Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 сентября 2022 г. N Ф08-8034/22 по делу N А32-58345/2021

г. Краснодар

26 сентября 2022 г.

Дело N А32-58345/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 21 сентября 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 сентября 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Калуцких Р.Г. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от истца - индивидуального предпринимателя Романова Виктора Борисовича (ИНН 231005836500, ОГРНИП 310231012400010) - Чкрноштановой Ю.И. (доверенность от 15.11.2021), от ответчика - департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310095359, ОГРН 1042305701954) - Пешковой Е.А. (доверенность от 28.12.2021), рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Романова Виктора Борисовича на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 05.04.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2022 по делу N А32-58345/2021, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Романов Виктор Борисович (далее - предприниматель) обратился к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент) с заявлением о признании незаконным изложенного в письме от 23.04.2021 N 29/5769-1 отказа в выдаче разрешения на строительство административно-торгового здания на земельном участке площадью 941,04 кв. м с кадастровым номером 23:43:0402017:0037 и разрешенным видом использования "для строительства административно-торгового здания" по адресу: г. Краснодар, Карасунский внутригородской округ, ул. Старокубанская, 110 (далее - письмо N 29/5769-1), а также возложении на департамент обязанности повторно рассмотреть заявление предпринимателя о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства административно-торгового здания на земельном участке площадью 941,04 кв. м с кадастровым номером 23:43:0402017:0037 и разрешенным видом использования "для строительства административно-торгового здания" по адресу: г. Краснодар, Карасунский внутригородской округ, ул. Старокубанская, 110 (далее - спорный объект) согласно документам, указанным в расписке от 14.04.2021, регистрационный номер 14042021-23896436-23-01 (уточненные требования в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 05.04.2022, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 21.06.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные акты мотивированы законностью оспариваемого отказа в выдаче разрешения на строительства, поскольку спорный объект не соответствует разрешенным видам использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0402017:0037, утвержденным Генеральным планом муниципального образования город Краснодар.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратился предприниматель с кассационной жалобой, просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении требований. По мнению подателя жалобы, суды не учли, что письмо N 29/5769-1 не содержит установленных действующим законодательством оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство; проектная документация, представленная департаменту для получения разрешения на строительство, утверждена предпринимателем путем проставления подписи на титульных листах разделов проектной документации. Принадлежащий предпринимателю на праве собственности земельный участок Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар отнесен к общественно-деловой зоне местного значения (О.Д.2), где размещение административных и торговых зданий отнесено к основному виду разрешенного использования земельных участков. В силу пункта 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Суды незаконно дополнили основания для отказа в выдаче разрешения на строительство, которые не указаны в оспариваемом письме и не являлись основаниями для отказа предпринимателю в выдаче разрешения на строительство.

В нарушение статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации департамент не представил в суд отзыв на кассационную жалобу.

В судебном заседании представитель предпринимателя поддержал доводы кассационной жалобы, представитель департамента просил оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, Романову Виктору Борисовичу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 23:43:0402017:0037 площадью 941,04 кв. м, расположенный по адресу: г. Краснодар, ул. Старокубанская, N 110, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - магазины, бытовое обслуживание, деловое управление, банковская и страховая деятельность, для размещения объектов, характерных для населенных пунктов (далее - спорный участок).

Предприниматель обратился в департамент с заявлением о выдаче разрешения на строительство административно-торгового здания на спорном участке сроком на 12 месяцев.

Письмом N 29/5769-1 департамент отказал в выдаче разрешения на строительство административно-торгового здания на спорном участке по следующим основаниям. В соответствии с градостроительным планом земельного участка от 28.03.2019 N RU 23306000-00000000000888 с кадастровым номером 23:43:0402017:0037 отсутствует место допустимого размещения объектов капитального строительства. Установлено, что проектная документация разработана на основании градостроительного плана земельного участка от 12.11.2008 N RU 23306000-00000000000888. Согласно государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности администрации муниципального образования город Краснодар на основании заявления Романова В.Б. департамент выдал дополнение к градостроительному плану от 28.03.2019 N RU23306000-00000000000888. В связи с изложенным необходимо разработать проектную документацию на основании актуальной информации, изложенной в градостроительном плане земельного участка от 28.03.2019 N RU23306000-00000000000888. Представленная проектная документация не соответствует требованиям части 15 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой проектная документация, а также изменения, внесенные в нее в соответствии с частями 3.8 и 3.9 статьи 49 Кодекса, утверждаются застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором. Предоставленная Романовым В.Б. проектная документация не утверждена застройщиком.

Полагая отказ в выдаче разрешения на строительство незаконным и необоснованным, предприниматель оспорил его в арбитражном суде.

Отказав предпринимателю в удовлетворении требований, суды верно исходили из того, что для признания недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установление в совокупности двух обстоятельств: несоответствие обжалуемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону и нарушение данным актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом бремя доказывания законности оспариваемого ненормативного правового акта и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, в силу статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагается на эти органы.

Применительно к установленным по делу обстоятельствам суды сделали вывод о том, что департамент доказал законность оспариваемого предпринимателем отказа в выдаче ему разрешения на строительство спорного объекта.

Суды верно исходили из того, что порядок выдачи разрешения на строительство регламентирован статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Согласно части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации к заявлению о выдаче разрешения на строительство прилагаются, в том числе материалы, содержащиеся в утвержденной в соответствии с частью 15 статьи 48 Кодекса проектной документации.

Как предусмотрено частью 15 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, проектная документация, а также изменения, внесенные в нее в соответствии с частями 3.8 и 3.9 статьи 49 Кодекса, утверждаются застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором. В предусмотренных статьей 49 Кодекса случаях застройщик или технический заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на экспертизу. Проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации, за исключением случаев, предусмотренных частями 15.2 и 15.3 статьи 48 Кодекса.

Суды установили, что представленная предпринимателем в департамент документация не утверждена застройщиком. Документально данный вывод предприниматель не опроверг.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с градостроительным законодательством на территории городских и сельских населенных пунктов наряду с другими территориальными зонами устанавливаются рекреационные зоны. В рекреационные зоны включаются парки, сады, городские леса, лесопарки, скверы, пляжи, пруды, озера, водохранилища и другие объекты. На этих зонах не допускается строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения. К ним относятся земельные участки, занятые домами отдыха, пансионатами, кемпингами, спортивными и туристскими базами и лагерями, яхт-клубами, лесопарками, учебно-туристскими тропами и маркированными трассами, а также земли пригородных зеленых зон, представляющие собой места отдыха населения и выполняющие защитные и санитарно-гигиенические функции.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления (пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьями 18, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы включают в себя карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов.

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В силу сформулированной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2018 N 310-КГ17-15291 правовой позиции выкопировка из генерального плана с указанием зоны функционального использования подлежит учету судами при определении возможности строительства на участке капитальных объектов.

Суды учли содержащиеся в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 47 (2017), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017, разъяснения, состоящие в следующем.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития. Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Суды указали, что согласно Правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п. 6, в редакции решения городской Думы Краснодара от 22.07.2021 N 17 п. 19 спорный участок расположен в зоне зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п. 6, спорный участок расположен в общественно-деловой зоне местного значения (ОД.2).

Согласно Генеральному плану муниципального образования город Краснодар, утвержденному решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п. 15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар", спорный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры.

В соответствии с Генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020 N 100 п. 1, спорный участок расположен в зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Суды указали, что предприниматель не представил доказательства внесения изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар, либо доказательства оспаривания Генерального плана муниципального образования город Краснодар в судебном порядке, предусмотренном частью 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, признания Генерального плана муниципального образования город Краснодар (нормативного акта) в установленном порядке недействующим в части принадлежащего предпринимателю на праве собственности спорного участка.

Таким образом, установив, что заявленный объект строительства не соответствует разрешенным видам использования спорного участка, утвержденным Генеральным планом муниципального образования город Краснодар, суды сделали обоснованный вывод об отсутствии у департамента правовых оснований для выдачи разрешения на строительство.

Доводы предпринимателя о том, что отказ в выдаче разрешения на строительство не содержит основания, установленные действующим законодательством, и суды дополнили оспариваемый отказ департамента основаниями, которые не указаны в письме N 29/5769-1 и не являлись основаниями для отказа предпринимателю в выдаче разрешения на строительство, подлежит отклонению как заявленный без учета следующего.

В определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2018 N 310-КГ17-15291 сформулирована правовая позиция, согласно которой при выдаче разрешения на строительство подлежит установлению допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными земельным и иным законодательством Российской Федерации. При рассмотрении требований застройщика о признании незаконным отказа уполномоченного органа в выдаче разрешения на строительство капитального объекта и об обязании такого органа выдать разрешение на строительство суд по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации должен проверить, допустимо ли размещение объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, и дать оценку не только основаниям, приведенным уполномоченным органом в оспариваемом отказе, но и иным приводимым сторонами в процессе рассмотрения спора доводам относительно возможности размещения объекта на земельном участке.

На основании правильного применения норм права к установленным по делу обстоятельствам и представленным в материалы дела доказательствам и доводам участвующих в деле лиц суды мотивированно отказали предпринимателю в удовлетворении требований о признании незаконным отказа департамента в выдаче разрешения на строительство, формализованного в письме N 29/5769-1.

Доводы кассационной жалобы выводы судов не опровергают и направлены на установление обстоятельств, не установленных судами первой и апелляционной инстанций или отвергнутых ими как не подтвержденных доказательствами. Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу, то есть приведение иных по сравнению со сделанными судами первой и апелляционной инстанций выводов относительно того, какие обстоятельства по делу можно считать установленными исходя из иной оценки доказательств, не допускается (пункт 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции").

Соответствие выводов судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права к установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе общества, исключают возможность удовлетворения последней в силу статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 05.04.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2022 по делу N А32-58345/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.Н. Драбо

Судьи

Р.Г. Калуцких А.И. Мещерин