Новый этап развития таможенного дела в России (К.А. Корняков, "Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2003 г.)

Новый этап развития таможенного дела в России

Нахождение оптимальных путей и методов интеграции российской экономики в мировое хозяйство невозможно без овладения богатейшим инструментарием, имеющимся в арсенале многих зарубежных стран и международных организаций. Учитывая это, Россия в последнее время активизировала работу по реформированию национального законодательства (в частности, в аспекте регулирования внешнеэкономических связей), приближая его к общепринятым в международной торговле правовым нормам.

Действенный механизм регулирования внешнеэкономических связей традиционно играет важную роль в развитии экономики любого государства. Взаимовыгодные связи с зарубежными странами позволяют оптимизировать структуру экономики, способствуют устойчивости банковско-финансовой системы, облегчают решение многих социальных проблем.

Один из основных рычагов, с помощью которого государство влияет на внешнюю торговлю, - это эффективная работа таможенной службы. Обеспечивая в полной мере соблюдение таможенного законодательства, ограничивая или стимулируя ввоз и вывоз конкретных товаров, можно решать самые насущные проблемы: наполнять доходную часть государственного бюджета, поддерживать отечественных товаропроизводителей, насыщать внутренний рынок определенными товарами, создавать благоприятные условия для экспорта отечественной продукции.

Российское законодательство о таможенном деле состоит из Таможенного кодекса, принятого Верховным Советом РФ в 1993 г., Закона РФ "О таможенном тарифе" и огромного количества иных нормативных актов. Со временем стало ясно, что эта законодательная база не только чрезвычайно сложна, но и устарела, поэтому в 1999 г. Госдума приняла в первом чтении новую редакцию Таможенного кодекса, которая должна была определить новые принципы организации таможенного дела, обязанности, права и полномочия органов таможенного контроля и участников внешнеэкономической деятельности.

Сегодня уже очевидно, что с подписанием Президентом 29 мая 2003 г. Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Таможенный кодекс Российской Федерации" открыта новая страница развития таможенного дела нашей страны и самой таможенной службы. По Таможенному кодексу 1993 г. Государственный таможенный комитет Российской Федерации имел широкие права на издание собственных нормативных актов, регулирующих многие сферы таможенного дела. В результате такой нормотворческой деятельности за последнее десятилетие изданы тысячи ведомственных подзаконных документов. Торговля и бизнес, нуждающиеся в стабильности и предсказуемости таможенных правил, не успевали к ним приспосабливаться.

Новая редакция Таможенного кодекса в корне меняет дело. Прежде всего, Кодекс будет способствовать развитию внешней торговли и "открывает стране дорогу" для вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО). Определенные изменения претерпела структура Кодексам, и вызвано это тем, что терминологически он максимально приближен к положениям Киотской конвенции и европейского законодательства (насколько это позволяют особенности русского языка и правила юридической техники). Например, перевозка товаров от места их ввоза в страну до места их таможенного оформления по действующему Таможенному кодексу называется доставкой под таможенным контролем и относится к предварительным операциям таможенного оформления. В новой редакции эта перевозка именуется уже таможенной процедурой внутреннего таможенного транзита. В Кодексе появились новые главы, параграфы и разделы (например, гл.22 "Перемещение транспортных средств"), что связано с более подробным описанием многих положений.

Наряду с этим несколько изменилась общая систематизация и кодификация российского законодательства. Так, положения об ответственности за нарушения таможенных правил содержатся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Нормы о таможенных сборах будут включены в Налоговый кодекс, а положения о стране происхождения товаров, которые до этого были в Законе "О таможенном тарифе" будут теперь содержаться в Таможенном кодексе.

Вступающий в действие с 1 января 2004 г. Таможенный кодекс в новой редакции состоит из 439 статей. Прежде всего надо отметить, что это закон максимально прямого действия. В нем четко определены порядок и правила таможенного контроля, детально прописаны таможенные процедуры, функции и обязанности таможенной службы. За ГТК России остается разработка технологии таможенного контроля в рамках того, что предписал закон, утверждение формы документов и их внутреннего содержания. В законе определено, например, какие сведения может истребовать таможня при пересечении таможенной границы и в каких документах они должны содержаться. Любые требования таможенного органа подлежат письменной мотивировке. Кодекс исключает какие-либо внесудебные процедуры привлечения к ответственности участников внешней торговли и позволяет разрешать споры на месте.

Следует отметить, что действующий пока Таможенный кодекс был принят до принятия Конституции РФ и основных законов в сфере регулирования внешнеторговых отношений. На начальном этапе экономических преобразований в России создать стабильные таможенные правила было практически невозможно. В связи с этим Кодекс 1993 г. содержит общие, "рамочные" положения, предоставляя большие возможности для установления правил перемещения товаров и транспортных средств Государственному таможенному комитету. В конце 90-х годов стране стали требоваться более стабильные правила для развития бизнеса. Поэтому вместо ведомственных актов во многих сферах деятельности стали приниматься законы прямого или максимально прямого действия, направленные на дебюрократизацию экономики, сокращение ведомственного произвола, создание понятных и прозрачных требований для осуществления различных видов деятельности.

Наряду с этим Российская Федерация на протяжении последних лет ведет активные переговоры по вступлению во Всемирную торговую организацию. На переговорном процессе торговые партнеры нашей страны выдвигают определенные претензии к российскому таможенному законодательству и практике его применения отдельными таможенными органами. Своеобразным стимулом для обновления таможенного национального законодательства стало одобрение ВТО в 1999 г. новой редакции Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур (Киотской конвенции). Для России, провозгласившей в области таможенного дела принцип гармонизации и унификации с общепринятыми международными нормами и практикой, положения этой Конвенции служили основным ориентиром для построения нового законодательства. Кроме того, таможенное законодательство затрагивает сферу отношений, подпадающих под правовое регулирование другими законами. Принятые после Таможенного кодекса законы (Налоговый, Гражданский кодексы и другие) создали определенные правовые коллизии.

Международные конвенции, участницей которых является Российская Федерация, имеют в соответствии с Конституцией РФ примат над национальным законодательством. Это означает, что если в международном договоре содержатся иные правила, чем те, которые предусмотрены национальным законодательством, будут применяться нормы международного договора. В силу этого в российском законодательстве не принято транслировать те положения международных договоров, которые должны непосредственно применяться в России, если она присоединилась к такому договору или заключила такой договор. Так, в новом Таможенном кодексе нет положений, повторяющих Конвенцию МДП (международные дорожные перевозки). Однако существуют международные конвенции, не имеющие непосредственного действия, а содержащие принципы, которые должны быть имплементированы в национальном законодательстве страны, присоединившейся к такой конвенции. По такому принципу построены Киотская конвенция, Международная конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границах 1982 г. и некоторые другие. Ранее было указано на то, что Российская Федерация стремится построить свое таможенное законодательство в соответствии с общепринятыми международными договорами и практикой. Поэтому международные конвенции, особенно в области таможенного дела, в той мере, насколько в настоящее время и в ближайшей перспективе в России возможно обеспечить их реализацию, нашли отражение в новой редакции Кодекса.

Стандарты в области таможенного дела со временем меняются и совершенствуются. Так, Международная конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границах предусматривает возможность проведения основных таможенных формальностей не на границе (как правило, по месту нахождения получателя импортных товаров). Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур в редакции Брюссельского протокола в качестве одного из основных стандартов, направленных на максимальное содействие развитию внешней торговли, предусматривает, что декларант должен иметь возможность подать таможенную декларацию в любой таможенный орган (гл. 3 Генерального положения к Конвенции), в том числе на границе. Таможенный кодекс также предусматривает возможность подачи таможенной декларации на товары в любой таможенный орган, за редким исключением, когда товары подвержены усиленному таможенному контролю. Однако установленная Кодексом процедура внутреннего таможенного транзита не исключает перевозку товаров в место, приближенное к получателю, для проведения декларирования товаров "внутри" страны. Но где проводить декларирование товаров - на границе или во внутренней таможне, - это выбор отправителя и получателя товаров. Обе названные конвенции предусматривают необходимость координированных действий в том, что касается контроля грузов на границе различными органами и службами. Таможенный кодекс также предусматривает необходимость координации действий различных органов и служб в том, что касается контроля грузов в пунктах пропуска, и одновременное проведение при необходимости проверки товаров (п.3 ст.77).

Говоря о том, что Таможенный кодекс соответствует нормам и принципам ВТО, следует уточнить: соглашения Всемирной торговой организации содержат наибольшее количество требований к таможенному законодательству, в частности:

равного режима в таможенных формальностях вне зависимости от страны происхождения, отправления или получения товаров (ст.I ГАТТ);

отражения принципа свободы транзита (ст.V ГАТТ);

взимания таможенных сборов в размере, эквивалентном стоимости оказанных государственными органами услуг (ст.VIII ГАТТ);

создания эффективной системы обжалования действий таможенных органов (ст.X ГАТТ);

установления правил определения таможенной стоимости (ст.VII ГАТТ).

Все эти требования и правила нашли адекватное отражение в новой редакции Кодекса, который входит в пакет законов, направленных на приведение российского законодательства в соответствие с соглашениями ВТО. Исключение составляют лишь вопросы о таможенных сборах, которые будут отражены в Налоговом кодексе.

Таможенный кодекс должен решать непростые вопросы, связанные с ускорением международного товарооборота. По новому Кодексу таможенное оформление товаров и транспортных средств сокращается с десяти до трех дней. Правда, есть несколько исключений. Например, если не предоставлены все необходимые документы, список которых строго оговорен, на этот случай предусмотрена процедура выпуска товаров под обеспечение таможенных платежей. Если в результате детальной экспертизы подтвердятся сомнения таможенного органа в достоверности сведений в документах или заявленных в грузовой таможенной декларации данных, то тогда будут приниматься соответствующие меры, в том числе доначисление таможенных платежей. Но товар при этом уже будет выпущен в свободное обращение. Конечно, речь идет не о фирмах-однодневках.

Таможенный кодекс предусматривает возможность предварительного декларирования, а также использование электронной декларации и электронной подписи. Теперь за 15 дней до поступления товара на таможенную территорию России возможно подать таможенную декларацию и внести таможенные платежи. Эксперименты показали, что такой порядок сокращает сроки обработки товара на таможне до часов и минут. Ведь когда товар поступает на таможню, инспектору остается только сверить документы с декларацией и самим товаром. По новому Кодексу участник внешнеэкономической деятельности вправе сам определять места временного хранения товаров (сейчас же таможня направляет товары на определенные склады временного хранения). Исключение составляют товары, которые могут представлять угрозу безопасности или здоровью граждан и требуют особых условий хранения (радиоактивные материалы, опасные химические вещества и т.д.).

В Кодексе четко определены положения, регламентирующие правила перемещения товаров физическими лицами. Здесь закон идет по пути предельного упрощения таможенного контроля. Вся идеология Кодекса строится на системе "зеленого" и "красного" коридоров, что позволит гражданам оформлять свой багаж по мировым стандартам.

Новый Кодекс получился либеральным с точки зрения прозрачности, четкого регламентирования правил таможенного контроля и таможенного оформления, расширения прав участников внешнеэкономической деятельности, вплоть до заявительного либо уведомительного характера ряда таможенных процедур и действий. В Кодексе предусмотрено более четкое регулирование таможенных правоотношений. Все нововведения направлены на то, чтобы государство получало доход в казну, а участники ВЭД и граждане - комфортные условия перемещения товаров и транспортных средств.

В Таможенном кодексе полностью учитываются интересы государства, но при этом интересы лиц, участвующих во внешнеторговой деятельности, во многих случаях поставлены на первое место. Особо важным в этом плане представляется положение, согласно которому государство возмещает убытки, причиненные лицам вследствие несвоевременного принятия, введения в действие и опубликования нормативных правовых актов, а также вследствие недостоверной информации, представленной таможенными органами.

Кодекс уравнивает фискальные и контрольно-надзирательные функции таможенной службы с функцией обслуживания внешней торговли. Одним из основных "камней преткновения" еще при работе над законопроектом было структурное построение законодательства, в том числе решения вопроса, где должен быть прописан порядок определения таможенной стоимости: в законе о таможенном тарифе (как это имеет место сегодня), в Налоговом кодексе или в Таможенном. Этот вопрос остается пока не решенным. Таможенный кодекс содержит лишь механизм реализации положений, касающихся правил определения налогооблагаемой базы. Не решены еще до конца в законодательном плане и вопросы валютного регулирования и валютного контроля. Очевидным остается то, что сегодня только таможня способна сполна проконтролировать движение и возврат валюты в процессе реализации внешнеторговых сделок, поскольку именно она фиксирует все перемещения товаров через таможенную границу. Кодекс определяет валютный контроль операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств как функцию таможенных органов, осуществляемую в соответствии с законодательством о валютном регулировании и валютном контроле, которое еще необходимо принять до 1января 2004 г. во избежание правового вакуума в этом вопросе.

За таможенными органами сохраняются функции правоохранительного органа, подтверждается право на оперативно-розыскную деятельность, и в этом нет никакой российской специфики, так как правом выявлять таможенные правонарушения и привлекать к ответственности обладают все таможни мира. Остается оно и у российских таможенников в силу административного законодательства, равно как и привлечение к уголовной ответственности по ряду составов преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом.

С 1 января 2004 г. личный состав таможенных органов России будет работать в совершенно новых условиях, а чтобы не было каких-либо сбоев, необходима предварительная подготовка всех сотрудников. Уже сейчас ГТК России проводит большую работу, связанную с изучением нового Таможенного кодекса. Не без скромности можно сказать, что профессионализм российских таможенников достаточно высок, а вот психологию многим таможенникам придется менять. Например, сегодня таможенный инспектор, а зачастую и начальник таможни боятся принять решение до тех пор, пока им сверху не скажут или не отпишут (что бывает чаще), как правильно действовать по выпуску или оформлению товаров и транспортных средств. Теперь решение придется принимать на уровне таможни (и только) и отвыкать при этом от привычки действовать с позиции административной силы.

В свете нового Кодекса руководителям таможенных органов (всех уровней) предстоит перестроить всю таможенную систему так, чтобы научить сотрудников работать по закона, напрямую исполняя его предписания. Это не так просто. Кроме того, чтобы закон начал эффективно работать, нужно провести серьезную перестройку таможенных процедур в целях их максимального упрощения. Задача одна - ускорить движение товаров. А нынешние таможенные процедуры идеологически нацелены на обеспечение более плотного таможенного контроля над перемещением товаров и транспортных средств. Следует согласовать с буквой и сутью Кодекса таможенные технологии, инструменты и механизмы, которыми оперирует таможенная служба. Это одна из самых важных задач на ближайшее время.

Таможенный кодекс предполагает изменение статуса таможенного брокера, который должен стать своеобразным "буфером" в отношениях между участниками ВЭД и таможенными органами и который не заинтересован в нарушениях законодательства. Как показывает опыт других стран, наличие на рынке посреднических услуг профессионалов способствует уменьшению риска коррупции. Одновременно Кодекс расширяет круг лиц, которые могут самостоятельно заявлять отдельные режимы и процедуры. Например, в вопросах перевозки товаров такое право предоставляется российским экспедиторам, что позволит оптимизировать логистические схемы и избежать вынужденных расходов на оплату услуг таможенных брокеров.

Несомненную выгоду участникам внешнеэкономической деятельности принесет установление новых сроков уплаты таможенных платежей. Вместо требования уплаты платежей в момент подачи декларации, как это предусмотрено действующим Таможенным кодексом, предполагается, что уплата таможенных платежей будет требоваться непосредственно при выпуске товаров, а в некоторых случаях и после выпуска - при представлении необходимых гарантий. Вследствие этого будет исключено существующее в настоящее время кредитование бюджета за счет участников ВЭД. Будет установлен налогонеоблагаемый минимум для товаров с низкой стоимостью. Это позволит выпускать такие товары максимально быстро, что особенно актуально для экспресс-перевозчиков.

Будут установлены четкие правила доступа лиц на рынок таможенных услуг непосредственно законом (таможенные терминалы, таможенные перевозчики, таможенные брокеры). Увеличивается с трех до пяти лет срок действия разрешений на осуществление видов деятельности в этой сфере.

Предполагается сократить сроки давности взыскания неуплаченных сумм таможенных платежей и сроки проверки товаров после их выпуска до одного года. Это будет способствовать устойчивости экономического оборота и служить определенной гарантией легитимности сделок для лиц, приобретших иностранные товары на внутреннем рынке.

Предусматривается широкое использование информационных технологий для передачи таможенным органам необходимых сведений электронным способом. Это позволит ускорить документооборот, упростить таможенные формальности, сократить издержки, связанные со сбором и представлением необходимых документов.

В рамках поднятой проблемы важное значение имеет соотношение внешнеторговой и внешнеэкономической деятельности, трактуемой Таможенным кодексом. Понятие "внешнеторговая деятельность" определяется в ст.2 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" и означает предпринимательскую деятельность в области международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них (интеллектуальная собственность).

В соответствии со ст.2 ГК РФ предпринимательская деятельность - это самостоятельная, осуществляемая на свой страх и риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Таможенный кодекс регулирует правоотношения, связанные с перемещением через границу всех (любых) движимых вещей, независимо от того, с какой целью такое перемещение осуществляется. Так, подлежат таможенному контролю товары, перемещаемые через таможенную границу физическими лицами не для производственной или иной коммерческой деятельности; товары, перемещаемые в качестве гуманитарной помощи (содействия), в качестве технической помощи; товары, ввозимыми дипломатическими и консульскими представительствами иностранных государств, членами дипломатического персонала и т.д.

Безусловно, в большинстве случаев таможня имеет дело с товарами, перемещаемыми через границу в ходе осуществления внешней торговли. Однако под сферу действия Таможенного кодекса подпадают и товары, перемещаемые при осуществлении производственной кооперации, инвестирования и других видов внешнеэкономической деятельности, которые согласно ч.3 ст.13 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" не являются предметом регулирования этого Закона.

Особого внимания заслуживает тот факт, что формально юридически - в силу положений Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" - меры таможенно-тарифного и нетарифного регулирования должны применяться исключительно при импорте и экспорте товаров, осуществляемых при внешнеторговой деятельности. Это означает, что таможенные пошлины не могут взыскиваться, например, с физических лиц, ввозящих товары для себя, равно как не могут запрещаться к ввозу предметы, опасные для жизни и здоровья людей, если такой ввоз не связан с предпринимательской деятельностью.

Таможенный кодекс служит своеобразным "мостиком" от предписаний Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" ко всем случаям перемещения товаров через таможенную границу, предусматривая, когда и какие меры таможенно-тарифного и нетарифного регулирования применяются.

На таких же принципах основана международная практика. В частности, стандартное правило 6.1 гл.6 Генерального приложения к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (в редакции Брюссельского протокола 1999 г.) предусматривает следующее: "Все товары, включая транспортные средства, ввозимые на таможенную территорию или вывозимые с нее, независимо от того, облагаются ли они таможенными пошлинами и налогами, подлежат таможенному контролю". И уже в рамках конкретных таможенных режимов и процедур определяется, каким образом применяются таможенно-тарифные и нетарифные меры регулирования.

Как известно, многие государства, имеющие хорошие перспективы в международной торговле, потратили не одно десятилетие на выработку и развитие своей внешнеэкономической политики. России, с учетом ее незначительного удельного веса в мировой торговле и наличия мощных промышленных и торговых конкурентов, тоже предстоит многотрудная и длительная работа, для того чтобы имеющиеся в нашем государстве потенциальные возможности (сырьевые ресурсы, научно-технические разработки, огромный потенциал для туризма, квалифицированные кадры и др.) превратить в активно действующие рычаги во внешнеэкономической сфере. Весомую роль в этом должны сыграть таможенные органы Российской Федерации.

К.А. Корняков,

главный научный сотрудник Научно-исследовательского центра

Российской таможенной академии, кандидат экономических наук,

академик Академии проблем качества

"Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2003 г.