Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 марта 2022 г. N Ф08-14802/21 по делу N А15-2698/2020

г. Краснодар

13 марта 2022 г.

Дело N А15-2698/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 11 марта 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 13 марта 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Воловик Л.Н. и Герасименко А.Н., в отсутствие в судебном заседании заявителя - Республиканского автономного учреждения Республики Дагестан "Республиканский центр по сейсмической безопасности" (ИНН 0562055336, ОГРН 1030502626340), заинтересованных лиц - Министерства финансов Республики Дагестан (ИНН 0562043732, ОГРН 1020502523535), третьих лиц - Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан (ИНН 0572027867, ОГРН 1210500002503) и общества с ограниченной ответственностью "Абукъ" (ИНН 0544018490, ОГРН 1020502111629), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.10.2021 по делу N А15-2698/2020, установил следующее.

Республиканское автономное учреждение Республики Дагестан "Республиканский центр по сейсмической безопасности" (далее - учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными пунктов 3, 5, 7 и 8 представления Министерства финансов Республики Дагестан (далее - министерство) от 10.06.2020 N 04-05-01/14-2569/2 (уточненные требования в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Служба государственного финансового контроля Республики Дагестан (далее - служба) и общество с ограниченной ответственностью "Абукъ" (далее - общество).

Решением суда от 12.07.2021 в удовлетворении заявления отказано на том основании, что министерство доказало соответствие оспариваемых учреждением пунктов представления от 10.06.2020 N 04-05-01/14-2569/2 нормам действующего законодательства, критериям ясности и исполнимости; обеспечительные меры, принятые определением суда от 01.09.2020, отменены после вступления решения в законную силу.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 13.10.2021 решение суда от 12.07.2021 отменено в части отказа в удовлетворении заявления учреждения, признано недействительным представление министерства от 10.06.2020 N 04-05-01/14-2569/2 в части пунктов 3, 5, 7 и 8. В остальной части решение суда от 13.10.2021 оставлено без изменения. С министерства в пользу учреждения взыскано 4500 рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины. Судебный акт мотивирован тем, что, что министерство не доказало, что учреждение допустило нарушения, выразившиеся в неэффективном использовании бюджетных средств, и наличие оснований для выдачи представления об устранении этих нарушений. Возлагая на учреждение обязанность по пересчету сметной стоимости строительства и стоимости контракта, произвести взаиморасчеты с подрядчиком, обеспечить выполнение дополнительных работ по строительству объекта за счет подрядной организации, министерство, по сути, требует изменить условия уже исполненного контракта, стороной которого оно не является. Такой способ защиты права действующим законодательством не предусмотрен, требования министерства заведомо неисполнимы.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилась служба с кассационной жалобой, просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, оставить в силе решение суда. По мнению подателя жалобы, суд апелляционной инстанции не учел, что сметная документация по спорному объекту составлена в IV квартале 2016 года в территориальных единичных расценках 2001 года, которые со II квартала 2016 года отсутствуют (не включены) в Федеральном реестре, соответственно, не могли быть использованы при формировании начальной (максимальной) цены контракта в 2018 году. Замечания по этажности и наличию лифта в спорном объекте в экспертизе отсутствуют, однако в соответствии с постановлением Правительства Республики Дагестан от 22.01.2010 N 14 "Об утверждении республиканских нормативов градостроительного проектирования" (далее - постановление N 14), Сводом правил СП 14.13330.2014 "Строительство в сейсмических районах" здания детских дошкольных учреждений, размещаемые в сейсмических районах, следует принимать не выше двух этажей. При этом постановлением N 14 определено, что в крупных городских округах и поселениях в условиях плотной застройки по согласованию с Управлением Роспотребнадзора по Республике Дагестан допускается проектирование зданий высотой 3 этажа, что в рассматриваемом случае не обеспечено заказчиком объекта. Учреждение приняло и оплатило работы стоимостью 38 114,3 тыс. рублей, не предусмотренные ни первоначальной, ни дополнительной сметами. Определение сметной стоимости спорного объекта и формирование начальной (максимальной) цены контракта сформированы с нарушением норм градостроительного законодательства и законодательства о контрактной системе.

В нарушение статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации министерство, учреждение, общество не представили в суд отзывы на кассационную жалобу.

До рассмотрения кассационной жалобы от учреждения поступило ходатайство об отложении судебного заседания, обоснованное невозможностью прибытия представителя учреждения в судебное заседание, назначенное на 11.03.2022.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении ходатайства учреждения об отложении судебного заседания надлежит отказать, поскольку в материалы дела не представлены доказательства, объективно препятствующие рассмотрению кассационной жалобы в судебном заседании, назначенном на 11.03.2022 на 09 часов 30 минут.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы, считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании приказа министерства от 25.03.2020 N 244 проведена проверка эффективности использования бюджетных средств, выделенных в 2018 году учреждению на строительство объекта "Организация дошкольного и дополнительного образования в п. Н. Кяхулай, ул. Центральная, 79, г. Махачкалы, Республика Дагестан" (далее - спорный объект), по результатам которой составлен акт от 18.05.2018 и вынесено представление от 10.06.2020 N 04-05-01/14-2569/20.

Представлением учреждению предложено, в том числе: принять меры по недопущению неэффективного использования бюджетных средств вследствие необеспечения соблюдения нормативов градостроительного проектирования (пункт 3); в ходе строительства соблюдать требования Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), Гражданского кодекса Российской Федерации и условий контрактов, и не допускать подрядной организации без оформления в установленном порядке и без согласования с заказчиком вносить изменения в сметную документацию соответственно и в условия государственных контрактов (пункт 5); обеспечить проведение пересчета сметной стоимости объекта и соответственно стоимости контракта, заключенного с обществом (с учетом изменений, внесенных в некоторые локальные сметы, а также стоимости выполненных и оплаченных работ) с соблюдением требований нормативных правовых актов, регламентирующих определение сметной стоимости строительства (пункт 7); уточнить с обществом взаимные расчеты с учетом выявленного завышения стоимости выполненных и оплаченных работ исходя из результатов пересчета, и обеспечить выполнение дополнительных работ по строительству объекта за счет подрядной организации (пункт 8).

В соответствии со статьями 197 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации учреждение оспорило пункты 3, 5, 7 и 8 представления от 10.06.2020 N 04-05-01/14-2569/20 в арбитражном суде.

Суды установили, что в целях реализации мероприятий по строительству объектов социального назначения в рамках подпрограммы "Развитие территорий для жилищного строительства в Республике Дагестан" и во исполнение заключенного в рамках указанной программы соглашения между Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан и учреждением от 17.05.2018 N 05.1-1/18 "О предоставлении субсидий на цели, не связанные с финансовым обеспечением выполнения государственного задания на оказания государственных услуг (выполнение работ)", по результатам проведения торгов (протокол от 23.07.2018 N 0103200008418000452) учреждение (заказчик) и общество (подрядчик) заключили контракт от 07.08.2018 N Ф.2018.374142 (далее - государственный контракт), по условиям которого подрядчик обязуется выполнить работы по строительству спорного объекта и сдать результаты работ заказчику, а заказчик - принять работы и обеспечить их оплату. Цена контракта составляет 150 403 150 рублей, в том числе НДС - 18%. Дополнительным соглашением от 25.12.2018 N 1 цена контракта снижена до 145 559 633 рублей (в том числе НДС - 18%) без изменения объема работ.

25 декабря 2018 года стороны подписали акт приемки законченного строительством объекта на сумму 145 559 633 рублей.

Распоряжением Управления государственного строительного надзора от 23.04.2019 N 02-30/31-19 утверждено заключение от 23.04.2019 о соответствии построенного объекта требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Управление архитектуры и градостроительства Администрации города Махачкала выдало учреждению разрешение от 10.06.2019 N 05-308-124-2018 на ввод спорного объекта в эксплуатацию.

Удовлетворив заявление учреждения и признав недействительным оспариваемое представление в части пунктов 3, 5, 7, 8, суд апелляционной инстанции указал, что из содержания оспариваемого представления следует, что учреждению вменяется нарушение требований законодательства при определении сметной стоимости строительства, и как следствие - нецелевое расходование бюджетных средств; предписано устранить данные нарушения посредством пересчета сметной стоимости строительства и стоимости контракта; произвести взаиморасчеты с подрядчиком с учетом выявленного нарушения, обеспечить выполнение дополнительных работ по строительству объекта за счет подрядной организации.

При этом суд апелляционной инстанции отметил следующее.

В отношении спорного объекта имеется положительное заключение государственной экспертизы от 20.12.2016 N 05-1-1-3-0139-16 проектной документации и результатов инженерных изысканий, положительное заключение государственной экспертизы от 20.12.2016 N 1-8-1-0146-16 достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства, положительное заключение экспертизы от 19.04.2019 N 05-1-1-2-009-094-2019 проектной документации.

По результатам государственной экспертизы приказом Комитета по строительству Администрации города Махачкала от 23.12.2016 N 27 утвержден рабочий проект на объект капитального строительства "Организация дошкольного и дополнительного образования в п. Н. Кяхулай, ул. Центральная, 79".

Государственный контракт исполнен, заинтересованными лицами не оспорен и не признан судом недействительным, возведенный в рамках контракта объект капитального строительства введен в эксплуатацию; заключением Управления государственного строительного надзора от 23.04.2019 подтверждено, что спорный объект соответствует требованиям нормативно-технических документов, результатам инженерных изысканий, иным нормативно-правовым актам в области строительства и проектной документации.

В материалы дела представлены акты КС-2, КС-3, подписанные сторонами без замечаний по качеству и объемам выполненных работ, а министерство не представило доказательства того, что принятые от общества работы могли быть выполнены с использованием меньшего объема бюджетных средств, чем предусмотрено контрактом.

Суд апелляционной инстанции указал, что возложив на учреждение обязанность по пересчету сметной стоимости строительства и стоимости контракта, производству взаиморасчетов с подрядчиком, обеспечению выполнения дополнительных работ по строительству объекта за счет подрядной организации, министерство, по сути, требует изменить условия уже исполненного контракта, стороной которого оно не является, однако такой способ защиты права действующим законодательством не предусмотрен, а требования министерства заведомо неисполнимы.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции неполно исследовал и не учел все обстоятельства, которые, в свою очередь, исследовал и оценил суд первой инстанции при постановке вывода о законности оспариваемого учреждением представления, руководствуясь при этом Градостроительным кодексом Российской Федерации, Законом о контрактной системе, статьями 157, 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Методическими рекомендациями по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, утвержденными приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 02.10.2013 N 567 (далее - Методика N 567), Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11.02.2008 N 87, и исходя из того, что Указом Главы Республики Дагестан от 09.11.2018 N 125 "О структуре органов исполнительной власти Республики Дагестан" служба упразднена, а ее функции переданы министерству (соответственно, проверка эффективности использования бюджетных средств, выделенных учреждению в 2018 году на строительство спорного объекта, проведена министерством на законных основаниях).

Суд первой инстанции мотивированно указал, что в нарушение статьи 22 Закона о контрактной системе и пункта 6.1 Методики N 567 учреждение без проведения корректировки сметной документации при определении начальной (максимально) цены контракта (далее - НМЦК) взяло за основу сметную документацию, разработанную в 2016 году на основе территориальных единичных расценок, не включенных в Федеральный реестр, что противоречит статье 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 30 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию.

Сметная документация по указанному объекту составлена в IV квартале 2016 года в территориальных единичных расценках 2001 года, утвержденных постановлением Правительства Республики Дагестан от 12.11.2010 N 414 (ТЕР-2001 в редакции 2010 года), для последующего перевода в текущие цены использованы индексы изменения, рассчитанные ГБУ РД "Региональный центр Республики Дагестан по ценообразованию в строительстве".

В соответствии с пунктом 30 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 (далее - постановление N 87), и постановлением Правительства Российской Федерации от 15.05.2009 N 427 "О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета" (далее - постановление N 427), а также согласно пункту 1 статьи 8.3 главы 2.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации сметная стоимость строительства определяется с применением сметных нормативов, внесенных в федеральный реестр сметных нормативов, в том числе индексов изменения сметной стоимости строительства, сообщаемых ежеквартальными письмами Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России).

Согласно пункту 2.4 МДС 81-35.2004 индекс изменения сметной стоимости, устанавливаемый к базовому уровню цен, является одним из видов сметных нормативов.

В соответствии с МДС 81-35.2004, а также согласно пункту 30 постановления N 87 сметная документация составляется в текущем уровне цен определенном на основе цен, сложившихся ко времени ее составления. После II квартала 2016 года Минстрой России в Федеральный реестр не включает индексы изменения базовых цен в текущие цены ТЕР - 2001.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что для определения сметной стоимости строительства в Республике Дагестан, начиная со II квартала 2016 года, не могут использоваться ТЕР-2001. Определение сметной стоимости строительства в текущем уровне цен, начиная со II квартала 2016 года, следовало определять с применением федеральных единичных расценок и индексов изменения к ним по Республике Дагестан, включенных в Федеральный реестр. То обстоятельство, что НМЦК определена на основании сметной стоимости объекта, ранее утвержденной МКУ "Комитет по строительству" и получившей положительное заключение государственной экспертизы, не освобождает учреждение от обязанности соблюдать действующее законодательство Российской Федерации, регламентирующее определение сметной стоимости строительной продукции и соответственно НМЦК.

В возражениях от 20.05.2020 учреждение также не оспаривает сам факт применения индекса изменения сметной стоимости строительства, не включенного в Федеральный реестр, при определении сметной стоимости строительства, однако суд апелляционной инстанции данное обстоятельство не учел..

Суд первой инстанции отметил, что письмом Минстроя России от 28.02.2014 N 3086-ЕС/08 органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано к 01.06.2014 организовать разработку территориальных сметных нормативов в соответствии с государственными сметными нормативами, утвержденными приказом Минстроя России от 30.01.2014 N 34/пр.

Однако, как установил суд первой инстанции, и в настоящее время в Республике Дагестан территориальные сметные нормативы в редакции 2010 года не приведены в соответствие с государственными сметными нормативами, в связи с чем со II квартала 2016 года Минстрой России в ежеквартальных письмах, включаемых в Федеральный реестр, не публикует индексы изменения базисной стоимости к территориальным сметным нормативам в редакции 2010 года по Республике Дагестан.

Суд первой инстанции критически оценил доводы учреждения о том, что для целей установления завышения стоимости выполненных работ министерству необходимо было осуществить выезд на объект, так как установление несоответствия объемов фактически выполненных работ по актам КС-2 и справкам КС-3 в связи с наличием неправомерного применения единичных расценок и индексов изменения базовых цен в текущие, возможно путем сличения актов формы N КС-2 со сметой, а также путем пересчета сметной документации из ТЕР в ФЕР, в результате которого министерство и установило завышение стоимости выполненных работ.

Суд первой инстанции отметил, что в результате выборочного пересчета локального сметного расчета и применения индексов пересчета, рекомендуемых Минстроем России, НМЦК министерство и установило завышение. Согласно пояснениям службы, следствием завышения стоимости работ явилось, в том числе, неправомерное возведение на спорном объекте третьего этажа в нарушение строительных норм и правил.

Как верно указал суд первой инстанции, заявив довод о том, что по спорному объекту имеется положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, где высотность спорного объекта составила три этажа и включает лифт, а замечания по этажности объекта в экспертизе отсутствуют, учреждение не учло, что в соответствии с постановлением N 14, Сводом правил СП 14.13330.2014 "Строительство в сейсмических районах" здания детских дошкольных учреждений, размещаемые в сейсмических районах, следует принимать не выше двух этажей. При этом постановлением N 14 определено, что в крупных городских округах и поселениях в условиях плотной застройки по согласованию с Управлением Роспотребнадзора по Республике Дагестан допускается проектирование зданий высотой три этажа, однако такое согласование не было обеспечено заказчиком объекта.

В части доводов учреждения относительно ширины эвакуационных выходов суд первой инстанции мотивированно указал, что согласно пункту 5.2.14 Свода правил "СП 1.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы", утвержденного приказом МЧС России от 25.03.2009 N 171, ширина эвакуационных выходов из помещений должна составлять не менее 1,2 метров при числе эвакуирующихся более 15 человек. В этой связи суд обоснованно отклонил доводы учреждения о том, что 7 из 14-и эвакуационных выходов имеют ширину проема в свету 1,2 метров, указав, что это не освобождают заказчика от обязанности обеспечить приведение остальных 7-и эвакуационных выходов шириной проема 1,13 метров в соответствие с действующим законодательством (тем более, что объектом, возведенным в сейсмическом районе с нарушением строительных норм и правил, является детское дошкольное учреждение).

Суд первой инстанции обоснованно отклонил доводы учреждения о том, что при проведении экспертизы проектной документации, подготовленной с использованием экономически эффективной проектной документации повторного применения, оценка разделов проектной документации, в которые не вносились изменения, на предмет соответствия этих разделов требованиям технических регламентов не проводится, сославшись на несоблюдение требований Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий", при использовании проектной документации повторного применения, а также на неполучение положительного заключения экспертизы в отношении применяемой проектной документации повторного использования и справки с указанием разделов представленной на государственную экспертизу проектной документации, которые не подвергались изменению и полностью соответствуют проектной документации повторного использования и т. д.

По результатам оценки установленных по делу обстоятельств, в том числе, материалов проверки, суд первой инстанции признал обоснованным довод министерства о том, что всего по актам формы N КС-2 и справкам формы N КС-3 общества выполнены и предъявлены к оплате, а учреждением оплачены объемы работ, не предусмотренные сметой, на общую сумму 42 464,1 тыс. рублей. Суд учел, что в ходе проверки министерству были представлены две дополнительные сметы, согласованные сторонами в установленном порядке, на общую сумму 4 349,8 тыс. рублей, а на остальную часть денежных средств (38 114,3 тыс. рублей) дополнительные сметы учреждение не представило. Доказательства обратного в материалы дела не представлены.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правильно заключил, что общество выполнило и предъявило к оплате без оформления в надлежащем порядке и без согласования с заказчиком объемы работ на сумму 38 114,3 тыс. рублей, которые в последующем оплачены учреждением, что противоречит статье 452 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 95 Закона о контрактной системе, условиям контракта и свидетельствует о неправомерном расходовании бюджетных средств. Поскольку изначально сметная стоимость объекта определена с нарушением нормативных правовых актов, то и изложенное в пунктах 7 и 8 оспариваемого представления указание на необходимость учреждению провести перерасчет сметной стоимости объекта и стоимости контракта, уточнить с обществом взаимные расчеты выявленного завышения стоимости выполненных и оплаченных работ, суд первой инстанции мотивированно признал законным и обоснованным.

Поскольку суд первой инстанции правильно применил нормы права к установленным по делу обстоятельствам, оценил представленные в материалы дела доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и обоснованно отказал учреждению в удовлетворении заявления, суд кассационной инстанции в силу пункта 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считает возможным отменить постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.10.2021 и оставить в силе решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 12.07.2021.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.10.2021 по делу N А15-2698/2020 отменить.

Решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 12.07.2021 по делу N А15-2698/2020 оставить в силе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.Н. Драбо

Судьи

Л.Н. Воловик А.Н. Герасименко