.03.2021, и направляя дело для рассмотрения по существу в арбитражный суд первой инстанции, апелляционный суд правомерно и мотивированно заключил о том, что акт проверки (обследования) не обладает признаками ненормативного правового акта, оспаривание которого возможно по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса, однако общество не может быть лишено доступа к правосудию, при этом обстоятельства, подлежащие установлению, исходя из предмета и основания заявления об оспаривании действий должностного лица - муниципального служащего, судом не выяснены.

Возражения подателя жалобы, обусловленные отсутствием у главного специалиста отдела департамента властных полномочий должностного лица, противоречат ссылке департамента на положения должностной инструкции такого специалиста, утвержденной 15.01.2018, и приложенной к кассационной жалобе. Названная должностная инструкция главного специалиста отдела департамента суду первой инстанции представлена не была и им не исследовалась, соответствующие полномочия у суда кассационной инстанции отсутствуют (части 3 статьи 286, часть 2 статьи 287 Кодекса, пункты 28, 30, 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции").

Вопреки доводу департамента, сами по себе положения главы 22 КАС Российской Федерации не исключают рассмотрение заявления общества в суде, и не являлись основанием для прекращения производства по делу арбитражным судом на основании пункта 1 части 1 статьи 127.1, пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса.

Недопустимость оспаривания в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом, действий (бездействия) муниципальных служащих, как лиц, замещающих должности муниципальной службы (статья 2 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"), если они затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, судом первой инстанции не установлена и нормативно не подтверждена.

Кроме того, требования общества обращены к департаменту. Привлечение главного специалиста отдела департамента Новожиловой Е.А., не являющейся сотрудником департамента на момент подачи заявления в арбитражный суд, суд первой инстанции признал невозможным.

При таких обстоятельствах оснований для отмены апелляционного постановления от 13.05.2021 по доводам кассационной жалобы не имеется, правильность выводов суда апелляционной инстанции ими не опровергнута. Нарушений процессуального закона, являющихся основанием для отмены судебного акта в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.05.2021 по делу N А53-41752/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий судья

Н.С. Мазурова

Судьи

И.В. Сидорова Е.Г. Соловьев