Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 8 августа 2022 г. N Ф08-6960/22 по делу N А53-30223/2021

г. Краснодар

08 августа 2022 г.

Дело N А53-30223/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 02 августа 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 августа 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Анциферова В.А. и Калуцких Р.Г., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Титаренко Ю.Н., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Старт" (ИНН 6102066072, ОГРН 1166196088541) - Фарапонова В.Е. (директор), Задорожного В.С. (доверенность от 21.04.2022) и Платонова А.Е. (доверенность от 21.04.2022), от органа, осуществляющего публичные полномочия - Правительства Ростовской области (ИНН 6164045700, ОГРН 1026103278695) - Востриковой О.А. (доверенность от 13.09.2022; участие обеспечено посредством сервиса "Онлайн-заседание"), от третьего лица - Рыбалкиной Раисы Федоровны - Фарапонова В.Е. (доверенность от 20.11.2021), в отсутствие третьих лиц: министерства имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области, министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области, министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области, министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области и Республике Калмыкия, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Старт" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 24.12.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2022 по делу N А53-30223/2021, установил следующее.

ООО "Старт" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Правительству Ростовской области (далее - правительство) о признании незаконным распоряжения от 16.08.2021 N 662 "Об отказе в переводе земельных участков из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в другую категорию в Аксайском районе" (далее - распоряжение от 16.08.2021 N 662).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 24.12.2021, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные инстанции указали, что проектом рекультивации нарушенных земель, занятых техническим водоемом водохозяйственного назначения, последней картой намыва и промплощадкой, предоставленным обществом для рассмотрения вопроса о переводе, предусмотрено, что карьерная выемка восстанавливается под водоем водохозяйственного назначения (водохозяйственное направление), вспомогательная территория на участке расположения конечной карты намыва и промплощадки восстанавливается под пастбище (сельскохозяйственное направление). В то же время на момент проведения рекультивации земель они будут относиться к "землям промышленности и иного специального назначения", поэтому уполномоченный орган правомерно указал, что проект рекультивации земель должен предусматривать мероприятия по приведению земельных участков в состояние, пригодное для использования земель в соответствии с испрашиваемым целевым назначением. Несоответствие мероприятий проекта рекультивации земель испрашиваемому целевому назначению земельных участков свидетельствует о наличии ограничений в переводе. Апелляционный суд, отклоняя доводы жалобы общества, указал, что уполномоченный орган учитывал положения национальных стандартов Российской Федерации ГОСТ Р 57446-2017 "Наилучшие доступные технологии. Рекультивация нарушенных земель и земельных участков. Восстановление биологического разнообразия", ГОСТ Р 59060-2020 "Охрана окружающей среды. Земли. Классификация нарушенных земель в целях рекультивации", ГОСТ Р 59070-2020 "Охрана окружающей среды. Рекультивация нарушенных и нефтезагрязненных земель. Термины и определения", предусматривающие строительное направление рекультивации нарушенных земель и земельных участков, под которым понимается приведение участков (земель) в состояние, пригодное для промышленного, гражданского и прочего строительства. Судебные инстанции также указали, что в соответствии с подпунктом 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ) проекты рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства и потребления, в том числе которые не предназначались для размещения отходов производства и потребления, являются объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня. В данном случае к ходатайству заявителя не представлено заключение государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земель. При этом отказ уполномоченного органа в проведении государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земель сам по себе не свидетельствует об отсутствии необходимости проведения указанной экспертизы в случае, если данным проектом рекультивации земель предусмотрено складирование вскрышных пород как отходов добычи полезных ископаемых. В пределах границ испрашиваемых к переводу земельных участков запланировано размещение вскрышных пород, что свидетельствует о необходимости проведения государственной экологической экспертизы. Отсутствие получившего положительное заключение государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земельных участков свидетельствует о наличии ограничений в переводе, установленных статьей 4 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), и служит самостоятельным основанием для отказа в переводе.

В кассационной жалобе общество, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также на несоответствие сделанных судами выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить решение и постановление, направить дело на новое рассмотрение в ином судебном составе. Податель жалобы считает, что выбранные направления рекультивации нарушенных недропользованием земель сельскохозяйственного назначения отвечают требованиям действующих ГОСТов, им не противоречат, не нарушают действующее законодательство. При выборе строительного направления рекультивации, предложенного правительством, общество должно будет понести неразумные и экономически нецелесообразные затраты на восстановление поверхности земельного участка. Выбор направления рекультивации согласован с собственником участков. Суды вышли за предмет рассматриваемого спора и фактически подменили уполномоченные органы, что недопустимо. Указания на необходимость предоставления заключения государственной экологической экспертизы оспариваемое распоряжение не содержит.

В отзывах правительство и министерство сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области указали на отсутствие оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

Рыбалкина Р.Ф. направила в суд округа отзыв, в котором просила удовлетворить кассационную жалобу общества.

В судебном заседании представители общества и третьего лица на удовлетворении кассационной жалобы настаивали. Представитель правительства полагал, что выводы судебных инстанций основаны на представленных в дело доказательствах и соответствуют нормам действующего законодательства.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзывов на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского считает, что решение и апелляционное постановление следует оставить без изменения.

Как видно из материалов дела, общество имеет лицензию на право пользования недрами РСТ 81024 ТЭ от 01.08.2019 в целях разведки и добычи строительного песка месторождения Песчаноозерного.

В целях исполнения лицензионных обязательств общество разработало и утвердило "Технический проект разработки Песчаноозерного месторождения песков ООО "Старт" в Аксайском районе Ростовской области" (далее - технический проект). Указанный технический проект согласован в установленном порядке.

Проектными решениями утвержденного проекта предусмотрено промышленное освоение недр одного из участков общества согласно лицензии на право пользования недрами (61:02:0600009:2929) для добычи открытым способом строительного песка из недр с последующим восстановлением нарушенных земель.

При этом общество обязано до начала ведения горных работ осуществить перевод земельных участков в категорию, позволяющую осуществление деятельности по добыче полезных ископаемых.

Распоряжением от 16.08.2021 N 662 обществу отказано в переводе земельного участка с кадастровыми номерами 61:02:0600009:2930, площадью 9100 кв. метров, и земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600009:2929, площадью 208 200 кв. метров, расположенных в Аксайском районе Ростовской области, принадлежащих на праве собственности Рыбалкиной Р.Ф., в целях размещения песчаного карьера из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности, энергетики...", в связи с ограничением в переводе земельных участков, выразившемся в несоответствии мероприятий проекта рекультивации земель испрашиваемому целевому назначению и разрешенному использованию земельных участков, а, следовательно, его несоответствии требованиям законодательства.

Общество, указывая, что отказ в переводе не соответствует закону, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Законность судебных актов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Кодекса арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Закон N 172-ФЗ регулирует отношения, возникающие в связи с переводом земельных участков из одной категории в другую. Исполнительным органом государственной власти принимается акт об отказе в переводе земельных участков из одной категории в другую, в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации (статьи 3, 4). Особенностью перевода земельных участков в составе сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию является то, что такой перевод допускается в исключительных случаях, в том числе связанных с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель (статья 7).

Согласно пункту 3 статьи 4 Закона N 172-ФЗ не допускается перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Распоряжением от 16.08.2021 N 662 отказано в переводе земельных участков в связи с несоответствием мероприятий проекта рекультивации земель испрашиваемому целевому назначению и разрешенному использованию земельных участков (т. 1, л. д. 9). Данное основание отказа суды признали соответствующим закону.

В то же время судебные инстанции не приняли во внимание следующее. В данном случае общество просило осуществить перевод двух участков сельскохозяйственного назначения в категорию земель "промышленности, энергетики_" в целях добычи полезных ископаемых. Выбор направления рекультивации нарушенных земель в таком случае зависит не только от категории земельного участка на момент реализации проекта рекультивации, а от совокупности ряда факторов: площади нарушенных земель, степени и характера их деградации, выявленных в результате проведенного обследования земель; требований в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологических требований, требований технических регламентов, а также региональных природно-климатических условий и местоположения земельного участка; целевого назначения и разрешенного использования нарушенных земель. Изложенное следует из содержания положений пункта 13 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800, а также пункта 7.4 ГОСТ Р 57446 "Наилучшие доступные технологии. Рекультивация нарушенных земель и земельных участков. Восстановление биологического разнообразия". В данном случае уполномоченный орган не учел, что спорные участки находятся в массиве земель сельскохозяйственного назначения, характер планируемой деятельности на участках, согласование выбранных направлений рекультивации их собственником. Приведенные в представленном заявителем проекте направления рекультивации не противоречат ГОСТ Р 59060-2020 "Охрана окружающей среды. Земли. Классификация нарушенных земель в целях рекультивации". При этом пункт 3 статьи 9 Закона N 172-ФЗ допускает перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель, на которых осуществлялась связанная с нарушением почвенного слоя деятельность, в другую категорию после восстановления нарушенных земель в соответствии с проектом рекультивации.

В то же время данный ошибочный вывод судов не привел к принятию неправильных судебных актов.

Проект рекультивации нарушенных земель является одним из видов землеустроительной документации (статья 19 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве"). Проект рекультивации земель может быть подготовлен в виде отдельного документа и в установленных федеральными законами случаях подлежит государственной экологической экспертизе до его утверждения (пункты 10, 23 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800).

Законом N 174-ФЗ экологическая экспертиза определяется как установление соответствия документации, обосновывающей намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную деятельность, экологическим требованиям в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (статья 1). К объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня отнесены проекты рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства (пункт 7.2 статьи 11).

Отвалы горных пород как специально оборудованные сооружения являются объектами размещения отходов. Хранение отходов включено в понятие их размещения и заключается в складировании отходов в специализированных объектах в целях обезвреживания, то есть уменьшения массы, изменения состава и физических свойств. Практически неопасные отходы с учетом степени их негативного воздействия на окружающую среду отнесены законодателем к V классу опасности (статьи 1, 4.1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления").

Согласно пункту 2 ГОСТ 17.5.1.03-86 "Межгосударственный стандарт. Охрана природы. Земли. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель" плодородный слой почвы относится к вскрышным породам, пригодным для рекультивации земель. В силу положений ГОСТ 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" к отходам производства подлежат отнесению образующиеся в процессе производства попутные вещества, не находящие применения в данном производстве, в том числе вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых.

В соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов (код 20010000000), утвержденным приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 N 242, вскрышные породы отнесены к отходам проведения вскрышных работ при добыче полезных ископаемых в составе отходов добычи полезных ископаемых.

Суды установили, что техническим проектом разработки месторождения песков (раздел 3.5 пояснительной записки) предусмотрено размещение почвенно-растительного грунта во временных отвалах в границах земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600009:2930. Тождественная информация содержится и в проекте рекультивации (т. 4, л. д. 21).

С учетом установленных обстоятельств судебные инстанции сделали правильный вывод о том, что представленный обществом в уполномоченный орган проект рекультивации является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня. Отказ уполномоченного органа в проведении такой экспертизы не устраняет требования пункта 23 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800. В отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации условия для перевода земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности и иного специального назначения у правительства отсутствовали.

Согласно части 2 статьи 201 Кодекса для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В данном случае суды установили, что проект рекультивации не получил заключения государственной экологической экспертизы, что исключало возможность положительного решения вопроса о переводе земельных участков. В связи с отсутствием совокупности условий, предусмотренных частью 2 статьи 201 Кодекса, судебные инстанции правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Общество, указывая на выход судебных инстанций за пределы заявленных требований, не учитывает положения части 4 статьи 200 Кодекса. При этом в пункте 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" указано следующее. Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении. Суд также не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 5 статьи 3 Кодекса), то есть независимо от доводов административного иска (заявления) суд, в том числе по своей инициативе, выясняет в числе прочих обстоятельства, свидетельствующие о нарушении прав, свобод и законных интересов заявителя.

С учетом изложенного судебные инстанции в целях установления обстоятельств, названных в части 4 статьи 200 Кодекса, исследовали вопросы соответствия представленных заявителем документов нормативных требованиям, а также устанавливали наличие совокупности условий, позволяющих удовлетворить заявление.

Возможность повторного обращения в уполномоченный орган общество не утратило.

Иные доводы, приведенные в кассационной жалобе, проверены судом кассационной инстанции, однако они не свидетельствуют о наличии оснований для отмены решения и апелляционного постановления; данные доводы направлены на переоценку имеющихся в материалах дела доказательств и изложенных выше обстоятельств, установленных судами, что не относится к полномочиям арбитражного суда кассационной инстанции, перечисленным в статьях 286, 287 Кодекса.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Кодекса безусловными основаниями к отмене обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не установил.

При таких обстоятельствах решение от 24.12.2021 и постановление от 13.04.2022 следует оставить без изменения, кассационную жалобу общества - без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины по кассационной жалобе относятся на заявителя (статья 110 Кодекса).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 24.12.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2022 по делу N А53-30223/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

В.А. Анциферов Р.Г. Калуцких