Приказ Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края от 16 января 2024 г. N Пр55-01-06-9 "Об утверждении доклада о результатах обобщения правоприменительной практики при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) Государственной инспекцией по охране объектов культурного наследия Пермского края за 2023 год"

В соответствии со статьей 47 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", пунктом 17 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. N 1093, приказываю:

1. Утвердить доклад о результатах обобщения правоприменительной практики при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) Государственной инспекцией по охране объектов культурного наследия Пермского края за 2023 год.

2. Обеспечить размещение настоящего Приказа на официальном сайте Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края.

3. Контроль за исполнением настоящего Приказа оставляю за собой.

Начальник инспекции

А.В. Князева

УТВЕРЖДЕН
приказом
Государственной инспекции
по охране объектов культурного
наследия Пермского края
16.01.2024 Пр55-01-06-9

Доклад
о результатах обобщения правоприменительной практики осуществления федерального государственного контроля (надзора) Государственной инспекцией по охране объектов культурного наследия Пермского края за 2023 год

Настоящий доклад подготовлен по результатам осуществления Государственной инспекцией по охране объектов культурного наследия Пермского края (далее - Инспекция) в 2023 году федерального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), расположенных на территории Пермского края (далее - объекты культурного наследия, государственный контроль (надзор)).

Инспекция осуществляет государственный контроль (надзор) в соответствии с Положением об Инспекции, утвержденным постановлением Правительства Пермского края от 19 апреля 2017 г. N 260-п "О передаче функций в сфере охраны объектов культурного наследия и внесении изменений в отдельные постановления Правительства Пермского края", Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. N 1093 "О федеральном государственном контроле (надзоре) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия" (далее - Положение о государственном контроле (надзоре)).

Деятельность Инспекции в рамках государственного контроля (надзора) направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований посредством проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, организации и проведения контрольных (надзорных) мероприятий.

При осуществлении государственного контроля (надзора) применяется система оценки и управления рисками. Отнесение объектов контроля к определенной категории риска осуществляется на основании сопоставления их характеристик с критериями отнесения объектов контроля к категориям риска, предусмотренным Положением о государственном контроле (надзоре).

Обобщение правоприменительной практики является одним из видов профилактических мероприятий, осуществляемых Инспекцией, и проводится для решения следующих задач:

- обеспечение единообразных подходов к применению обязательных требований законодательства о государственном контроле (надзоре);

- выявление типичных нарушений обязательных требований, причин, факторов и условий, способствующих возникновению указанных нарушений;

- анализ случаев причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, выявление источников и факторов риска причинения вреда (ущерба);

- подготовка предложений об актуализации обязательных требований;

- подготовка предложений о внесении изменений в законодательство о государственном контроле (надзоре).

Единообразность подходов к применению обязательных требований основана на открытости деятельности Инспекции и обеспечена путем размещения на официальном сайте Инспекции перечня нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора); мер ответственности, применяемых за нарушение обязательных требований; перечня вопросов для самообследования; программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении государственного контроля (надзора); перечня сведений (документов и (или) информации), которые могут быть запрошены у контролируемых лиц в рамках осуществления государственного контроля (надзора); сведений о способах получения консультаций по вопросам соблюдения обязательных требований; сведений о порядке досудебного обжалования решений Инспекции, действий (бездействия) должностных лиц Инспекции.

Проведение мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ) проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий.

В целях предупреждения нарушений контролируемыми лицами обязательных требований, выявления причин, факторов и условий, способствующих нарушениям обязательных требований, и определения способов устранения или снижения рисков возникновения нарушений обязательных требований законодательства Инспекцией осуществляются мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований в соответствии с Программой профилактики, утвержденной приказом Инспекции от 6 декабря 2022 г. N Пр55-01-06-444 "Об утверждении Программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия на 2023 год".

В течение 2023 года Инспекцией осуществлялось информирование, консультирование контролируемых лиц, обобщение правоприменительной практики, проведено 2 профилактических визита, объявлено 11 предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований.

В целях определения контролируемыми лицами уровня соблюдения ими обязательных требований предусмотрена самостоятельная оценка соблюдения обязательных требований (самообследование). Для проведения самообследования на сайте Инспекции размещен перечень вопросов, отражающих содержание обязательных требований, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом обязательных требований законодательства об охране объектов культурного наследия.

Приказом Инспекции от 6 декабря 2023 г. N Пр55-01-06-346 утверждена Программа профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении государственного контроля (надзора) на 2024 год.

Контрольные (надзорные) мероприятия

В соответствии с пунктом 5 статьи 11 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) плановые контрольные (надзорные) мероприятия Инспекцией не проводятся.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Постановление) установлены ограничения на организацию и проведение контрольных (надзорных) мероприятий в 2023 году.

В соответствии с пунктом 3 Постановления внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся по согласованию с органами прокуратуры при выявлении фактов причинения вреда либо непосредственной угрозе причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ущерба обороне страны и безопасности государства, при выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 17 ноября 2021 г. N 1891 утвержден перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований, применяемых при осуществлении государственного контроля (надзора).

Без согласования с органами прокуратуры контрольные (надзорные) мероприятия проводятся при наступлении события, указанного в программе проверок.

Программа проверок формируется Инспекцией на основании: разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, выданного Инспекцией; истечения срока (завершения периода) проведения работ по сохранению объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия, установленного охранным обязательством собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия.

В 2023 году государственный контроль (надзор) осуществлялся в соответствии с Федеральным законом N 248-ФЗ посредством инспекционных визитов, а также контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемыми лицами в форме выездного обследования.

Инспекцией проведено 14 внеплановых инспекционных визитов на основании утвержденных программ проверок. По результатам 1 инспекционного визита выявлены нарушения обязательных требований, составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и направлен для рассмотрения в Чердынский районный суд Пермского края.

Осуществлено 6 контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемыми лицами в форме выездного обследования. По результатам мероприятий собственникам (пользователям) объектов культурного наследия объявлено 3 предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, по 1 мероприятию документы направлены в прокуратуру Пермского края для принятия мер прокурорского реагирования.

В соответствии с пунктом 9 Постановления в случае выявления признаков административного правонарушения должностные лица контрольного (надзорного) органа вправе принять меры по привлечению виновных лиц к административной ответственности только на основании результатов проведения контрольного (надзорного) мероприятия с взаимодействием с контролируемым лицом.

Предписания об устранении выявленных нарушений в 2023 году Инспекцией не выдавались.

Согласно пункту 2 статьи 61 Федерального закона N 73-ФЗ лица, причинившие вред объекту культурного наследия, обязаны возместить стоимость восстановительных работ, лица, причинившие вред объекту археологического наследия, обязаны возместить стоимость мероприятий, необходимых для его сохранения, указанных в статье 40 настоящего Федерального закона, что не освобождает данных лиц от административной и уголовной ответственности, предусмотренной за совершение таких действий.

В марте 2023 г. по результатам выездного обследования установлено, что наездом автомобиля на крыльцо главного входа объекта культурного наследия федерального значения "Кафедральный собор Спасо-Преображенского монастыря" (г. Пермь, Комсомольский проспект, д. 4) причинен вред (ущерб).

Ориентировочная стоимость ущерба объекту, причиненного в результате наезда автомобиля на крыльцо, составляет 300000,00 рублей, включая разработку рабочих чертежей, производственных работ, осуществление технического надзора, авторского надзора и научного руководства проведением работ.

Действия лица, допустившего повреждение объекта, могут быть квалифицированы по статье 7.14.1 КоАП РФ, статьям 243, 243.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Материалы направлены в полицию для принятия мер. По результатам проверки принято решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В сентябре 2023 г. в Инспекцию поступило обращение по факту проведения незаконных земляных работ на территории выявленного объекта археологического наследия федерального значения "Емаш-Павлово. Поселение 1" (Пермский край, Чернушинский городской округ, в 1,6 км к ССВ от д. Емаш-Павлово, 3,196 м к ЮЗ от д. Устиново) (далее - Памятник). На территории Памятника проложена временная подъездная (техническая) дорога, верхний слой грунта (культурный слой Памятника) был полностью перемещен и заменен на щебеночное покрытие. Указанными действиями разрушен существующий культурный слой, что привело к повреждению Памятника. Стоимость мероприятий, необходимых для сохранения объекта археологического наследия, составляет 2292762,00 рубля.

Действия лиц, допустивших повреждение объекта, могут быть квалифицированы по статьям 7.13, 7.14.1 КоАП РФ, статьям 243, 243.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Инспекцией направлены документы в полицию для привлечения к административной или уголовной ответственности лиц, допустивших проведение незаконных земляных работ на территории объекта археологического наследия.

Отделом МВД России по Чернушинскому городскому округу материал проверки направлен в Управление Россельхознадзора по Пермскому краю для принятия решения по ст. 8.6 КоАП РФ (Порча земель).

В ноябре 2023 г. решение отдела МВД России по Чернушинскому городскому округу обжаловано Инспекцией в Главное управление МВД России по Пермскому краю.

25 декабря 2023 г. в Инспекцию поступило постановление об отказе в возбуждении уголовного дела на основании пункта 1 части 1 статьи 24 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ). Согласно статье 124 УПК РФ данное постановление обжаловано в прокуратуру Чернушинского района Пермского края.

Фактов обжалования решений Инспекции, действий (бездействия) должностных лиц Инспекции не имеется.

Информация о профилактических и контрольных (надзорных) мероприятиях, результатах и принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений вносится в государственную информационную систему "Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности" (ГИС ТОР КНД), Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий (ЕРКНМ).

Типичные нарушения требований законодательства об охране объектов культурного наследия

- Неосуществление собственником (пользователем) объекта культурного наследия расходов на сохранение, содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии (пункт 1 статьи 47.3 Федерального закона N 73-ФЗ);

- проведение изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на земельном участке в границах территории объекта культурного наследия и/или на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, в отсутствие согласованного обязательного раздела об обеспечении сохранности указанных объектов культурного наследия в проектах проведения таких работ или проектов обеспечения сохранности указанных объектов культурного наследия, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанные объекты культурного наследия (статья 36 Федерального закона N 73-ФЗ);

- проведение работ по сохранению объекта культурного наследия в отсутствие задания, разрешения на проведение работ по сохранению, проектной документации, согласованной Инспекцией, а также без осуществления авторского, технического надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением (пункт 1 статьи 45 Федерального закона N 73-ФЗ);

- невыполнение лицом, осуществлявшим научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия и авторский надзор за их проведением, обязанности по сдаче отчетной документации, включая научный отчет о выполненных работах в течение 90 рабочих дней со дня выполнения указанных работ (пункт 5 статьи 45 Федерального закона N 73-ФЗ);

- размещение рекламы на объекте культурного наследия и территории объекта культурного наследия, за исключением территорий достопримечательных мест (статья 35.1 Федерального закона N 73-ФЗ);

- отсутствие информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия (статья 27 Федерального закона N 73-ФЗ);

- размещение не согласованных Инспекцией вывесок на объектах культурного наследия (приказ Инспекции от 4 марта 2020 г. N СЭД-55-01-06-74 "Об утверждении порядка согласования размещения вывески на объекте культурного наследия федерального (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации) или регионального значения, выявленном объекте культурного наследия").

Анализ причин и условий, способствующих совершению правонарушений, показывает, что собственники или иные законные владельцы и/или фактические пользователи объектов культурного наследия либо осуществляющие проведение хозяйственных и иных работ на объектах культурного наследия, в границах территорий объектов культурного наследия, в границах территорий зон охраны объектов культурного наследия, защитных зонах, в большинстве случаев не в состоянии обеспечить соблюдение обязательных требований в силу слабого знания норм законодательства и трудностей в понимании существа обязательных требований, что препятствует их исполнению.

Кроме того, у контролируемых лиц отсутствует понимание прямой связи несоблюдения обязательных требований с риском причинения ущерба охраняемым законом ценностям и риском наступления ответственности, а также собственники (пользователи) объектов культурного наследия считают высоким уровень издержек (финансовых, организационных, административных и иных) по соблюдению обязательных требований в сравнении с возможной ответственностью за их несоблюдение, безразлично относятся к вопросам сохранения объектов культурного наследия, не соблюдают (игнорируют) обязательные требования, установленные Федеральным законом N 73-ФЗ и иными нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в области охраны объектов культурного наследия.

Также существуют значительные финансовые затраты на принятие мер по сохранению объектов культурного наследия. Так, например, для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия согласно статье 45 Федерального закона N 73-ФЗ требуется наличие согласованной проектной документации, которая разрабатывается специализированной организацией, имеющей лицензию Министерства культуры Российской Федерации. Для проведения производственных работ необходимо привлечение лицензированной организации, услуги которой также являются дорогостоящими.

Исходя из анализа правоприменительной практики Инспекция считает необходимым в 2024 году активизировать работу по предъявлению исков о понуждении контролируемых лиц исполнить обязательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в натуре.

Предложения об актуализации обязательных требований и внесении изменений в законодательство о государственном контроле (надзоре) отсутствуют.