Участие прокуроров в судах Российской Федерации и Республики Казахстан при разрешении экономических споров (сравнительно-правовой анализ) (Т.И. Отческая, "Право и экономика", N 11, ноябрь 2003 г.)

Участие прокуроров в судах Российской Федерации и Республики
Казахстан при разрешении экономических споров
(сравнительно-правовой анализ)

Статус прокуратуры как государственного органа, имеющего цели обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, предопределяет условия, при которых прокурор реализует свои полномочия по участию в арбитражном процессе.

Статистические данные по Российской Федерации за 2001 г. свидетельствуют о выявлении 382,4 тыс. преступлений экономической направленности. Это на 1,6% больше, чем за аналогичный период 2000 г. Удельный вес этих преступлений в общем числе зарегистрированных составил 12,9%. Материальный ущерб от указанных преступлений на момент возбуждения уголовных дел составил 66,1 млрд руб. (рост на 77,8%). При этом уровень возмещения материального ущерба снизился с 68,4% в январе-декабре 2000 г. до 54,4% в январе-декабре 2001 г. Наибольший рост выявленных преступлений отмечается в сфере внешнеэкономической деятельности (рост на 20,6%), в кредитно-финансовой сфере (рост на 15,6%), на потребительском рынке (рост на 14,8%)*(1).

Содействовать укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности призваны арбитражные суды (экономические - в Республике Казахстан).

Продуманное, основанное на законе использование обращений с иском в суд и квалифицированное поддержание исковых требований в суде представляют собой эффективное средство пресечения и устранения нарушений законности в сфере экономики как в деятельности органов госуправления, контроля, так и субъектов предпринимательства*(2).

17 ноября 1995 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации", в котором получила закрепление новая форма прокурорского реагирования - право обращения в суд с требованием о признании противоречащих закону правовых актов недействительными (ст.22 Закона)*(3). При этом п.1 ст.23 Федерального закона содержит положение, согласно которому порядок обращения прокурора или его заместителей в суд предусматривается процессуальным законодательством Российской Федерации. Право прокурора на предъявление исков и заявлений в судебные органы по экономическим спорам предусмотрено ст.52 АПК РФ, приказом Генерального прокурора РФ от 5 июня 2003 г. N 20 "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве".

Государство имеет право на судебную защиту своих интересов, прокурор же наделен правом обращения в суд за судебной защитой путем подачи заявления в интересах государства в суд. Деятельность прокурора по защите государственных интересов с помощью иска подразделяется на две стадии: служебную и процессуальную. Служебная деятельность прокурора, протекающая не в гражданско-процессуальной форме, заключается в выявлении и фиксации нарушения интересов государства. Процессуальная деятельность начинается с реализации прокурором права на обращение в суд.

В этой связи в науке высказывается предложение об объединении судебной системы либо, по крайней мере, о создании общей гражданской процессуальной формы для арбитражных судов и судов общей юрисдикции*(4). По такому пути уже пошла Республика Казахстан, в которой принят один Гражданский процессуальный кодекс, распространяющий свое действие как на суды общей юрисдикции, так и экономические коллегии судов.

В Республике Казахстан полномочия прокурора в гражданском процессе закреплены в ст.55 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан, а также в приказах Генерального прокурора Республики Казахстан от 27 декабря 2002 г. N 76 "О прокурорском надзоре за законностью судебных актов по гражданским делам", от 27 декабря 2002 г. N 78 "О прокурорском надзоре за законностью судебных актов по административным делам", от 27 декабря 2002 г. N 79 "О прокурорском надзоре за законностью исполнительного производства".

Как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан прокурор рассматривается в качестве самостоятельного субъекта арбитражного (гражданского) процесса, включается в состав лиц, участвующих в деле.

Статус прокуратуры как государственного органа, имеющего цели обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, предопределяет условия, при которых прокурор реализует свои полномочия по участию в арбитражном процессе. Если иные лица участвуют в деле, как правило, в защиту собственного интереса, то участие прокурора включает защиту нарушенных государственных или общественных интересов. В первую очередь это проявляется в работе прокурора по предъявлению, поддержанию исков в суде, апелляционному и кассационному обжалованию решений арбитражного суда. Аналогичная направленность, хотя и в опосредованном виде, характеризовала деятельность прокуроров (до принятия нового АПК РФ) по надзорному опротестованию судебных актов по арбитражным делам.

Прослеживается взаимосвязь деятельности прокурора по участию в арбитражном судопроизводстве с иными направлениями его деятельности. Эти связи носят двухсторонний характер. С одной стороны, обращение прокурора в арбитражный суд часто выступает в качестве завершающего этапа устранения правонарушений. А с другой стороны, результаты участия прокурора в рассмотрении арбитражных дел могут служить основой для осуществления им иных правомочий.

Подобное является еще одним доказательством того, что участие прокурора в арбитражном процессе представляет собой самостоятельный вид его деятельности. Оно заключается главным образом в предъявлении и поддержании им исков в защиту общезначимых (публичных) интересов, является уникальным средством реагирования прокурора на выявленные им и ставшие ему известными нарушения законности в экономической сфере.

Так, по словам прокурора Восточно-Казахстанской области Республики Казахстан Х. Кушкалиева, "по 128 протестам прокуроров были в 2003 г. изменены и отменены более 300 актов местных исполнительных органов власти. И сегодня отмечается улучшение положения дел при издании нормативно-правовых актов акимами*(5) разных уровней"*(6).

Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве, в первую очередь, в виде обращения в суд с иском, является специфичной формой государственного влияния на хозяйственную деятельность, главным образом с позиции соблюдения правовых установлений, как субъектами предпринимательства, так и органами государственного управления и контроля в экономической сфере. Эта форма (при условии ее правильного и своевременного использования) в большей степени соответствует принципам правовой государственности и рыночной экономики по сравнению с традиционными средствами "общенадзорного" прокурорского реагирования, более характерными для административной системы управления.

Взаимосвязь работы прокурора по участию в арбитражном судопроизводстве с другими направлениями деятельности прокуратуры носит двухсторонний характер.

С одной стороны, обращение прокурора в арбитражный суд в Российской Федерации чаще всего выступает в качестве естественного продолжения и завершения работы по выявлению и устранению нарушений законности, проводимой вне сферы, относящейся к арбитражному судопроизводству.

С другой стороны, процессуальные результаты участия прокурора в рассмотрении арбитражных дел, полученная им при этом информация могут служить исходной базой для реализации надзорных полномочий (п.2 ст.2 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). К такой информации, в частности, относятся сведения о совершении противоречащих закону, основам правопорядка и нравственности сделок, данные о противоречии законодательству уставных документов юридических лиц, нарушении установленного порядка их регистрации, нередко выявляемые при рассмотрении конкретных споров в арбитражном суде.

В части 2 ст.55 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан закреплено полномочие прокурора на вступление в гражданский и хозяйственный процесс в любой стадии для дачи заключения по делу в силу возложенных на него обязанностей и для защиты прав, свобод и законных интересов организаций, общественных или государственных интересов. В соответствии с п.1.2 Инструкции "О прокурорском надзоре за законностью судебных актов по административным делам", утвержденной приказом Генерального прокурора Республики Казахстан от 27 декабря 2002 г. N 78, при осуществлении надзора за законностью судебных актов по административным делам приоритетными направлениями деятельности являются обеспечение защиты конституционных и иных охраняемых законом прав граждан и обеспечение безопасности государства. Обязательным для прокуроров Республики Казахстан является участие в судах по делам, когда это предусмотрено законом, признано необходимым судом, вышестоящим прокурором, возбужденным им самим, где затронуты интересы государства, и его безопасность, о коррупционных правонарушениях, а также в области охраны окружающей среды, налогообложения, в сфере таможенного дела.

Так, прокурором Восточно-Казахстанской области заявлен иск к государственному коммунальному предприятию "Водоканал" о взыскании 12 млн тенге за причинение ущерба окружающей природной среде. Исковые требования мотивированы тем, что на площадке деревообрабатывающего цеха предприятия размещена одна тысяча тонн золошлаковых отходов при отсутствии разрешения на их размещение, расчет платежей за загрязнение окружающей среды предприятием не выполняется и не выделяется оплата в фонд охраны окружающей среды.

Решением Восточно-Казахстанского областного суда от 16 февраля 2001 г. исковые требования прокурора удовлетворены частично, с ответчика было взыскано в доход государства 1 млн 248 тыс. тенге - платеж за размещение отходов, т.к. в судебном заседании было установлено, что отходы размещены за пределами водоохранной зоны, поэтому должен применяться коэффициент кратности 2,0, и сумма, подлежащая взысканию, составила 1 млн 248 тыс. тенге.

С принятым по делу решением прокуратура области согласилась*(7).

В соответствии с п.4 Инструкции "О прокурорском надзоре за законностью судебных актов по гражданским делам", утвержденной приказом Генерального прокурора Республики Казахстан от 27 декабря 2002 г. N 76, прокуроры обязаны участвовать в судебном разбирательстве по гражданским делам, когда это предусмотрено законом, признано необходимым судом или вышестоящим прокурором, по делам, возбуждаемым по инициативе прокурора, затрагивающим интересы государства, об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственного управления и должностных лиц, о банкротстве.

Так, прокурор г.Усть-Каменогорска 2 февраля 2000 г. обратился с иском в суд к частному предпринимателю Н.Л. Веригиной о признании договора прямой адресной продажи хозяйственного блока средней школы N 31 недействительным. Исковые требования мотивированы тем, что 5 июня 1998 г. Центр аренды Восточно-Казахстанского территориального комитета по управлению госимуществом (арендодатель) в лице Талдыкиной и частный предприниматель Н.Л. Веригина (арендатор) заключили между собой договор за N 940 аренды здания хозблока школы N 31, расположенного на участке земли, который относится к территории школы.

В нарушение п.1 ст.206 Гражданского кодекса Республики Казахстан директор государственного учреждения "Средняя школа N 31" Н.Л. Веригина, которая на момент передачи хозблока в аренду с последующим выкупом являлась балансодержателем и арендатором, без согласия собственника данного имущества - акима (мэра) города либо уполномоченного органа Управления образования г. Усть-Каменогорска самостоятельно распорядилась имуществом, передав его в аренду с последующей приватизацией.

Кроме того, в соответствии с п.4 ст.18 Указа Президента РК "О земле", имеющего силу закона, сдача во временное пользование землепользователем принадлежащих ему зданий и сооружений влечет сдачу во временное пользование на тот же срок земельного участка, занятого указанными зданиями и сооружениями и предназначенного для их эксплуатации.

Согласно п.4 ст.38 этого же Указа "предоставление негосударственным землепользователям права временного землепользования производится на основании договора аренды земельного участка". Пункты 5 и 6 договора аренды N 940 возлагали обязанность согласования вопроса права землепользования на арендатора, то есть Н.Л. Веригину, в течение месяца после подписания договора.

Таким образом, прокуратурой было установлено, что Н.Л. Веригина в силу положений названного нормативного акта и договора аренды обязана была заключить с городским комитетом по управлению земельными ресурсами договор аренды земельного участка, на котором находится здание хозблока. Этого сделано не было. Более того, договор аренды N 940 в нарушение требований ст.118, 155 Гражданского кодекса Республики Казахстан не был зарегистрирован в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ним.

По мнению прокурора, договор N 940 был заключен с нарушением законодательства и является недействительным. Недействительная сделка в силу ст.157 Гражданского кодекса Республики Казахстан не влечет юридических последствий и недействительна с момента ее совершения. Следовательно, является недействительным и договор купли-продажи от 3 декабря 1999 г. N 232, заключенный на основании вышеназванного договора аренды.

Решением Усть-Каменогорского городского суда от 18 сентября 2000 г. иск прокурора был удовлетворен в полном объеме.

В соответствии с приказом N 76 Генерального прокурора Республики Казахстан независимо от участия в судебном разбирательстве прокуроры обязаны в апелляционные сроки проверять законность судебных решений по всем гражданским делам и в случае выявления незаконных судебных актов опротестовывать их с соблюдением требований ст.364-366 ГПК РК.

При выявлении грубых нарушений законности по рассматриваемому делу участвующий прокурор обязан ходатайствовать перед судом о вынесении частного определения в отношении должностных лиц либо организаций.

С принятием АПК РФ полномочия прокурора в арбитражном процессе ограничены тем, что он лишен права ходатайствовать перед судом о вынесении частного определения. Арбитражные суды этим правом также не наделены.

В соответствии с требованиями ст.52 АПК РФ и п.2 приказа Генерального прокурора РФ N 20 прокуроры должны: при решении вопроса о необходимости вступления в дело исходить из актуальности и сложности дела; по делам об оспаривании нормативных правовых актов обеспечивать участие в арбитражных судах. Предъявлять иски и заявления в арбитражные суды прокуроры полномочны по спорам, изложенным в ч.1 ст.52 АПК РФ категорий, прокуроры вправе вступать в дела на любой стадии арбитражного процесса.

Так, Арбитражным судом Тюменской области был удовлетворен в 2002 г. иск прокурора Тюменской области к акционерному обществу "Обь-Иртышское речное пароходство" о взыскании в доход федерального бюджета 395 тыс. 500 руб. неосновательного обогащения в виде неполученных бюджетом арендных платежей за пользование ледоколом "Капитан Евдокимов". Суд полностью согласился с доводами прокурора о том, что, являясь объектом федеральной собственности, ледокол "Капитан Евдокимов", не подлежащий приватизации, без разрешения собственника (комитета по управлению государственным имуществом Тюменской области) с 1998 г. по май 2001 г. сдавался ответчиком в аренду государственному учреждению "Морская администрация порта Архангельска". Однако в доход федерального бюджета ответчик арендные платежи не осуществлял*(8).

Прокуроры Казахстана опротестовывают незаконные судебные акты по экономическим спорам. Прокуроры Российской Федерации при незаконности судебных актов по арбитражным делам вносят в апелляционную и кассационную инстанции жалобы, в надзорную инстанцию - представление.

Некоторые отличия в полномочиях прокуроров Российской Федерации и Республики Казахстан в судах при рассмотрении экономических споров не влияют на решение ими главной задачи - обеспечение законности. Вмешательство прокурора необходимо тогда, когда правонарушение выходит за рамки компетенции отдельного контрольного органа, затрагивает широкий круг отношений и требует одновременного использования различных форм реагирования. В таких случаях прокурор, реализуя предоставленные ему законом полномочия, может наиболее эффективно отстаивать нарушенные государственные интересы в арбитражном (экономическом) суде.

Т.И. Отческая,

судья Федерального арбитражного суда

Западно-Сибирского округа,

старший советник юстиции

"Право и экономика", N 11, ноябрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Краткий анализ состояния преступности в России в 2000 г.// Российская юстиция. - 2002. - N 4. - С.77.

*(2) Карлин А.Б. Проблемы участия прокурора в арбитражном процессе. - М., 1997. - С.3.

*(3) Российская газета. - 1995. - 25 ноября.

*(4) Журавлева О. Обжалование в суд незаконных решений: как повысить его эффективность // Российская юстиция. - 1998. - N 1. - С.6.

*(5) Аким - глава самоуправления.

*(6) Семенова О. Сто дней прокурора // Рудный. Алтай. Усть-Каменогорск. 2003 г., 22 июля.

*(7) Архив суда Восточно-Казахстанской области. - 2001.

*(8) Архив Арбитражного суда Тюменской области. - 2002.