Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 июня 2022 г. N Ф08-3061/22 по делу N А63-9873/2020

г. Краснодар

06 июня 2022 г.

Дело N А63-9873/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июня 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 июня 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Герасименко А.Н. и Черных Л.А., при ведении протокола помощником судьи Филипповой Е.Н., при участии в судебном заседании с использованием системы видео-конференц-связи с Арбитражным судом Ставропольского края (судебное поручение исполняет судья Ермилова Ю.В. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Арутюнян Р.Р.) от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Нефтедобывающее предприятие "Чепаковское"" (ИНН 8603118208, ОГРН 1048600521408) - Токарева В.В. (доверенность от 28.04.2022), от заинтересованного лица - Управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия (ИНН 2634080296, ОГРН 1082635003725) - Яценко Е.П. (доверенность от 11.03.2022), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - акционерного общества "Самотлорнефтепромхим" (ИНН 8603118208, ОГРН 1048600521408) -Тарасенко А.И. (доверенность от 26.05.2022), в отсутствие третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерства культуры Ставропольского края (ИНН 2636008697, ОГРН 1022601967740), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2022 по делу N А63-9873/2020, установил следующее.

ООО "Нефтедобывающее предприятие "Чепаковское"" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края к Управлению Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия (далее - управление) со следующими требованиями:

- признать незаконным мероприятие по контролю за состоянием объекта культурного наследия, проведенное 26.06.2020 на принадлежащем обществу земельном участке с кадастровым номером 26:20:190107:21;

- признать недействительным предписание управления от 29.06.2020 N 86.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство культуры Ставропольского края.

Решением от 01.12.2020 суд отказал в удовлетворении заявленных обществом требований. Решение суда мотивировано отсутствием оснований для удовлетворения требований о признании незаконным мероприятия по контролю за состоянием объекта культурного наследия, проведенного 26.06.2020 на принадлежащем обществу земельном участке, и о признании недействительным и отмене предписания от 29.06.2020 N 86, в связи с соответствием оспариваемых действия и предписания действующему законодательству.

Определением от 15.02.2021 суд апелляционной инстанции, руководствуясь частями 1, 6.1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, АО "Самотлорнефтепромхим".

Постановлением от 17.03.2021 суд апелляционной инстанции, отменив решение суда первой инстанции от 01.12.2020, отказал в удовлетворении заявленных обществом требований. Постановление суда апелляционной инстанции мотивировано тем, что общество не представило в материалы дела доказательства того, что оспариваемые действие и предписание управления противоречат требованиям действующего законодательства, а также нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности.

Постановлением суда кассационной инстанции от 12.08.2021 отменено постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2021 по делу. Дело направлено на новое рассмотрение в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд.

После нового рассмотрения постановлением от 19.01.2022 суд апелляционной инстанции решение суда от 01.12.2020 отменил. Признал незаконным предписание управления от 29.06.2020 N 86. В остальной части в удовлетворении заявления общества отказал.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что основания для выдачи предписания отсутствовали, поскольку на момент его издания (29.06.2020) не существовали границы территории и режима использования земельного участка в границах территории Городища "Маджары", утвержденные в установленном порядке только в 2021 году.

В кассационной жалобе и дополнении к ней управление просит отменить постановление суда апелляционной инстанции в части признания незаконным предписания управления от 29.06.2020 N 86, принять по делу новый судебный акт. Податель жалобы указал, что вне зависимости от того утверждены или нет в установленном порядке границы территории объекта культурного наследия сам объект культурного наследия существует и во избежание причинения ему вреда проведение любых работ возможно лишь в предусмотренном действующим законодательством порядке. Общество при проведении земельных работ обязано получить от органа охраны объектов культурного наследия информацию о наличии или отсутствии на территории проведения работ объектов культурного наследия. В рассматриваемом случае общество за такой информацией не обращалось. При этом, согласно справке от 15.06.2017 N спр-287 и приложенной к ней фотосхеме видно что земельный участок с кадастровым номером 26:20:190107:21 расположен в пределах указанного памятника археологии. Утверждение границ Городища "Маджары" в 2021 году после выдачи предписания не влечет за собой правомерность несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах объекта культурного наследия.

В отзыве на кассационную жалобу и дополнении общество считает обжалуемый судебный акт законным и обоснованным и просит кассационную жалобу оставить без удовлетворения.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представители общества и в судебном заседании просил постановление суда апелляционной инстанции оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыва, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению на основании следующего.

Как видно из материалов дела, объект культурного наследия федерального значения "Городище "Маджары"", XIII - XIV вв поставлен на государственную охрану на основании постановления Совета Министров РСФСР от 04.12.1974 N 624 "О дополнении и частичном изменении постановления Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР".

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 02.10.2017 N 108596-р зарегистрирован объект культурного наследия федерального значения "Городище "Маджары"", XIII - XIV вв, расположенный по адресу: Ставропольский край, г. Буденновск, восточная окраина, Буденновский район, правый берег реки Кума, в едином государственном реестре объектов культурного наследия народов Российской Федерации с присвоением регистрационного номера 261741034030006. Внесение соответствующих сведений о памятнике в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации поручено Департаменту государственной охраны культурного наследия.

Суд апелляционной инстанции указал, что Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации выдало обществу лицензию от 03.07.2007 СТВ N 14350 НЭ на право пользования недрами с целью разведки и добычи углеводородного сырья в пределах Чепаковского месторождения, расположенного в Будённовском районе, сроком действия до 30.12.2026. В границах лицензионного участка общество владеет на праве собственности земельным участком с кадастровым номером 26:20:190107:21, общей площадью 245 675 кв. м с видом разрешенного использования - недропользование. Участок находится в границах муниципального образования с. Прасковея Буденновского района Ставропольского края. Земельный участок приобретен обществом в собственность на основании договора купли-продажи от 04.10.2019 N 13.

В целях осуществления государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, в связи с поступившим представлением прокурора Ставропольского края, приказом управления от 18.06.2020 N 488 "О проведении мероприятий по государственному надзору" назначено проведение мероприятия по контролю за состоянием объекта федерального значения "Городище "Маджары"", XIII - XIV вв.

Представление прокурора от 04.06.2020 N 7/3-11-2020 имеется в материалах электронного дела.

В соответствии с заданием на осуществление мероприятия по государственному надзору за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия от 18.06.2020 N 168 в отношении объекта культурного наследия федерального значения "Городище "Маджары"", расположенного по адресу (местонахождение): Ставропольский край, Буденновский район, г. Буденновск, восточная окраина, правый берег р. Кума, управление 26.06.2020 провело проверку, в ходе которой выявило нарушения обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Согласно акту осмотра состояния объекта культурного наследия от 29.06.2020 N 160-АО, на земельном участке с кадастровым номером 26:20:190107:21, частично находящемся на территории охранной зоны, а частично в зоне регулируемой застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия федерального значения "Городище "Маджары", расположенного по адресу: Ставропольский край, Будённовский район, г. Будённовск, восточная окраина, правый берег реки Кума, произведены земельные, строительные и иные работы, связанные с возведением на данном земельном участке буровой установки для добычи нефти, газа и газового конденсата, а также иной хозяйственной деятельности в области добычи нефти и природного газа.

Указанные работы произведены в нарушение требований статей 5, 5.1, статьи 30, пунктов 1, 2, 3 статьи 36 Закона N 73-ФЗ, а именно без соблюдения условий особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, а также без наличия у заказчика или лица, проводившего указанные работы, сведений о наличии либо отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр выявленных объектов культурного наследия или объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия; согласованной органом охраны объектов культурного наследия документации по обеспечению сохранности указанного объекта; раздела об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия.

Заказчиком работ являлось общество, подрядчиком - АО "Самотлорнефтепромхим".

По результатам проверки управление выдало обществу и АО "Самотлорнефтепромхим" предписание от 29.06.2020 N 86, согласно которому обществу и АО "Самотлорнефтепромхим" предписано незамедлительно приостановить земляные, строительные и иные работы на земельном участке с кадастровым номером 26:20:190107:21, до момента согласования управлением необходимой документации по обеспечению сохранности указанного объекта.

Полагая, что проведенные управлением мероприятия являются незаконными, а предписание - недействительным, общество обратилось в арбитражный суд заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность судебных актов по настоящему делу проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе.

Как следует из кассационной жалобы, управление обжалует постановление суда апелляционной инстанции в части признания незаконным предписания от 29.06.2020 N 86. Таким образом, в остальной части постановление суда апелляционной инстанции судом округа не проверяется.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия.

Согласно пункту 3 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ.

Границы территории объекта культурного наследия, включаемого в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждаются в составе акта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в единый

государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации - для объекта культурного наследия федерального значения (пункт 5 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ).

Сведения о границах территории объекта культурного наследия, подлежащие включению в акты соответствующих органов охраны объектов культурного наследия, указанные в пункте 5 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ, должны содержать графическое описание местоположения границ территории объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости (пункт 7 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 Требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, утвержденных приказом Министерства культуры Российской Федерации от 04.06.2015 N 1745 (далее - Требования N 1745), территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии со статьей 3.1 Закона N 73-ФЗ.

Границами территории объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию. Обозначение указанных линий, а также поворотных (характерных) точек границ территории объекта культурного наследия на картах (схемах) должно позволять однозначно определить границы территории объекта культурного наследия (пункт 2.1 Требований N 1745).

Нормативно-правовой акт об утверждении границ территории объекта культурного наследия содержит текстовое и графическое (карта (схема)) описания местоположения границ объекта культурного наследия, перечень координат поворотных (характерных) точек и режим использования его территории (пункт 9 Требований N 1745).

Сведения о границах территории объекта культурного наследия и режиме её использования учитываются в государственном кадастре недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном кадастре недвижимости (пункт 12 Требований N 1745).

Утвержденные границы территории объекта культурного наследия, режим ее использования учитываются и отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории, в которые вносятся изменения в установленном порядке (пункт 13.1 Требований N 1745).

Согласно п. 5 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ особый режим использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, предусматривает возможность проведения археологических полевых работ в порядке, установленном данным Законом, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 Закона N 73-ФЗ работ по использованию лесов и иных работ при условии обеспечения сохранности объекта археологического наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо выявленного объекта археологического наследия, а также обеспечения доступа граждан к указанным объектам.

Пунктом 2 статьи 36 Закона N 73-ФЗ установлено, что изыскательские, проектные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные работы, указанные в статье 30 Закона работы по использованию лесов и иные работы в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, проводятся при условии соблюдения установленных статьей 5.1 Закона требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, и при условии реализации согласованных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным пунктом 2 статьи 45 Закона, обязательных разделов об обеспечении сохранности указанных объектов культурного наследия в проектах проведения таких работ или проектов обеспечения сохранности указанных объектов культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанные объекты культурного наследия.

В соответствии пунктом 3 статьи 36 Закона N 73-ФЗ строительные и иные работы на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, проводятся при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия.

Согласно пункту 4 статьи 49 Закона N 73-ФЗ в случае отсутствия утвержденных границ территории объекта археологического наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта археологического наследия территорией объекта археологического наследия признается часть земной поверхности, водный объект или его часть, занятые соответствующим объектом археологического наследия.

Согласно Положению о зонах охраны объектов культурного наследия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 N 972 (далее - Положение N 972), проект зон охраны объекта культурного наследия и проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия представляют собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ, содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон.

Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Обозначение указанных линий, а также координат характерных точек границ зон охраны объекта культурного наследия на картах (схемах) должно позволять однозначно определить границы зон охраны объекта культурного наследия с нормативным значением точности, предусмотренным для ведения государственного кадастра недвижимости (пункт 6 Положения N 972).

На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия с учетом наличия положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает правовым актом, согласованным с Министерством культуры Российской Федерации, границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо цепного объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия), режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон (пункт 14 Положения N 972).

В соответствии с пунктом 8 статьи 5 Закона Ставропольского края от 16.03.2006 N 14-КЗ "Об объектах культурного наследия в Ставропольском крае" к полномочиям Правительства Ставропольского края относится утверждение по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения объектов культурного наследия, границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения.

Сведения о границах зон охраны объекта культурного наследия должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ зон охраны объекта культурного наследия (в виде карты (схемы) границ), перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости (пункт 16 Положения N 972).

Орган государственной власти, утвердивший границы зон охраны объекта культурного наследия (объединенной зоны охраны), режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон, направляет в течение 7 дней с даты вступления в силу решения об установлении зон охраны объекта культурного наследия копию указанного решения в соответствующий орган местного самоуправления городского округа или муниципального района, на территории которого расположены зоны, предусмотренные указанным решением, для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (пункт 17 Положения N 972).

В силу пункта 18 Положения N 972 информация об утвержденных границах зон охраны объекта культурного наследия (объединенной зоны охраны), режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах данных зон в обязательном порядке размещается органом государственной власти, утвердившим границы зон охраны объекта культурного наследия (объединенной зоны охраны), в федеральной государственной информационной системе территориального планирования, а также направляется им в орган кадастрового учета для внесения в государственный кадастр недвижимости.

Утвержденные границы зон охраны объекта культурного наследия (объединенной зоны охраны), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон обязательно учитываются и отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории (в случае необходимости в указанные документы вносятся изменения в установленном порядке.

Суд апелляционной инстанции учел приказ от 22.01.2021 N 26 (размещен на официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края http://pravo.stavregion.ru/docs/11872 и на официальном сайте управления http://oknskn.ru/assets/files/2021/prikaz-madzhary.PDF) об утверждении границ территории и режима использования земельного участка в границах территории Городища "Маджары". Согласно данному документу земельный участок с кадастровым номером 26:20:190107:21 вошел в пределы указанных границ.

Признавая предписание управления незаконным, суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями статьей 1, 3, 3.1, 5.1, 6, 9.1, 9.2, 36, 49 Закона N 73-ФЗ, статей 1, 94, 99 Земельного кодекса Российской Федерации, Положением об управлении Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия, утвержденным постановлением Правительства Ставропольского края от 20.03.2015 N 102-п, Административным регламентом осуществления федерального государственного контроля (надзора) (утвержденным приказом управления от 27.02.2017 N 42), Требованием N 1745, пришел к выводу, что основания для выдачи предписания отсутствовали, поскольку на момент его издания (29.06.2020) границы, утвержденные в установленном порядке, не существовали, иные документы не позволяли однозначно определить границы зон охраны объекта культурного наследия.

Отклоняя довод управления о том, что в силу пункта 4 статьи 49 Закона N 73-ФЗ отсутствие сведений о границах территории объекта культурного наследия не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, установленных земельным законодательством Российской Федерации и статьей 5.1 Федерального закона N 73-ФЗ, суд апелляционной инстанции указал, что названная правовая норма не наделяет хозяйствующий субъект обязанностью по самостоятельной добыче сведений о границах территории объекта культурного наследия.

Суд апелляционной инстанции оценил договор купли-продажи земельного участка от 04.10.2019 N 13, заключенный Администрацией Буденновского муниципального района Ставропольского края и обществом; выданную обществу лицензию с целевым назначением и видами работ - разведка и добыча углеводородного сырья в пределах Чепаковского месторождения в Буденновском районе Ставропольского края с приложениями 1, 2, в которых (согласно лицензии) приводится описание границ участка недр, координаты угловых точек, копии топопланов, разрезов и др. (в материалах данного, в том числе электронного дела, приложения к лицензии отсутствуют), в также представленному в электронном деле, выданному обществу Ставропольским межрайонным природоохранным прокурором, предостережению о недопустимости нарушения закона от 25.05.2020, относительно расположенного в юго-восточной части г. Буденновска памятника археологии "Городище "Маджары"", указал, что в предостережении природохранного прокурора от 20.05.2020 отсутствуют конкретные указания на несоблюдение режима использования земельного участка. Кроме того, из письма управления от 30.07.2020 N 04-18/3196, следует, что финансовые средства на проведение необходимого комплекса археологических полевых работ по разработке и утверждению границ памятников из федерального бюджета не выделяются; в связи с тем, что отсутствуют границы территорий памятников, сведения об объектах археологического наследия не внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии у управления правовых оснований для вынесения предписания от 29.06.2020 N 86.

При изложенных обстоятельствах, учитывая, что фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом апелляционной инстанции на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права не нарушены, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для удовлетворения кассационной жалобы и отмены постановления суда апелляционной инстанции.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2022 по делу N А63-9873/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

А.Н. Герасименко Л.А. Черных