Решение Тюменского областного суда от 2 октября 2023 г. N 3а-94/2023 "О признании частично недействующим распоряжения Главного управления строительства Тюменской области от 07.02.2018 N 017-р "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района"

Тюменский областной суд в составе:

председательствующего судьи Осипов А.В.

при секретаре Щукиной М.А.,

с участием представителя административного истца Петрушенко К.Ф., представителя административного ответчика Главного управления строительства Тюменской области Щукиной А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Тюменской области Чернышева А.Ю. в интересах Российской Федерации к Главному управлению строительства Тюменской области о признании недействующим распоряжения Главного управления строительства Тюменской области от 07 февраля 2018 года N 017-р "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района" в части, установил:

заместитель прокурора Тюменской области Чернышев А.Ю. обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц о признании недействующим со дня принятия распоряжения Главного управления строительства Тюменской области от 07 февраля 2018 года N 017-р "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района" (с изменениями от 09 июня 2020 года N 65-р, от 20 октября 2021 года N 148-р, от 05 декабря 2022 года N 135-р, от 03 февраля 2023 года N 20-р, от 03 февраля 2023 года N 27-р) в части установления территориальных зон:

- "Зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1)", "Зона улично-дорожной сети (Т1)", "Многофункциональная общественно-деловая зона (О1)", установленных для п. Андреевский Тюменского района в отношении лесных участков, расположенных на землях государственного лесного фонда - Тюменское лесничество Боровского участкового лесничества (квартал 12, выдел 1-3, 13, 14, 18, 40, 41, 42, 43, квартал 15 выдел 1, 29-31, 41, 42, 51, 52).

Требования мотивированы тем, что оспариваемым распоряжением Главного управления строительства Тюменской области утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района.

В границах п. Андреевский Тюменского района лесные участки, расположенные на землях государственного лесного фонда - Тюменское лесничество Боровского участкового лесничества (квартал 12, выдел 1-3, 13, 14, 18, 40, 41, 42, 43, квартал 15 выдел 1, 29-31, 41, 42, 51, 52), в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района накладываются на территориальные зоны "Зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1)", "Зона улично-дорожной сети (Т1)", "Многофункциональная общественно-деловая зона (О1)".

Согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования, п. Андреевский к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства относятся - зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1), многофункциональная общественно-деловая зона (О1).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 года, оставленным без изменения определением Верховного суда общей юрисдикции от 27 мая 2022 года, распоряжение Главного управление строительства Тюменской области от 31 августа 2017 года N 061-р "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района" признано недействующим в части включения в границы населенного пункта лесных участков, категории "земель лесного фонда".

До настоящего времени изменения в генеральный план Главным управлением строительства Тюменской области не внесены.

Указывает, что положениями ч. 3 ст. 9, чч. 9, 10 ст. 31, п. 2 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Административный истец указывает, что несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области требованиям законодательства является основанием для решения вопроса о приведении его в соответствие с установленными требованиями.

Представитель административного истца Петрушенко К.Ф. в судебном заседании административное исковое заявление поддержала.

Представитель административного ответчика Главного управления строительства Тюменской области Щукина А.С.

Представители заинтересованных лиц Администрации Тюменского муниципального района, Администрации муниципального образования п. Андреевский, Департамента лесного комплекса Тюменской области в судебное заседание не явились, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Суд, заслушав представителей административного истца, административного ответчика, исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, приходит к следующему.

В соответствии с частью 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Из взаимосвязанных положений п. 26 ч. 1 ст. 16, ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 3 ч. 3 ст. 8 и ч. 1 ст. 32 ГрК РФ следует, что утверждение Генерального плана муниципального образования, Правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения муниципального образования, по которым принимаются муниципальные правовые акты. При этом, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 названного федерального закона).

В соответствии с ч. 5 ст. 1 Закона Тюменской области от 26.12.2014 N 125 "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления Тюменской области и органами государственной власти Тюменской области", ст. 14 Закона Тюменской области "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области", распоряжением Правительства Тюменской области от 02.02.2015 N 67-рп "Об определении уполномоченных исполнительных органов государственной власти Тюменской области по исполнению перераспределенных полномочий органов местного самоуправления" полномочия органов местного самоуправления Тюменского муниципального района по подготовке и утверждению документов территориального планирования (за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний) отнесены к полномочиям Главного управления строительства Тюменской области.

Правила землепользования и застройки муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района утверждены распоряжением Главного управления строительства Тюменской области от 07 февраля 2018 года N 017-р "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района" (далее - Правила землепользования и застройки), которое было опубликовано на официальном портале органов государственной власти Тюменской области www.admtyumen.ru 07 февраля 2018 года (л.д.165).

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и их утверждения предусмотрен ст. 31, 32, 33 ГрК РФ.

07 ноября 2017 года председателем Думы Тюменского муниципального района принято постановление N 155 о назначении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района, которое было опубликовано в газете "Красное знамя" от 08 ноября 2017 года N 89 (8257) (л.д.146-148).

Публичные слушания прошли 15 декабря 2017 года, заключение о результатах публичных слушаний от 17 января 2018 года было опубликовано в печатном издании "Красное знамя" от 19 января 2018 года N 4 (8276) (л.д.150-154).

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие, что административным истцом не оспаривается.

В оспариваемое распоряжение неоднократно вносились изменения, на момент рассмотрения дела Правила землепользования и застройки действуют в редакции распоряжения Главного управления строительства Тюменской области от 09 июня 2020 года с изменениями, внесенными распоряжением Главного управления строительства Тюменской области от 03 февраля 2023 года N 27-р.

Разрешая заявленные требования, суд приходит к выводу, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 года по административному делу N 3а-48/2020 признано не действующим с даты принятия апелляционного определения распоряжение Главного управления строительства Тюменской области от 31 августа 2017 года N 061-р "Об утверждении Генерального плана муниципального образования поселок Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области" в части включения в границы населенного пункта п. Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области лесных участков категории "земли лесного фонда", расположенных на землях Боровского участкового лесничества по адресу: Тюменская область, Тюменский район, Тюменское лесничество: квартал 12 выделы 1-3, 13, 14, 18, 40, 41, 42, 43, лесной квартал 15, выделы 1, 29-31, 41, 42, 51, 52.

В силу ч. 1 и ч. 4 ст. 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 4 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (п. 2 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ), правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (п. 8 ст. 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

При этом подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

В силу приведенных выше норм ГрК РФ территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий.

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Из пп. 2, 5, 6, 7 и 8 ст. 1, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

В силу части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

В соответствии с ч. 6 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего развития.

При этом лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (часть 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации).

Судом установлено и подтверждается апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 года, оставленным без изменения кассационным определением Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 2022 года, в границы населенного пункта п. Андреевский включены земельные участки, относящиеся к лесным участкам лесного фонда Боровское участковое лесничество квартал 12, выделы 1-3, 13, 14, 18, 40, 41, 42, 43, лесной квартал 15, выделы 1, 29-31, 41, 42, 51, 52.

Наложение границ земель населенных пунктов на земли лесного фонда подтверждается картой-схемой местоположения и границ лесных участков, совмещенных с границами испрашиваемого земельного участка, (л.д.87).

Учитывая, что Генеральный план муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района признан недействующим в части включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда, Правила землепользования и застройки должны были быть приведены в соответствии с действующей редакцией Генерального плана, с учетом наложения границ земель лесного фонда на земли населенного пункта.

Фактически в настоящее время Правилами землепользования и застройки муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района установлены градостроительные регламенты для земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.

Однако до настоящего времени правила землепользования и застройки в оспариваемой части не приведены в соответствие с генеральным планом муниципального образования.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. Правила землепользования и застройки как документ по реализации генеральных планов не могут противоречить генеральному плану, а равно и применяться без учета содержания его положений.

Принимая во внимание изложенное, суд приходит к выводу, что Правила землепользования и застройки муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района не соответствуют в вышеуказанной части Генеральному плану муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района.

Доводы Главного управления строительства Тюменской области, изложенные в письменных возражениях о том, что в настоящее время проводится работа и готовится внесение соответствующих изменений в Генеральный план, не могут быть приняты судом во внимание, учитывая, что судом на момент рассмотрения данного административного дела установлено нарушение принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Согласно части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не соответствуют документам территориального планирования муниципального образования и муниципального района, вступают с ними в противоречие, следовательно, нарушают требования Градостроительного кодекса Российской Федерации, имеющего большую юридическую силу, в связи с чем суд считает требования заместителя прокурора Тюменской области Чернышева А.Ю. о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района, утвержденных распоряжением Главного управления строительства Тюменской области от 07 февраля 2018 года N 017-р, обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Определяя момент, с которого оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим, суд, исходя из заявленных требований, с учётом применения этого акта считает, что он подлежит признанию не действующим с момента вступления решения в законною силу.

В силу п. 2 ч. 4 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, обязанность по опубликованию сообщения суд возлагает на Главное управление строительства Тюменской области.

Руководствуясь статьями 208-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление заместителя прокурора Тюменской области Чернышева А.Ю. в интересах Российской Федерации к Главному управлению строительства Тюменской области о признании не действующим распоряжения Главного управления строительства Тюменской области от 07 февраля 2018 года N 017-р "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района" удовлетворить.

Признать не действующим с момента вступления решения в законную силу распоряжение Главного управления строительства Тюменской области от 07 февраля 2018 года N 017-р "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования п. Андреевский Тюменского муниципального района" в части установления территориальных зон: "Зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1)", "Зона улично-дорожной сети (Т1)", "Многофункциональная общественно-деловая зона (О1)" установленных для п. Андреевский Тюменского района в отношении лесных участков, расположенных на землях государственного лесного фонда - Тюменское лесничество Боровского участкового лесничества (квартал 12, выдел 1-3, 13, 14, 18, 40, 41, 42, 43, квартал 15 выдел 1, 29-31, 41, 42, 51, 52).

Возложить на Главное управление строительства Тюменской области обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятии решения суда в официальном печатном издании.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, прокурором принесено апелляционное представление в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Тюменский областной суд.

Решение в окончательной форме изготовлено 16 октября 2023 года.

Судья Тюменского областного суда

А.В. Осипов