Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14 декабря 2021 г. N Ф08-11058/21 по делу N А32-55772/2020

г. Краснодар

14 декабря 2021 г.

Дело N А32-55772/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 7 декабря 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 декабря 2021 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Соловьева Е.Г., судей Калуцких Р.Г. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителей: индивидуального предпринимателя Трембач Елены Михайловны (ИНН 230806442464, ОГРНИП 312230823300046) и Каркавиной Марии Андреевны - Беджаше Л.К. (доверенность от 03.08.2020), от заинтересованного лица - Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310095359, ОГРН 1042305701954) - Хуруджи К.В. (доверенность от 22.12.2020), рассмотрев кассационную жалобу Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.06.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.08.2021 по делу N А32-55772/2020, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Трембач Е.М. и Каркавина М.А. (далее - Трембач Е.М.; Каркавина М.А.) обратились в суд с заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на реконструкцию офисного здания, расположенного по адресу: г. Краснодар, просп. Чекистов, 20/1; возложении на заинтересованное лицо обязанности выдать соответствующее разрешение.

Решением от 18.06.2021, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 16.08.2021, заявленные требования удовлетворены со ссылкой на несоответствие принятого заинтересованным лицом решения положениям статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс). Суды исходили из того, что материалами дела опровергается факт нахождения спорного земельного участка полностью в охранной зоне электросетевого объекта. Заявители получили согласие правообладателя трансформаторной подстанции на реконструкцию принадлежащего им здания. Документами территориального планирования и градостроительного зонирования допускается размещение на земельном участке заявителей предполагаемого к реконструкции объекта; градостроительный регламент зоны, в которой он расположен, предусматривает соответствующий вид разрешенного использования; расположение спорного объекта не противоречит генеральному плану муниципального образования город Краснодар и его правилам землепользования и застройки.

В кассационной жалобе департамент просит отменить судебные акты и отказать в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, вывод судебных инстанций о незаконности принятого заинтересованным лицом решения не основан на фактических обстоятельствах и сделан при неправильном применении норм материального права. Земельный участок, на котором расположено принадлежащее заявителям здание, полностью находится в охранной зоне объекта электросетевого хозяйства, в связи с чем зона планируемого размещения объектов капитального строения отсутствует. Заявители не оспорили градостроительный план земельного участка в предусмотренном законом порядке. Суд, возложив на заинтересованное лицо обязанность выдать разрешение на реконструкцию спорного объекта, подменил функции уполномоченного органа; вопрос о выдаче разрешения на строительство отнесен к исключительной компетенции департамента.

В судебном заседании представители сторон повторили свои доводы и возражения.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

Как следует из материалов дела, заявители являются долевыми собственниками земельного участка из земель населенных пунктов с кадастровым номером 23:43:0206019:156 площадью 191 кв. м, находящегося по адресу: г. Краснодар, просп. Чекистов, уч. 20/1, а также расположенного на нем одноэтажного нежилого здания с кадастровым номером 23:43:0206029:1812 площадью 45,1 кв. м.

В соответствии с генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 (далее - генеральный план от 26.01.2012), действовавшим на момент оспариваемого отказа, земельный участок с кадастровым номером 23:43:0206019:156 расположен в зоне застройки многоквартирными жилыми домами 4-9-16 этажей с территорией регулирования застройки.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 (далее - Правила землепользования и застройки от 30.01.2007), указанный участок также расположен в зоне застройки многоэтажными жилыми домами.

Установленный данными Правилами градостроительный регламент предполагает одним из основных видов разрешенного использования деловое управление (размещение объектов капитального строительства с целью размещения объектов управленческой деятельности, не связанной с государственным или муниципальным управлением и оказанием услуг).

Разрешенное использование земельного участка с кадастровым номером 23:43:0206019:156 - для эксплуатации конторы (офиса), соответствует указанному градостроительному регламенту.

В целях реконструкции принадлежащего заявителям одноэтажного нежилого здания площадью 45,1 кв. м (1999 года постройки) департамент выдал Трембач Е.М. градостроительный план от 22.12.2017 N RU 23306000-00000000009059 и дополнение от 26.03.2018 к указанному градостроительному плану.

Заявители получили исходно-разрешительную документацию, проект реконструкции, согласования организаций, необходимые с учетом информации об ограничениях использования земельного участка, указанных в градостроительном плане, технические условия для подключения к электрическим сетям, сетям водоснабжения, водоотведения и ливневой канализации.

Проектом предусмотрена реконструкция одноэтажного офисного здания по адресу: г. Краснодар, проспект Чекистов, 20/1, в офисное здание количеством этажей - 2, площадью застройки 114,4 кв. м, общей площадью 233,5 кв. м.

Заявители направили в департамент заявление о выдаче разрешения на реконструкцию названного здания, которое оставлено без удовлетворения в связи с расположением земельного участка в охранной зоне инженерных коммуникаций и отсутствием зоны планируемого размещения объектов капитального строительства.

Данные обстоятельства привели к судебному спору.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

В силу части 1 статьи 198 Кодекса организации и граждане вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемое решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 Кодекса арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Градостроительным кодексом задачами планирования развития территорий определены, в том числе установление функциональных зон, определение планируемого размещения объектов федерального, регионального, местного значения (пункт 2 статьи 1). Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 9).

В составе документов территориального планирования муниципальных образований названа схема территориального планирования муниципального района, порядок подготовки изменений которой и их внесения устанавливается нормативным правовым актом органа местного самоуправления (статья 18). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом названных функциональных зон и параметров их планируемого развития (пункт 2 части 1 статьи 34).

Легальная дефиниция разрешения на строительство приведена в части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса, согласно которой это документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с названным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом.

В случае, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент, разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации установленным в соответствии с частью 7 статьи 36 Градостроительного кодекса требованиям к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (часть 1.1 той же статьи).

В силу части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

Согласно части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство с документами, указанными в данной части, непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы или организации.

Основания для отказа в выдаче разрешения на строительство перечислены в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса, среди которых отсутствие документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка (часть 1 статьи 57.3 Градостроительного кодекса).

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что при планировании реконструкции уже существующего здания отсутствие в градостроительном плане зоны размещения объектов капитального строительства не влечет невозможность установить, допустимо ли осуществление испрашиваемой реконструкции в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и установленными законодательством ограничениями. Документами территориального планирования и градостроительного зонирования допускается размещение на земельном участке заявителей предполагаемого к реконструкции объекта; градостроительный регламент зоны, в которой он расположен, предусматривает соответствующий вид разрешенного использования; расположение спорного объекта не противоречит генеральному плану муниципального образования город Краснодар и его правилам землепользования и застройки. Учитывая получение заявителями согласия правообладателя объекта электросетевого хозяйства на реконструкцию спорного здания, суды пришли к выводу о наличии правовых оснований для признания незаконными действий (бездействия) заинтересованного лица и возложения на него обязанности выдать испрашиваемое разрешение.

Между тем суды не учли следующее.

При рассмотрении требований застройщика о признании незаконным отказа уполномоченного органа в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) капитального объекта и об обязании такого органа выдать разрешение суд по правилам статьи 71 Кодекса должен проверить, допустимо ли размещение (реконструкция, предполагающая увеличение площади) объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, и дать оценку не только основаниям, приведенным уполномоченным органом в оспариваемом отказе, но и иным приводимым сторонами в процессе рассмотрения спора доводам относительно возможности размещения объекта на земельном участке.

На необходимость проверки и оценки оснований оспариваемого отказа, а также иных приведенных в процессе рассмотрения спора доводов о возможности размещения объекта на земельном участке указано в определении Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2018 по делу N 310-КГ17-15291.

В силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса при рассмотрении вопроса о допустимости размещения объекта на земельном участке уполномоченный орган учитывает ограничения, действующие на дату выдачи разрешения на строительство.

В определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2018 по делу N 310-КГ17-15291 сформулирована правовая позиция, согласно которой при выдаче разрешения на строительство следует установить допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, определенными земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В этой связи судам следовало проверить доводы заинтересованного лица об отнесении исследуемого земельного участка к зоне с особыми условиями использования территории, соблюдении заявителями противопожарных разрывов до линейного объекта, минимальных отступов до указанного объекта и территории общего пользования, то есть, выяснить вопрос о соответствии поданного Трембач Е.М. в департамент заявления и приложенных к нему документов нормативным требованиям и правилам, установленным градостроительным законодательством.

Кроме того, возложив на заинтересованное лицо обязанность выдать заявителям испрашиваемое разрешение на строительство, суды не учли, что в силу пункта 3 части 5 статьи 201 Кодекса в случае признания в судебном порядке незаконными действий (бездействия) суд устанавливает обязанность государственного органа совершить определенные действия, принять решение или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

Арбитражный суд определяет меру, направленную на восстановление нарушенного права, в зависимости от установленных обстоятельств по делу и не связан восстановительной мерой, предложенной заявителем.

Однако судебный контроль не может подменять функции органов административной и исполнительной власти, поэтому, возложение на заинтересованное лицо обязанности по устранению допущенного нарушения путем принятия положительного решения о выдаче застройщику разрешения на строительство, нарушает пределы установленных законом процедур.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции по результатам рассмотрения жалобы вправе отменить решение суда первой инстанции и (или) постановление апелляционного суда и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, если выводы, содержащиеся в обжалуемых актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Поскольку суды неполно выяснили существенные для дела обстоятельства, тогда как у суда кассационной инстанции отсутствуют полномочия по установлению новых обстоятельств (часть 2 статьи 287 Кодекса), обжалуемые судебные акты следует отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду необходимо учесть изложенное, исследовать все обстоятельства, проверить все основания для отказа в выдаче обществу разрешения на строительство, дать оценку доводам и возражениям участвующих в деле лиц, после чего правильно разрешить спор в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.06.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.08.2021 по делу N А32-55772/2020 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.Г. Соловьев

Судьи

Р.Г. Калуцких А.И. Мещерин