|
08 августа 2022 г.
|
Дело N А53-30223/2021
|
Резолютивная часть постановления объявлена 02 августа 2022 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 08 августа 2022 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Анциферова В.А. и Калуцких Р.Г., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Титаренко Ю.Н., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Старт" (ИНН 6102066072, ОГРН 1166196088541) - Фарапонова В.Е. (директор), Задорожного В.С. (доверенность от 21.04.2022) и Платонова А.Е. (доверенность от 21.04.2022), от органа, осуществляющего публичные полномочия - Правительства Ростовской области (ИНН 6164045700, ОГРН 1026103278695) - Востриковой О.А. (доверенность от 13.09.2022; участие обеспечено посредством сервиса "Онлайн-заседание"), от третьего лица - Рыбалкиной Раисы Федоровны - Фарапонова В.Е. (доверенность от 20.11.2021), в отсутствие третьих лиц: министерства имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области, министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области, министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области, министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области и Республике Калмыкия, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Старт" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 24.12.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2022 по делу N А53-30223/2021, установил следующее.
ООО "Старт" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Правительству Ростовской области (далее - правительство) о признании незаконным распоряжения от 16.08.2021 N 662 "Об отказе в переводе земельных участков из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в другую категорию в Аксайском районе" (далее - распоряжение от 16.08.2021 N 662).
Решением Арбитражного суда Ростовской области от 24.12.2021, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные инстанции указали, что проектом рекультивации нарушенных земель, занятых техническим водоемом водохозяйственного назначения, последней картой намыва и промплощадкой, предоставленным обществом для рассмотрения вопроса о переводе, предусмотрено, что карьерная выемка восстанавливается под водоем водохозяйственного назначения (водохозяйственное направление), вспомогательная территория на участке расположения конечной карты намыва и промплощадки восстанавливается под пастбище (сельскохозяйственное направление). В то же время на момент проведения рекультивации земель они будут относиться к "землям промышленности и иного специального назначения", поэтому уполномоченный орган правомерно указал, что проект рекультивации земель должен предусматривать мероприятия по приведению земельных участков в состояние, пригодное для использования земель в соответствии с испрашиваемым целевым назначением. Несоответствие мероприятий проекта рекультивации земель испрашиваемому целевому назначению земельных участков свидетельствует о наличии ограничений в переводе. Апелляционный суд, отклоняя доводы жалобы общества, указал, что уполномоченный орган учитывал положения национальных стандартов Российской Федерации ГОСТ Р 57446-2017 "Наилучшие доступные технологии. Рекультивация нарушенных земель и земельных участков. Восстановление биологического разнообразия", ГОСТ Р 59060-2020 "Охрана окружающей среды. Земли. Классификация нарушенных земель в целях рекультивации", ГОСТ Р 59070-2020 "Охрана окружающей среды. Рекультивация нарушенных и нефтезагрязненных земель. Термины и определения", предусматривающие строительное направление рекультивации нарушенных земель и земельных участков, под которым понимается приведение участков (земель) в состояние, пригодное для промышленного, гражданского и прочего строительства. Судебные инстанции также указали, что в соответствии с подпунктом 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ) проекты рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства и потребления, в том числе которые не предназначались для размещения отходов производства и потребления, являются объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня. В данном случае к ходатайству заявителя не представлено заключение государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земель. При этом отказ уполномоченного органа в проведении государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земель сам по себе не свидетельствует об отсутствии необходимости проведения указанной экспертизы в случае, если данным проектом рекультивации земель предусмотрено складирование вскрышных пород как отходов добычи полезных ископаемых. В пределах границ испрашиваемых к переводу земельных участков запланировано размещение вскрышных пород, что свидетельствует о необходимости проведения государственной экологической экспертизы. Отсутствие получившего положительное заключение государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земельных участков свидетельствует о наличии ограничений в переводе, установленных статьей 4 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), и служит самостоятельным основанием для отказа в переводе.
В кассационной жалобе общество, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также на несоответствие сделанных судами выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить решение и постановление, направить дело на новое рассмотрение в ином судебном составе. Податель жалобы считает, что выбранные направления рекультивации нарушенных недропользованием земель сельскохозяйственного назначения отвечают требованиям действующих ГОСТов, им не противоречат, не нарушают действующее законодательство. При выборе строительного направления рекультивации, предложенного правительством, общество должно будет понести неразумные и экономически нецелесообразные затраты на восстановление поверхности земельного участка. Выбор направления рекультивации согласован с собственником участков. Суды вышли за предмет рассматриваемого спора и фактически подменили уполномоченные органы, что недопустимо. Указания на необходимость предоставления заключения государственной экологической экспертизы оспариваемое распоряжение не содержит.
В отзывах правительство и министерство сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области указали на отсутствие оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов.
Рыбалкина Р.Ф. направила в суд округа отзыв, в котором просила удовлетворить кассационную жалобу общества.
В судебном заседании представители общества и третьего лица на удовлетворении кассационной жалобы настаивали. Представитель правительства полагал, что выводы судебных инстанций основаны на представленных в дело доказательствах и соответствуют нормам действующего законодательства.
Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзывов на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского считает, что решение и апелляционное постановление следует оставить без изменения.
Как видно из материалов дела, общество имеет лицензию на право пользования недрами РСТ 81024 ТЭ от 01.08.2019 в целях разведки и добычи строительного песка месторождения Песчаноозерного.
В целях исполнения лицензионных обязательств общество разработало и утвердило "Технический проект разработки Песчаноозерного месторождения песков ООО "Старт" в Аксайском районе Ростовской области" (далее - технический проект). Указанный технический проект согласован в установленном порядке.
Проектными решениями утвержденного проекта предусмотрено промышленное освоение недр одного из участков общества согласно лицензии на право пользования недрами (61:02:0600009:2929) для добычи открытым способом строительного песка из недр с последующим восстановлением нарушенных земель.
При этом общество обязано до начала ведения горных работ осуществить перевод земельных участков в категорию, позволяющую осуществление деятельности по добыче полезных ископаемых.
Распоряжением от 16.08.2021 N 662 обществу отказано в переводе земельного участка с кадастровыми номерами 61:02:0600009:2930, площадью 9100 кв. метров, и земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600009:2929, площадью 208 200 кв. метров, расположенных в Аксайском районе Ростовской области, принадлежащих на праве собственности Рыбалкиной Р.Ф., в целях размещения песчаного карьера из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности, энергетики...", в связи с ограничением в переводе земельных участков, выразившемся в несоответствии мероприятий проекта рекультивации земель испрашиваемому целевому назначению и разрешенному использованию земельных участков, а, следовательно, его несоответствии требованиям законодательства.
Общество, указывая, что отказ в переводе не соответствует закону, обратилось с заявлением в арбитражный суд.
Законность судебных актов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.
Согласно части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 2 статьи 201 Кодекса арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Закон N 172-ФЗ регулирует отношения, возникающие в связи с переводом земельных участков из одной категории в другую. Исполнительным органом государственной власти принимается акт об отказе в переводе земельных участков из одной категории в другую, в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации (статьи 3, 4). Особенностью перевода земельных участков в составе сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию является то, что такой перевод допускается в исключительных случаях, в том числе связанных с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель (статья 7).
Согласно пункту 3 статьи 4 Закона N 172-ФЗ не допускается перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.
Распоряжением от 16.08.2021 N 662 отказано в переводе земельных участков в связи с несоответствием мероприятий проекта рекультивации земель испрашиваемому целевому назначению и разрешенному использованию земельных участков (т. 1, л. д. 9). Данное основание отказа суды признали соответствующим закону.
В то же время судебные инстанции не приняли во внимание следующее. В данном случае общество просило осуществить перевод двух участков сельскохозяйственного назначения в категорию земель "промышленности, энергетики_" в целях добычи полезных ископаемых. Выбор направления рекультивации нарушенных земель в таком случае зависит не только от категории земельного участка на момент реализации проекта рекультивации, а от совокупности ряда факторов: площади нарушенных земель, степени и характера их деградации, выявленных в результате проведенного обследования земель; требований в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологических требований, требований технических регламентов, а также региональных природно-климатических условий и местоположения земельного участка; целевого назначения и разрешенного использования нарушенных земель. Изложенное следует из содержания положений пункта 13 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800, а также пункта 7.4 ГОСТ Р 57446 "Наилучшие доступные технологии. Рекультивация нарушенных земель и земельных участков. Восстановление биологического разнообразия". В данном случае уполномоченный орган не учел, что спорные участки находятся в массиве земель сельскохозяйственного назначения, характер планируемой деятельности на участках, согласование выбранных направлений рекультивации их собственником. Приведенные в представленном заявителем проекте направления рекультивации не противоречат ГОСТ Р 59060-2020 "Охрана окружающей среды. Земли. Классификация нарушенных земель в целях рекультивации". При этом пункт 3 статьи 9 Закона N 172-ФЗ допускает перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель, на которых осуществлялась связанная с нарушением почвенного слоя деятельность, в другую категорию после восстановления нарушенных земель в соответствии с проектом рекультивации.
В то же время данный ошибочный вывод судов не привел к принятию неправильных судебных актов.
Проект рекультивации нарушенных земель является одним из видов землеустроительной документации (статья 19 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве"). Проект рекультивации земель может быть подготовлен в виде отдельного документа и в установленных федеральными законами случаях подлежит государственной экологической экспертизе до его утверждения (пункты 10, 23 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800).
Законом N 174-ФЗ экологическая экспертиза определяется как установление соответствия документации, обосновывающей намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную деятельность, экологическим требованиям в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (статья 1). К объектам го
