Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 октября 2022 г. N Ф08-10287/22 по делу N А53-35025/2021

г. Краснодар

03 октября 2022 г.

Дело N А53-35025/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 29 сентября 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 октября 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Бабаевой О.В., судей Алексеева Р.А. и Трифоновой Л.А., при участии в судебном заседании от истца - Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области и Республике Калмыкия (ИНН 6164226375, ОГРН 1046164025951) - Фомашина В.С. (доверенность от 26.09.2022), в отсутствие ответчика - администрации города Каменск-Шахтинский (ИНН 6147013169, ОГРН 1026102108042), извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации города Каменск-Шахтинский на решение Арбитражного суда Ростовской области от 28.03.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2022 по делу N А53-35025/2021, установил следующее.

Межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области и Республике Калмыкия (далее - управление) обратилась в арбитражный суд с иском к администрации города Каменск-Шахтинский (далее - администрация) о понуждении ответчика разработать проект рекультивации земельных участков с кадастровыми номерами: 61:52:0030084:3323, 61:52:0030084:3140(3), 61:52:0030084:598, расположенных по адресу: Ростовская область, г. Каменск-Шахтинский, пер. Полевой, 71-а, и провести рекультивацию нарушенных земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации.

Решением от 28.03.2022, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 21.06.2022, иск удовлетворен. Судебные акты мотивированы тем, что нарушение ответчиком законодательства в области охраны окружающей среды подтверждается материалами дела.

В кассационной жалобе администрация просит отменить судебные акты и отказать в иске. По мнению заявителя, изменяя исковые требования (первоначально заявлено требование о взыскании вреда в денежном выражении), истец не представил доказательств, свидетельствующих об эффективности выбранного способа возмещения вреда. Земельный контроль осуществляет администрация в лице комитета по управлению имуществом города Каменск-Шахтинский. Спорные земельные участки находятся в собственности муниципального образования город Каменск-Шахтинский, а не администрации. Администрация считает, что объективная возможность разработки проекта рекультивации земельных участков в срок, не превышающий шести месяцев с момента вступления в законную силу решения суда, отсутствует, это указывает на его неисполнимость.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения на нее, проверив в соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами предыдущих инстанций норм материального и процессуального права, заслушав представителя управления, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит кассационную жалобу подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как установлено судами, в ходе проведенной проверки по вопросу соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды и осмотра объекта размещения отходов, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 61:52:0030084:1701, управление установило загрязнение отходами производства и потребления земельных участков, прилегающих к территории объекта размещения отходов и принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию г. Каменск-Шахтинский.

Специалистом ФГБУ "ЦЛАТИ по ЮФО" проведены отборы проб отходов с целью определения их видов и классов опасности, а также пробы почв с целью определения токсического влияния отходов.

Инженером-геодезистом ООО "ГеоСеть" проведены пространственные измерения с целью определения границ объекта размещения отходов, площади, на которой размещены отходы, а также их объема.

В соответствии с техническим отчетом ООО "ГеоСеть" "Обмерные работы по адресу: Ростовская область, г. Каменск-Шахтинский, пер. Полевой, 71-а", свалка N 2 "старая" расположена на земельных участках с кадастровыми номерами 61:52:0030084:3323, 61:52:0030084:3140(3), 61:52:0030084:598. Площадь свалки составляет 44496,30 кв. м, объем отходов составил 6168 куб. м.

Управление определило стоимость вреда окружающей среде в результате несанкционированного размещения отходов производства и потребления в соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Минприроды России от 08.07.2010 N 238 (далее - Методика N 238), и направила расчет администрации с требованием возместить ущерб.

Уклонение администрации от возмещения вреда в добровольном порядке послужило основанием обращения управления в суд с иском.

Возражая против иска, ответчик ссылался на недопустимость взыскания с администрации денежных средств, поскольку в данном случае происходит совпадение кредитора и должника в одном лице, влекущем прекращение обязательств.

С учетом возражений ответчика истец изменил предмет исковых требований и просил обязать ответчика разработать проект рекультивации земельных участков и провести рекультивацию нарушенных земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации.

Суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь статьями 8, 1064, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 12, 13, 42, 72 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 1, 77, 78 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ), статьями 11 и 14 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", подпунктом (в) пункта 4 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800, разъяснениями, приведенными в пунктах 6, 13, 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде" (далее - постановление Пленума N 49), пришли к выводу об обязанности администрации разработать проект рекультивации нарушенных земель и провести мероприятия по их восстановлению.

Как указали суды, администрация не выполняет обязанности по охране окружающей среды, осуществлению мероприятий по охране земель, предусмотренные статьей 7 Закона N 7-ФЗ и статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации; неисполнение администрацией возложенных на нее законодательством полномочий, привело к причинению ущерба почвам.

Между тем при рассмотрении спора судами не учтены правовые подходы, сформулированные Верховным Судом Российской Федерации, согласно которым избрание в качестве способа защиты нарушенного права возложения обязанности по разработке проекта рекультивации земель не ведет к восстановлению нарушенного состояния окружающей среды.

Так, возмещение вреда, причиненного окружающей среде, возможно как в денежной форме посредством взыскания исчисленной по правилам части 1 статьи 78 Закона N 7-ФЗ суммы убытков, так и в виде выполнения мероприятий по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды.

В соответствии с разъяснениями, изложенными в пункте 35 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018, а также в пункте 28 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019, целью ответственности за причинение вреда окружающей среде является достижение компенсации, восстановление ее нарушенного состояния, в связи с этим истец вправе выбрать способы, предусмотренные статьей 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 78 Закона N 7-ФЗ, а суд, с учетом конкретных обстоятельств по делу, оценивая в каждом случае эффективность этих способов, - применить тот, который наиболее соответствует этим целям.

Определение способа возмещения вреда (в натуре или в денежном выражении) зависит, прежде всего, от возможности его возмещения в натуре, необходимости оперативно принимаемых мер, их эффективности для восстановления нарушенного состояния окружающей среды. В отсутствие таких обстоятельств суд вправе избрать способ защиты в виде компенсации вреда в денежном выражении (взыскание убытков).

Согласно пунктам 13 и 17 постановления Пленума N 49 возмещение вреда может осуществляться посредством взыскания причиненных убытков и (или) путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды.

В пункте 30 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2021), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 07.04.2021, разъяснено, что в случае, если восстановление состояния окружающей среды, существовавшее до причинения вреда, в результате проведения восстановительных работ возможно лишь частично (в том числе в силу наличия невосполнимых и (или) трудновосполнимых экологических потерь), возмещение вреда в соответствующей оставшейся части осуществляется в денежной форме.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 09.02.2016 N 225-О, осуществление мер по рекультивации нарушенного земельного участка преимущественно направлено на поверхностное устранение возникших в результате нарушения негативных последствий. Реальная стоимость работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды может значительно превышать стоимость работ по рекультивации нарушенных земель. При определении полного экологического вреда учету подлежат не только затраты на восстановление нарушенной природной среды, но и экологические потери, которые в силу своих особенностей невосполнимы и (или) трудновосполнимы, в том числе по причине отдаленности во времени последствий правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Восстановление нарушенного состояния окружающей среды осуществляется после ликвидации последствий загрязнения окружающей среды и не тождественно данной процедуре. Таким образом, проведение только одной рекультивации не является способом полного возмещения причиненного экологического вреда, а является лишь средством устранения препятствий к воссозданию экологической системы.

Пунктом 12 Обзора судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2022, сформулирован правовой подход, согласно которому требование о возмещении вреда путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния компонентов окружающей среды (в натуре) подлежит удовлетворению при наличии разработанного с соблюдением требований законодательства и утвержденного проекта восстановительных работ.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 13 Обзора судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2022, возложение на ответчика обязанности разработать проект рекультивации земельного участка не ведет к восстановлению нарушенного состояния окружающей среды.

Согласно пункту 18 постановления Пленума N 49 в силу пункта 2 статьи 78 Закона N 7-ФЗ возможность возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды поставлена в зависимость от наличия проекта восстановительных работ, разработанного и утвержденного с соблюдением требований действующего законодательства. Следовательно, суд, удовлетворяя требование о возмещении вреда в натуре, должен основываться на соответствующем проекте и указать на него в резолютивной части решения (часть 5 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При отсутствии такого проекта суд выносит решение о возмещении вреда в денежной форме.

Более того, согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлениях от 29.03.2011 N 2-П, от 13.10.2015 N 26-П, от 26.04.2016 N 13-П, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), на муниципальные образования возложено создание условий для обеспечения эффективности очистки от твердых коммунальных отходов (далее - ТКО), но не вся ответственность в сфере обращения с ТКО.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами закреплены в подпунктах 7, 7.1 и 7.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), статье 6 Закона N 89-ФЗ.

Подпунктом 7 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с ТКО отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Из материалов административного дела следует, что решением от 21.05.1958 N 175-1 исполнительного комитета Каменского городского совета трудящихся организована свалка площадью 15 га.

Территория, на которой располагалась свалка, разделена на земельные участки с кадастровыми номерами 61:52:0030084:1701, 61:52:0030084:3323, 61:52:0030084:3140.

Земельный участок с кадастровым номером 61:52:0030084:598 площадью 502, 824 кв. м имеет вид разрешенного использования - в целях размещения городских лесов.

Земельный участок с кадастровым номером 61:52:0030084:3323 площадью 43 695 кв. м образован путем раздела земельного участка 61:52:0030084:3140.

Согласно техническому отчету, составленному обществом "ГеоСеть", на земельных участках с кадастровыми номерами 61:52:0030084:3323, 61:52:0030084:3140 (3), 61:52:0030084:598 по адресу: Ростовская область, г. Каменск-Шахтинский, пер. Полевой, 71-а, находится ранее эксплуатируемая ("старая") свалка N 2.

В соответствии с постановлением Правительства Ростовской области от 10.01.2018 N 1 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Ростовской области" и распоряжением Правительства Ростовской области от 09.08.2018 N 436 "Об утверждении Перечня государственных программ Ростовской области" постановлением Правительства Ростовской области от 15.10.2018 N 638 утверждена государственная программа Ростовской области "Охрана окружающей среды и рациональное природопользование".

Согласно паспорту подпрограммы 5 "Формирование комплексной системы управления отходами и вторичными материальными ресурсами на территории Ростовской области" одной из задач этой подпрограммы является ликвидация свалок и рекультивация территорий, на которых они размещены, а целевым показателем в числе прочих - количество разработанных проектов рекультивации загрязненных земельных участков (полигонов ТКО).

На разработку проектов рекультивации загрязненных земельных участков (полигонов ТКО) муниципальному образованию "Каменск-Шахтинский район" предусмотрено выделение из средств областного бюджета в 2022 году 7 501, 7 тыс. рублей; в 2023 году - 12 504, 3 тыс. рублей и в 2024 году - 2 млн рублей (таблица N 1 приложение N 6 к государственной программе Ростовской области "Охрана окружающей среды и рациональное природопользование").

Приложением к приказу министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области от 24.12.2021 N ПР-300 "План реализации государственной программы Ростовской области "Охрана окружающей среды и рациональное природопользование" на 2022 год" предусмотрена разработка в срок до 30.12.2022 проектно-сметной документации по объекту "рекультивация загрязненного земельного участка по адресу: Ростовская область, г. Каменск-Шахтинский, пер. Полевой, 71-а, и предусмотрен объем финансирования - 7 882, 6 тыс. рублей, из которых 6 463, 7 тыс. рублей из средств областного бюджета.

Данные обстоятельства судами не исследовались и не учитывались.

Как разъяснено в пятом абзаце пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции", проверяя правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции применительно к части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации устанавливает, соответствуют ли выводы судов практике применения правовых норм, определенной постановлениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации и сохранившими силу постановлениями Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики, постановлениями Президиума Верховного Суда Российской Федерации и сохранившими силу постановлениями Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также содержащейся в обзорах судебной практики, утвержденных Президиумом Верховного Суда Российской Федерации.

Таким образом, выводы судов первой и апелляционной инстанций о наличии у администрации обязанности по разработке проекта рекультивации нарушенных земель и проведении мероприятий по их восстановлению противоречит пункту 13 Обзора судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2022.

Допущенные судами нарушения не могут быть устранены судом кассационной инстанции, поскольку для этого требуется установление фактических обстоятельств дела посредством исследования и оценки доказательств, поэтому судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При новом рассмотрении дела суду надлежит устранить отмеченные недостатки, установить обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения данного спора по существу, проверить все доводы участвующих в деле лиц и дать им обоснованную оценку, разрешить спор, правильно применив нормы материального и процессуального права.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины за подачу кассационной жалобы судом кассационной инстанции не рассматривается. В силу абзаца 2 части 3 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело.

Руководствуясь статьями 274, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 28.03.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2022 по делу N А53-35025/2021 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд

Ростовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

О.В. Бабаева

Судьи

Р.А. Алексеев Л.А. Трифонова