Заключение на проект федерального закона N 369418-3 "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета по труду и социальной политике Государственной Думы РФ от 12 ноября 2003 г.
"По проекту федерального закона N 369418-3 "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
(внесен Президентом Российской Федерации)"

Проект федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" внесен в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и направлен на регламентацию вопросов государственной гражданской службы как одного из видов государственной службы Российской Федерации, предусмотренных указанным Федеральным законом.

В законопроекте предусмотрен комплекс мер для повышения открытости и доступности государственной гражданской службы, ее взаимосвязи с институтами гражданского общества. Устанавливается взаимосвязь федеральной гражданской государственной службы и гражданской государственной службы субъектов Российской Федерации, а также гражданской службы с иными видами государственной службы Российской Федерации. Подробно урегулированы вопросы ведения кадровой работы, включая проверку и подтверждение квалификации гражданских служащих, организацию их профессиональной переподготовки, формирование кадрового резерва.

Концепция перечисленных и ряда других положений законопроекта не вызывает сомнений и заслуживает всяческой поддержки. Однако законопроект содержит и ряд существенных недостатков, в основном, юридико-технического характера, которые необходимо устранить при подготовке к рассмотрению во втором чтении. По большей части они касаются введения нового понятия служебные отношений и их регулирования.

В настоящее время Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" и Трудовой кодекс Российской Федерации относят отношения гражданских государственных служащих к трудовым отношениям, в регулировании которых имеются определенные установленные законом особенности. В части, касающейся регулирования служебных отношений государственных служащих, представленный проект почти целиком воспроизводит соответствующие положения Трудового кодекса, в том числе и с теми недостатками и пробелами, которые выявлены при его применении. В нем практически не учтены особенности (специфика) гражданской государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Представленный законопроект во многом дублирует Трудовой кодекс, изменяя лишь его терминологию (служебный контракт вместо трудового договора, служебное время вместо рабочего времени, служебная дисциплина вместо трудовой дисциплины и т.д.). Однако простая механическая замена терминов чревата многими неблагоприятными последствиями.

В Трудовом кодексе многие термины уже имеют правовые дефиниции. Изменение наименования того или иного трудоправового понятия требует соответствующей его расшифровки непосредственно в законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации", без чего его применение становится невозможным. Так, например, в п.5 ст.15 вводится понятие "правила служебного распорядка", но нигде не раскрывается его содержание. Применение же в данном случае норм трудового законодательства, в которых раскрывается понятие "правила трудового распорядка" возможно лишь по аналогии, но для этого, как известно, необходимо иметь соответствующие указания непосредственно в законе.

В разделе Служебный контракт произошло смешение понятий "наниматель" и "представитель нанимателя". Содержание некоторых статей противоречит устоявшимся в трудовом праве конструкциям. Так, согласно ст.56 ТК РФ трудовой договор заключается между работником и работодателем (а не представителем работодателя), и права и обязанности возникают у работодателя, а не его представителя (ст.22 ТК РФ). Представитель работодателя осуществляет права и обязанности работодателя в трудовых отношениях (ст.20 ТК РФ).

Соответственно и стороной служебного контракта надо называть нанимателя (а не его представителя, которым является руководитель государственного органа), а при регламентации прав и обязанностей сторон служебного контракта указывать в качестве субъекта нанимателя. В противном случае искажается смысл правовой нормы. Например, в пп.3 п.4 ст.24 законопроекта содержится формулировка "если обучение осуществлялось за счет средств представителя нанимателя". При соотнесении этой фразы со ст.1 выходит, что государственный служащий обучался за счет средств руководителя государственного органа, что, конечно же, абсурдно. То же самое касается п.7 ст.24, п.5 ст.26, п.2. ст.29, ст.69 и ряда других правовых норм.

В то же время в абз. 4 ч.1 ст.44 говорится о "решениях государственного органа, связанных с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность гражданской службы, освобождением от должности гражданской службы, увольнением гражданского служащего с гражданской службы и выходом его на пенсию за выслугу лет", т.е. подразумевается все-таки, что служебные отношения возникают у гражданского служащего с государственным органом, а не с его руководителем.

В законопроекте не решен вопрос о правовой природе служебного контракта. Если он не является разновидностью трудового договора, то возникнут трудности в исчислении налогов (прежде всего, единого социального налога - ЕСН) и взносов во внебюджетные фонды и, соответственно, гражданские служащие "выпадут" из общей системы социального страхования и социального обеспечения. В настоящее время Министерство по налогам и сборам разъясняет, что налогооблагаемую базу по ЕСН могут составлять только заработная плата по трудовому договору и выплаты по договорам гражданско-правового характера. Ясно, что гражданско-правовыми служебные отношения являться никак не могут, поэтому следует прямо указать в законе на трудоправовую принадлежность служебных отношений.

В ст.5 говорится о регулировании отношений, связанных с государственной службой, и нечего не сказано о самих служебных отношениях.

Давая определение контракта, проект предусматривает в нем два таких, судя по всему, различных понятия как "соглашение о прохождении службы" и "соглашение о замещении должности". Однако каково их содержание и в чем различие, не ясно, тем более что в последующих статьях проекта это различие никак, не проявляется.

Определяя содержание контракта, ст.24 проекта закона неправомерно включает в него и такие условия, которые не могут устанавливаться по соглашению сторон, т.к. они обязательны для государственного служащего в силу самого закона (например, о неразглашении государственной тайны, об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей).

Ограничивая возможность заключения срочного контракта случаями, когда служебные отношения не могут быть установлены на неопределенный срок, ст.25 проекта в тоже время предусматривает, что срочный контракт заключается при поступлении на государственную службу на срок до одного года. Однако из содержания статьи не ясно, что является основанием для установления годичного срока государственной службы. Не понятно также, что такое временная должность, в каких случаях она вводится, что такое переоформление контракта с лицами, достигшими 60 лет, если учесть, что контракт - это соглашение сторон и условия, обусловленные сторонами при его заключении, согласно ст.24 проекта, могут быть изменены только по их письменному соглашению.

Положения п.1 и 2 ст.27 не согласуются с п.1 ст.26 проекта. Согласно п.1 ст.26 служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность, т.е., сначала издается акт о назначении на должность, а затем, на его основании заключается контракт. В связи с этим неясно, каким образом испытание при поступлении на гражданскую службу может быть обусловлено соглашением сторон и в акте назначения и в служебном контракте. Очевидно, испытание должно предусматриваться либо в акте назначения на должность и тогда оно обязательно для государственного служащего без какого-либо соглашения с ним, либо оно должно устанавливается по соглашению сторон при заключении контракта и, следовательно, не должно быть предусмотрено в акте назначения.

Из содержания п.4 ст.27 можно сделать вывод о том, что испытание сроком от трех до шести месяцев может устанавливаться только при замещении должностей в порядке перевода из другого государственного органа. В связи с этим возникает вопрос, какой продолжительности испытательный срок может быть установлен государственному служащему, поступающему на государственную службу вновь (не в порядке перевода)? Неясно также, может ли устанавливаться испытание при переводе на другую должность в том же государственном органе. Пунктом 1 ст.27 проекта испытание в таких случаях не предусмотрено. В то же время, из содержания п.п. 1 п.7 ст.27 можно сделать вывод, о том, что испытательный срок может быть установлен и при переводе на другую должность в том же государственном органе.

Из содержания ст.29 проекта не ясно, что следует понимать под изменением служебной деятельности, которое является основанием для изменения существенных условий контракта. Однако это обстоятельство с точки зрения защиты интересов государственных служащих имеет весьма существенное значение.

Весьма абстрактно сформулирована ч.2 п.1 ст.32, предоставляющая возможность отстранять гражданского служащего от должности в период урегулирования конфликта интересов. В законодательстве нет понятия "конфликт интересов", это научная категория, требующая при введении в текст закона пояснения (дефиниции).

Предусмотрев такое основание для расторжения служебного контракта с государственным служащим, как "совершение им грубого нарушения требований служебного поведения", проект не определяет, что относится к таким грубым нарушения (п.1 ст.37). Это дает возможность для проявления субъективизма со стороны представителя нанимателя при решении вопроса о расторжении контрактов с государственными служащими.

Из содержания ст.47 проекта неясно, что понимается под "административным регламентом", тем более, что в других статьях проекта он не упоминается. Неясно также, о каких государственных услугах, включаемых в должностной регламент, идет речь в п.п. 7 п.2 ст.47 проекта.

Положения ч.2 п.1 ст.52 проекта не соответствуют положениям п.п.1 п.1 ст.39, так как при одинаковых обстоятельствах в одном случае государственный служащий находится в резерве, а в другом - состоит на государственной службе.

В проекте имеется редакционные погрешности, повторы, неточные или нечеткие положения, затрудняющие правильное применение соответствующих правовых норм (см. ст.ст.1, 4, 13, 21, 26, 36, 45, 59 и др.).

В связи с изложенным возникают сомнения в целесообразности отказа от устоявшейся терминологии трудового права. Представляется, что нет необходимости повторять известные правила трудового кодекса, если они не имеют какой-либо специфики применительно к государственным служащим. Тем более что в ст.73 законопроекта указывается на возможность применения норм трудового права к отношениям, связанным с государственной службой.

Возможно, рациональнее было бы в этом законе так же, как это сделано в законе "Об основах государственной службы Российской Федерации", определить лишь особенности правового регулирования служебных отношений государственных служащих по сравнению с регулированием труда других работников. Это позволило бы более полно урегулировать служебные отношения на государственной службе и избежать проблем, связанных с выявлением той их части, которая не урегулирована этим специальным законом (ст.73 проекта). А эта часть достаточно велика. Проектом не урегулированы, например, отношения, связанные с выполнением работы по совместительству, с гарантиями и компенсациями лицам, обучающимся без отрыва от работы, и лицам с семейными обязанностями. Не предусмотрена в нем материальная ответственность сторон служебного контракта, социальное партнерство и др. Установление особенностей правового регулирования труда государственных служащих в полной мере согласуется со ст.11 Трудового кодекса, определившей, что особенности правового регулирования труда государственных служащих устанавливаются федеральным законом.

Заместитель председателя

А.А.Гузанов