Золотой подарок (В.В. Жагорников, А.В. Киц, "Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2003 г.)

Золотой подарок

Наш мир стремительно меняется, и порой невозможно уследить за всеми происходящими в нем событиями и явлениями, которые, в общем, и формируют наше сознание. Изменяются взгляды людей, общественное мнение, государственная политика, законодательство, направленность деятельности международных сообществ. Внедряются новые политические и экономические принципы, и то, что казалось нереальным еще вчера, сегодня уже становится непременным условием цивилизованного развития общества.

Вместе с тем государства довольно консервативно относятся к подобным изменениям, особенно к тем, которые связаны с потерей или передачей государственных функций экономического и политического контроля.

Методы государственного контроля весьма разнообразны, но, к сожалению, они не всегда строятся исключительно на общепринятых нормах права, а порой и просто вступают с ними в противоречие. Одним из подобных способов государственного контроля является специальное право, именуемое "золотая акция". Посредством "золотых акций" при приватизации компаний (как правило, энергетических, оборонных, транспортных) государство получает право при определенных условиях блокировать решения общего собрания акционеров общества. В развитых европейских странах это делается обычно с целью недопустить иностранных инвесторов к капиталам компаний, играющих важную роль в национальной экономике.

Что касается закрепленного в российском законодательстве института "золотой акции", то он допускает чрезмерное вмешательство государства в деятельность коммерческих организаций с частным капиталом, так как предоставляет бюрократическому аппарату право вето решений, принимаемых организациями, где государство владеет миноритарным пакетом акций и практически не несет никакой ответственности. Подобное положение (какими бы благовидными предлогами оно ни оправдывалось) недопустимо, поскольку уже сама по себе вероятность такого вмешательства сковывает собственника в вопросах управления и может отпугнуть потенциального инвестора.

Применяемые методы контроля, на наш взгляд, противоречат основным началам отечественного гражданского законодательства, сформулированным в п.1 ст.1 ГК РФ: "... Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты". Пунктом 2 данной статьи предусмотрена возможность ограничения гражданских прав: "гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Возникает вопрос, является ли использование "золотой акции" адекватной мерой и какова необходимость ее применения, так как данный институт противоречит основным принципам гражданского законодательства: равенство участников, неприкосновенность собственности, свобода договора и т.д.

В нашей стране "золотая акция" была введена в начале приватизации с момента утверждения Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284 Государственной программы приватизации. Позднее в дополнение к "золотой акции" Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 было введено закрепление пакетов обыкновенных акций (с правом голоса) в государственной собственности, причем это право предоставлялось территориальным агентствам Госкомимущества России, а впоследствии и муниципалитетам. Надо отдать должное нашим законодателям, которые в области "специальных прав" не довели ситуацию до абсурда. Так, в п.3 ст.5 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества Российской Федерации" установлено, что одновременное закрепление пакетов обыкновенных акций в собственности государства и использование в отношении открытого акционерного общества права "золотой акции" не допускается.

Порядок закрепления пакетов обыкновенных акций в государственной собственности и правовой режим "золотой акции", установленный названными нормативными актами, действовали вплоть до принятия Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". С момента вступления в силу данного Закона на первый взгляд произошла некоторая либерализация в отношении специальных прав, поскольку из Закона исчезло понятие "закрепление". В то же время ранее установленный трехлетний срок действия "золотой акции" отменен и для прекращения установления права "золотой акции" в настоящее время требуется специальное решение соответствующих исполнительных органов государственной власти.

Иначе говоря, введен новый - практически бессрочный - порядок действия специального права. Кроме того, ст.40 Закона запрещает увеличение уставного капитала акционерных обществ (при наличии у них пакета государственных акций, дающих более 25% голосов на общем собрании акционеров) путем дополнительного выпуска акций без сохранения доли государства. Государство в счет своего пакета акций должно обеспечить внесение бюджетных средств или имущества, но, как правило, средств в бюджете на оплату акций не предусматривается, и это является серьезным препятствием для инвестиций.

Деятельность акционерных обществ регулируется Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", который в отличие от ГК РФ содержит понятие "золотая акция". Пунктом 5 ст.1 названного Федерального закона установлено, что: "... особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, более 25 процентов акций которых закреплено в государственной или муниципальной собственности или в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении указанными акционерными обществами ("золотая акция"), определяются федеральным законом о приватизации государственных и муниципальных предприятий". А на основании Закона о приватизации к обществу может быть применен институт "золотой акции", ограничивающий установленные ст.31, 32 Закона об акционерных обществах законные права акционеров.

Действующее российское законодательство дает определение "золотой акции" как специального права, используемого в целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, прав и законных интересов граждан Российской Федерации. "Золотая акция" дает уполномоченному представителю Российской Федерации, а также субъекта Российской Федерации право вето при принятии общим собранием акционеров следующих решений: о внесении изменений и дополнений в устав общества или об утверждении его новой редакции; о реорганизации общества; о ликвидации общества, назначении ликвидационной комиссии, утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов; об изменении уставного капитала общества; о совершении обществом крупных сделок, а также сделок, в которых имеется заинтересованность.

"Золотой акции" присущи следующие признаки: это специальное право неимущественного характера (не содержит право на дивиденды или ликвидационную долю); "золотая акция" является не ценной бумагой (и не регистрируется в таком качестве ФКЦ России), а правовым инструментом, обладающим определенными свойствами (право на участие в управлении делами общества, право вето); имеет неограниченный срок действия; институт "золотой акции" находится на стыке публичного и частного права, поскольку речь идет о специальных правах государства в гражданском обороте. Особый режим "золотой акции" означает ее фактическое изъятие из гражданского оборота, так как ее нельзя отчуждать, передавать в залог и т.д.

Так что же такое "золотая акция" и насколько данное специальное право способствует обеспечению обороноспособности страны, безопасности государства, защиты нравственности, прав и законных интересов граждан, а также развитию российской экономики, ее интеграции в мировое сообщество, прав и законных интересов акционеров - физических лиц, частного бизнеса? Не секрет, что большинство действующих российских предприятий были образованы в результате приватизации, и до настоящего времени многие из них имеют смешанный характер уставного капитала (частного и государственного).

В соответствии с п.5 ст.38 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" "золотая акция" используется с момента отчуждения из государственной собственности 75% акций соответствующего открытого акционерного общества. Таким образом любому обществу, находящемуся в процессе приватизации, с момента выкупа его акционерами в собственность 75% пакета акций (с аукциона или по итогам инвестиционного конкурса и т.д.) может быть преподнесен "золотой подарок", т.е. акционеры общества, в котором более 75% активов и средств производства находится в частной собственности могут получить жесткие и практически бессрочные ограничения в осуществлении своих законных прав. Более того, даже общества, имеющие 100% акций в частной собственности, не застрахованы от применения к ним института "золотой акции", поскольку государству достаточно приобрести 1 акцию (номиналом 1 рубль и соответствующей долей в уставном капитале) и объявить ее "золотой".

Аналогичные методы государственного контроля привлекают внимание властей в независимых государствах - бывших республиках СССР. Например, председатель Комитета Республики Кыргызстан по управлению государственным имуществом и привлечению прямых инвестиций Садриддин Жээнбеков предложил ввести механизм "золотой акции" на всех приватизируемых объектах. Правительство Украины рассматривает вариант введения "золотой акции" с целью способствовать государственному контролю над деятельностью приватизированных предприятий даже в случае, когда само государство не владеет тем или иным объектом.

Государства европейского содружества считают применение подобных методов неприемлемым. В Европе фактически признана необходимость жесткого ограничения действия института "золотой акции". Так, 13 мая 2003 г. Европейский суд - арбитражный орган Евросоюза - удовлетворил иск Еврокомиссии к Испании и Великобритании о признании условий, на которых правительства этих стран владеют "золотыми акциями" предприятий, противоречащими правовым нормам (Испания - нефтегазохимическая компания "Repsol", телекоммуникационные "Telefonica и Telefonica Moviles", энергетическая "Endesa", финансовая "Argentaria"; Великобритания компания по управлению аэропортами BAA, почтовая "Consignia", транспортные "Eurostar", "Stena Line", электроэнергетическая "National Grid"). Ранее, в июне 2002 года, Европейский суд удовлетворил подобные иски против "золотых акций" Португалии и Франции, мотивировав свое решение тем, что "золотые акции" мешают процессу экономической интеграции европейских стран и нарушают европейское законодательство о свободном обращении капиталов.

Безусловно, России необходимо учитывать международный опыт, и прежде всего опыт экономически развитых государств, чтобы впоследствии стать одним из равноправных членов европейского содружества.

В.В. Жагорников,

советник по финансовым и экономическим

исследованиям Финансово-промышленной группы экономического развития

А.В. Киц,

начальник юридического отдела этой организации

"Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2003 г.