Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 апреля 2022 г. N Ф08-3385/22 по делу N А53-10637/2021

г. Краснодар

26 апреля 2022 г.

Дело N А53-10637/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 21 апреля 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 апреля 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Анциферова В.А. и Сидоровой И.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Титаренко Ю.Н., при участии в судебном заседании от заявителя - акционерного общества "РИФ" (ИНН 6167003345, ОГРН 1026104149829) - Зеликмана А.А. (доверенность от 01.07.2021), от третьего лица - общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "МСК-Капитал" (ИНН 6164123517, ОГРН 1186196041118) - Кожако М.Н. (доверенность от 30.12.2021), в отсутствие органа, осуществляющего публичные полномочия - департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (ИНН 6164045474, ОГРН 1026103292380), заинтересованного лица - общества с ограниченной ответственностью "СевКавЭко" (ИНН 6165146010, ОГРН 1086165000745), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: публичного акционерного общества "Сбербанк России", Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ростовской области, открытого акционерного общества "Российские железные дороги", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу акционерного общества "РИФ" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.10.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2022 по делу N А53-10637/2021, установил следующее.

АО "РИФ" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к ООО "СевКавЭко" (далее - организация) о признании недействительным положительного заключения экспертизы от 17.12.2018 (N в реестре 61-2-1-3-035-18) проектной документации и результатов инженерных изысканий по объекту "Жилой комплекс со встроенно-пристроенными помещениями", расположенному по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. 23-я Линия, 54, а также к департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее - департамент) о признании незаконным и отмене выданного разрешения на строительство N 61-310-942101-2018 объекта капитального строительства (многоквартирного жилого дома), возложении на уполномоченный орган обязанности нанести на градостроительный план г. Ростова-на-Дону ориентировочную санитарно-защитную зону объекта общества, существовавшую на момент рассмотрения заявления ООО СЗ "МСК-Капитал" (далее - компания) о выдаче разрешения на строительство, в соответствии с классом опасности предприятий (3-й класс - 300 метров) для последующего установления расчетной санитарно-защитной зоны с внесением измененных сведений в ЕГРН.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены компания, ПАО "Сбербанк России" (далее - банк), Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ростовской области (далее - управление), а также ОАО "Российские железные дороги".

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 29.10.2021, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд первой инстанции также отказал в удовлетворении ходатайств общества о вызове в судебное заседание эксперта Волковского Н.Н., о вызове специалиста управления, о назначении судебной экспертизы. Суд первой инстанции установил, что оспариваемое заключение подготовлено организацией 17.12.2018, разрешение на строительство выдано 29.12.2018. Заявление о признании незаконным указанного заключения подано в арбитражный суд 12.04.2021. Пропуск срока для обращения в суд с заявлением о признании незаконными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия (должностных лиц), является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления о признании недействительным соответствующего требования. Апелляционный суд отклонил довод общества о том, что названное заключение не является ненормативным правовым актом, поскольку заключение экспертизы о соответствии (или несоответствии) проектной документации установленным требованиям, независимо от того, в какой форме (государственной экспертизы или негосударственной экспертизы) она проведена, представляет собой документ, адресованный конкретным лицам и влекущий за собой определенные юридические последствия. Такое заключение подлежит оспариванию по правилам, применимым к ненормативным правовым актам, независимо от формы ее проведения и результата (положительного либо отрицательного). Судебные инстанции при применении правил части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) учитывали дату подготовки заключения экспертизы проектной документации и дату выдачи оспариваемого разрешения на строительство (декабрь 2018 года); дату начала строительства (июнь 2019 года); период обращения общества в государственные органы с целью проверки законности строительства многоквартирного жилого дома (декабрь 2020 года); объем строительных работ по состоянию на апрель 2021 года; дату обращения общества в суд с заявлением (12.04.2021). Апелляционный суд также отклонил довод общества о выдаче разрешения на строительство объекта компании без учета санитарно-защитной зоны объекта общества. Согласно представленному в материалы дела градостроительному плану от 21.08.2017, выданному в отношении земельного участка с кадастровым номером 61:44:0032114:403, в нем отсутствуют сведения о распространении на земельный участок санитарно-защитной зоны объекта общества. Ограничение землепользования в санитарно-защитных зонах может применяться только при наличии достоверных и допустимых доказательств наличия санитарно-защитной зоны и распространения ее на соответствующий земельный участок. Согласно письмам управления от 18.12.2020 и от 23.04.2021, а также пояснениям данного учреждения, до настоящего времени санитарно-эпидемиологическое заключение на проект санитарно-защитной зоны для судоремонтного предприятия общества не выдавалось, с заявлением о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения на проект санитарно-защитной зоны общество в управление не обращалось. Заявление и материалы на установление санитарно-защитной зоны для судоремонтного предприятия в управление Роспотребнадзора также не поступали. Документы, оформленные в установленном порядке, не выдавались. Решение об установлении санитарно-защитной зоны в органы Росреестра и органы местного самоуправления не направлялось. Суды указали, что решение уполномоченного органа об установлении санитарно-защитной зоны для объекта общества отсутствует, в ЕГРН не внесены сведения об установлении в отношении земельного участка с кадастровым номером 61:44:0032114:403 ограничений, связанных с установлением санитарно-защитной зоны объекта заявителя. Обществом не инициирована и не соблюдена процедура определения и установления санитарно-защитной зоны, ни в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, ни в соответствии с Правилами установления санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222. Кроме того, до 01.01.2022 санитарно-защитная зона считается установленной, независимо от наличия (отсутствия) сведений о ней в ЕГРН, но только при условии принятия уполномоченным органом решения об установлении санитарно-защитной зоны. Ссылку общества на градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 61:44:0032113:1 от 24.10.2014, на котором изображена схема санитарно-защитной зоны участка (300 м), суд апелляционной инстанции отклонил, поскольку в его текстовой части (раздел "Особые условия") содержится указание на расположение земельного участка в зонах с особыми условиями использования территорий (приаэродромных, водоохранных и т.д.). В пункте 8 раздела "Особые условия" градостроительного плана от 24.10.2014 указано на необходимость при размещении объекта выполнить требования санитарных правил в части установления санитарно-защитной зоны портовых сооружений. Указание на наличие санитарно-защитной зоны объекта общества, установленной в соответствии с действующим законодательством, в градостроительном плане от 24.10.2014 отсутствует. Довод общества о нарушении градостроительных, строительных и иных действующих требований законодательства при подготовке проектной документации объекта строительства и выдаче положительного заключения от 17.12.2018 экспертизы проектной документации, основанный на выводах заключения ООО "Южный центр экспертиз и исследований", отклонен судом апелляционной инстанции, поскольку это заключение подготовлено с учетом нормативов, не подлежащих применению при проектировании жилого дома. Аргумент общества о нахождении в непосредственной близости к строящемуся многоквартирному дому участка железной дороги не принят апелляционным судом, поскольку это обстоятельство не нарушает права и законные интересы заявителя. Суды также не установили оснований для понуждения департамента к нанесению на градостроительный план г. Ростова-на-Дону ориентировочной санитарно-защитной зоны, существовавшей на момент рассмотрения заявления компании о выдаче разрешения на строительство, в соответствии с классом опасности предприятия (3-й класс - 300 метров) для последующего установления расчетной санитарно-защитной зоны с внесением измененных сведений в ЕГРН, поскольку у департамента отсутствуют необходимые основания и полномочия.

В кассационной жалобе общество, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также на несоответствие сделанных судами выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить решение от 29.10.2021 и постановление от 19.01.2022, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы указывает, что положительное заключение организации и разрешение на строительство противоречат закону в связи с расположением объекта строительства в санитарно-защитной зоне промышленного объекта общества без выполнения мероприятий, направленных на снижение уровней воздействия до предельно допустимых уровней физического воздействия атмосферного воздуха (шум) на территорию размещения жилых домов. Суды не приняли во внимание, что размер санитарно-защитной зоны определяется нормативно, в зависимости от класса опасности промышленного объекта. При выдаче разрешения на строительство департамент не проверил допустимость размещения жилого дома на предмет соблюдения ограничений, установленных действующим законодательством, что свидетельствует о нарушении положений пункта 2 части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс). Правила части 4 статьи 198 Кодекса не применяются при оспаривании положительного заключения экспертизы проектной документации. Департамент обязан нанести на градостроительный план города Ростова-на-Дону ориентировочный размер санитарно-защитной зоны общества. Суды без предусмотренных процессуальным законом оснований отказали в удовлетворении ходатайств общества, направленных на получение доказательств, необходимых для правильного разрешения спора.

Департамент, банк, компания и организация представили в суд отзывы на жалобу, в которых указали на отсутствие оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

В судебном заседании представитель общества на удовлетворении жалобы настаивал. Представитель компании полагал, что выводы судебных инстанций основаны на нормах действующего законодательства и представленных в дело доказательствах.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского считает, что решение и апелляционное постановление следует оставить без изменения.

Судебные инстанции установили, что в соответствии с договором аренды земельного участка с правом выкупа от 12.12.2018 земельный участок с кадастровым номером 61:44:0032114:403, расположенный по адресу: Ростовская область, г. Ростов-на-Дону, ул. 23-я Линия, 54, площадью 75 861 кв. м, находится во владении компании.

Департамент 29.12.2018 по заявлению компании выдал разрешение N 61-310-942101-2018 на строительство 28-этажного жилого комплекса со встроенно-пристроенными помещениями на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0032114:403 (т. 1, л. д. 11 - 14).

К документам, представленным для получения разрешения, приобщено положительное заключение экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий от 17.12.2018 N 61-2-1-3-0035-18, подготовленное организацией.

Общество является арендатором земельного участка с кадастровым номером 61:44:0032113:1, предоставленного для эксплуатации портовых сооружений (т. 1, л. д. 23 - 41).

Общество, указывая, что разрешение строительство на земельном участке компании и заключение экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий не соответствуют закону, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Законность судебных актов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с данным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство предоставляет застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган, к которому прилагаются документы, указанные в части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса.

Уполномоченный орган в течение установленного законом срока: проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; выдает разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации (часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса).

В силу части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3, 3.1 и 3.8 данной статьи.

Предметом такой экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов (часть 5 статьи 49 Градостроительного кодекса).

Согласно пункту 1 части 9 статьи 49 Градостроительного кодекса результатом экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации результатам инженерных изысканий, заданию на проектирование, требованиям, предусмотренным пунктом 1 части 5 указанной статьи (за исключением случаев проведения экспертизы проектной документации в соответствии с пунктом 1 части 3.3 данной статьи).

По правилам статьи 71 Кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, несет риск наступления последствий совершения или несовершения им процессуальных действий (статьи 9 и 65 Кодекса).

Судебные инстанции, отказывая в удовлетворении требований общества, правомерно учитывали последствия пропуска обществом срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 Кодекса. Выводы судов в этой части соответствуют установленным обстоятельствам взаимного расположения земельных участков общества и компании, начала строительных работ и обращения заявителя в контролирующие органы.

Довод общества о необходимости учета санитарно-защитной зоны промышленного объекта при подготовке разрешительной документации для строительства на участке с кадастровым номером 61:44:0032114:403, суд округа считает правомерным в силу следующего.

При планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила (пункты 1, 2 статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ).

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса).

Санитарно-защитные зоны отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (пункт 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 Градостроительного кодекса).

В соответствии с пунктом 2.1 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями к данным санитарным правилам. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых этими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I - III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны.

По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме (пункт 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Санитарно-защитная зона для судоремонтных предприятий, относящихся к III классу опасности, составляет 300 м.

Согласно пункту 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в санитарно-защитной зоне не допускается размещать, в том числе жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха. В силу пункта 5.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 санитарно-защитная зона или какая-либо ее часть не может рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ санитарно-защитной зоны.

В силу приведенных норм отсутствие проекта размера санитарно-защитной зоны не означало, что такая зона отсутствовала, поскольку подлежали применению нормативные размеры санитарно-защитной зоны для соответствующего объекта, установленные СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

В силу пункта 2 статьи 12 Закона N 52-ФЗ одной из задач проведения экспертизы проектной документации и последующего предоставления разрешения на строительство является обеспечение санитарно-эпидемиологических требований при строительстве и последующей эксплуатации объекта капитального строительства.

В данном случае в непосредственной близости от участка, предназначенного для строительства, находилось судоремонтное предприятие (на участке общества), поэтому при подготовке заключения по проектной документации при оценке влияния соответствующих факторов (т. 3, л. д. 140, 141) подлежали учету обстоятельства нахождения промышленного объекта общества и нормативно установленный размер санитарно-защитной зоны.

В то же время приведенные обстоятельства не могут служить достаточным основанием для отмены состоявшихся по делу судебных актов и удовлетворения требований общества.

При производстве по делу в суде первой инстанции компания представила документы, свидетельствующие о начале строительных работ на участке, а также о возведении объектов жилого комплекса на уровне 5 - 6 этажей (т. 6, л. д. 89). Кроме того, в ЕГРН внесены сведения о договорах долевого участия в строительстве (т. 1, л. д. 43 - 55). В такой ситуации признание недействительным заключения и отмена выданного компании разрешения на строительство не обеспечивают восстановление нарушенного права заявителя. Суд округа учитывает, что санитарно-защитная зона промышленного объекта общества может быть установлена в порядке и в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, которые предусматривают возможность уменьшения ее размера (пункт 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). Вопрос о компенсации соответствующих затрат может быть разрешен заявителем в самостоятельном порядке.

При определении возможности отмены выданного компании разрешения на строительство судебные инстанции правомерно учитывали отсутствие у застройщика в публичном доступе информации о наличии соответствующих ограничений. Изложенное подтверждено пояснениями управления, согласно которым заявление и материалы на установление санитарно-защитной зоны для судоремонтного предприятия общества в управление не поступали; решение об установлении санитарно-защитной зоны в органы Росреестра и органы местного самоуправления не направлялось (т. 6, л. д. 63, 64). Выводы судов относительно содержания градостроительного плана, выданного обществу в 2014 году, соответствуют содержанию названного документа (т. 6, л. д. 109 - 113).

Ходатайства общества суды рассмотрели в установленном Кодексом порядке, основания для противоположных выводов у суда округа отсутствуют. Иные доводы заявителя не влияют на оценку законности и обоснованности принятых по делу судебных актов, поэтому подлежат отклонению.

С учетом изложенного основания для отмены решения от 29.10.2021 и постановления от 19.01.2022 по доводам кассационной жалобы отсутствуют. Правильность выводов судебных инстанций по существу спора подателем жалобы не опровергнута, несогласие с ними не может служить основанием, достаточным для отмены или изменения судебных актов. Переоценка исследованных судами доказательств и установленных по делу обстоятельств не относится к полномочиям суда кассационной инстанции (статьи 286 и 287 Кодекса).

Расходы по уплате государственной пошлины при обращении в суд округа относятся на общество (статья 110 Кодекса).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.10.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2022 по делу N А53-10637/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

В.А. Анциферов И.В. Сидорова