Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 декабря 2022 г. N Ф08-12773/22 по делу N А32-57425/2021

г. Краснодар

22 декабря 2022 г.

Дело N А32-57425/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 15 декабря 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 декабря 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И., отсутствие в судебном заседании заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Гебеус", заинтересованных лиц: администрации муниципального образования город-курорт Геленджик, управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город-курорт Геленджик на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.06.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2022 по делу N А32-57425/2021, установил следующее.

ООО "Гебеус" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (далее - администрация), управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (далее - управление) о признании незаконным решения администрации, выраженного в письме от 13.11.2021 N 110-52-7339/21-01-11, о невозможности изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:40:1003038:19 площадью 1254 кв. м, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Геленджик, с. Архипо-Осиповка, ул. Кирпичная, (пляж), (ул. Набережная, 1); возложении на администрацию обязанности изменить вид разрешенного использования данного земельного участка с "под кафе" на "магазины, общественное питание, развлекательные мероприятия" (требования в уточненной редакции; л. д. 90 - 92).

Решением от 24.06.2022 (с учетом исправительного определения от 04.10.2022), оставленным без изменения апелляционным постановлением от 06.09.2022, признан незаконным отказ, оформленный письмом от 13.11.2021 N 110-52-7339/21-01-11, о невозможности изменения вида разрешенного использования земельного участка; на администрацию и управление возложена обязанность в течение 10 дней с момента вступления решения суда в законную силу повторно рассмотреть заявление общества от 25.10.2021 в соответствии с положениями статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс); в удовлетворении остальной части заявления отказано. Суды исходили из того, что пунктом 20.2 статьи 15 "Градостроительный регламент зоны пляжей и набережных "Р-4"", испрашиваемые обществом виды "магазины, общественное питание, развлекательные мероприятия" относятся к условно-разрешенным видам использования земельных участков. Одним из этапов получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является проведение общественных обсуждений или публичных слушаний. Проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений направлено на обеспечение комплексного учета интересов населения, соблюдение прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Поскольку общественные обсуждения или публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования в отношении спорного земельного участка не проводились, - отказ администрации, выраженный в письме от 13.11.2021 N 110-52-7339/21-01-11, нарушает процедуру предоставления разрешения на испрашиваемый условно-разрешенный вид использования земельного участка, а также права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности. Способом восстановления нарушенных прав заявителя в данном случае может быть только повторное рассмотрение заявления в установленном законом порядке. При этом по результатам проведенных публичных слушаний властное решение принимается администрацией в лице главы; лицами, обязанными рассмотреть заявление, являются администрация и управление.

В кассационной жалобе администрация просит решение от 24.06.2022 и постановление апелляционного суда от 06.09.2022 отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления, настаивая на том, что изменение вида разрешенного использования земельного участка влечет изменение его характеристик. Основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка. Арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по своему выбору. Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование названных положений противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права. Равным образом арендодатель не имеет права в одностороннем порядке изменять вид разрешенного использования земельного участка, переданного в аренду, в рамках действующего договора аренды. При решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору арендодатель связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования. Земельным кодексом Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) установлены различный порядок и процедуры предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства, в том числе жилищного, и целей, не связанных со строительством. Недопустимо обращение с требованием об изменении вида разрешенного использования земельного участка для обхода процедур, предусмотренных земельным законодательством при предоставлении земельных участков для строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для сформированных и поставленных на кадастровый учет участков. В адрес общества 21.06.2021 направлена досудебная претензия администрации о приведении объекта капитального строительства в соответствие виду разрешенного использования земельного участка путем прекращения его эксплуатации в качестве объекта мелкорозничной торговли, освобождения самовольно занятого земельного участка путем демонтажа объекта капитального строительства (туалет), металлического ограждения, пристройки в одном уровне, а также демонтажа выступающей навесной конструкции, которая примыкает к объекту капитального строительства (23:40:1003038:498). Однако это требование обществом не исполнено, заявление подано в целях уклонения от исполнения данной претензии.

В нарушение статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) общество не представило отзыв на кассационную жалобу.

Участвующие в деле лица явку в суд кассационной инстанции не обеспечили, извещены согласно статьям 121, 123 Кодекса. Судебное разбирательство проведено в порядке части 3 статьи 284 Кодекса.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает, что она удовлетворению не подлежит, с учетом следующего.

Как видно из материалов дела, на основании договора аренды земельного участка, находящегося в федеральной собственности от 04.05.2006 N 7700000478, обществу предоставлен в аренду на 25 лет земельный участок с кадастровым номером 23:40:1003038:19 площадью 1254 кв. м, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Геленджик, с. Архипо-Осиповка, ул. Кирпичная, (пляж), (ул. Набережная, 1).

По сведениям Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) земельный участок с кадастровым номером 23:40:1003038:19 находится в собственности муниципального образования город-курорт Геленджик и относится к категории земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования "под кафе".

На данном земельном участке расположены объекты капитального строительства площадью 680,9 кв. м и 1233, 2 кв. м, принадлежащие обществу на праве собственности.

Согласно выписке от 18.10.2021 N 1049 из правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденных решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27.07.2010 N 466 (в редакции решения Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 10.10.2021 N 416) земельный участок с кадастровым номером 23:40:1003038:19 расположен в Зоне пляжей и набережных "Р-4". 23 декабря 2022 года

25 октября 2021 года общество обратилось в управление с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:40:1003038:19 с установленного "под кафе" на испрашиваемый "магазины, общественное питание, развлекательные мероприятия".

Письмом от 13.11.2021 N 110-52-7339/21-01-11 управление отказало заявителю, указав, что земельный участок предоставлен на основании договора аренды земельного участка муниципальной собственности, заключаемого по результатам торгов, ввиду чего изменение вида разрешенного использования земельного участка с установленного вида на испрашиваемые виды не представляется возможным.

Общество, ссылаясь на незаконность решения управления, нарушение своих прав и законных интересов в экономической сфере, обратилось с заявлением в арбитражный суд по правилам главы 24 Кодекса.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Защита гражданских прав осуществляется способами, закрепленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса).

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса граждане и юридические лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения такого заявления необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 201 Кодекса).

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

В пункте 1 статьи 85 Земельного кодекса содержится перечень земельных участков, отнесенных градостроительным регламентом к указанным в данном пункте территориальным зонам земель населенных пунктов. Согласно пункту 2 статьи 85 данного Кодекса правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений. На основании пункта 3 данной статьи градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Градостроительный кодекс относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия, ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2).

Статьей 39 Градостроительного кодекса определен порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства. Так, проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в порядке, установленном статьей 5.1 настоящего Кодекса, с учетом положений настоящей статьи (часть 2 статьи 39 данного Кодекса). На основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8 статьи 39 данного Кодекса).

По правилам статьи 71 Кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, несет риск наступления последствий совершения или несовершения им процессуальных действий (статьи 9 и 65 Кодекса).

Исследовав и оценив представленные доказательства, судебные инстанции пришли к выводу о незаконности оспариваемого решения управления, изложенного в письме от 13.11.2021 N 110-52-7339/21-01-11, о невозможности изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:40:1003038:19 площадью 1254 кв. м. Решение о предоставлении или отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка может быть принято органом местного самоуправления только при соблюдении указанных в названной статье административных процедур, в том числе организации и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний. По вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования спорного земельного участка общественные обсуждения или публичные слушания не проводились. Для восстановления нарушенных прав заявителя суд первой инстанции, поддержанный апелляционной коллегией, обязал управление и администрацию в течение десяти дней с момента вступления судебного акта в законную силу повторно рассмотреть заявление общества в соответствии с положениями статьи 39 Градостроительного кодекса.

Между тем суд кассационной инстанции считает необходимым указать следующее.

Положения статей 450, 606 и 615 Гражданского кодекса возлагают на арендатора обязанность использовать имущество в соответствии с условиями договора и назначением имущества; изменение договора, по общему правилу, допускается по соглашению сторон. В связи с наличием договорных отношений с собственником изменение вида использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора.

В определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 23.01.2020 по делу N 305-ЭС19-18488 сформулирована правовая позиция, согласно которой в связи с наличием договорных отношений с собственником земельного участка изменение вида его использования (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Само по себе утверждение правил землепользования и застройки и градостроительных регламентов, внесение сведений в ЕГРН о видах разрешенного использования, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в границах которой расположен участок, не свидетельствует об обязанности арендодателя внести изменения в договор аренды в части видов использования участка. Изменение договора аренды возможно при наличии оснований, предусмотренных статьями 450 и 451 Гражданского кодекса. Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений статьи 85 Земельного кодекса противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.

При этом арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.06.2013 N 1756/13).

В качестве мотива к отказу заявителю в предоставлении испрашиваемой услуги послужило указание управления на то, что земельный участок предоставлен на основании договора, заключаемого по результатам торгов. В то же время из материалов дела следует, что договор аренды земельного участка, находящегося в федеральной собственности от 04.05.2006 N 7700000478, заключен в порядке переоформления права постоянного (бессрочного) пользования (распоряжение территориального управления от 28.04.2006 N 154-р). Приведенные в оспариваемом отказе основания, свидетельствуют о том, что заявление общества фактически не рассмотрено в соответствии с нормами действующего законодательства, поэтому суды, руководствуясь пунктом 3 части 4 статьи 201 Кодекса, правомерно обязали уполномоченный орган повторно рассмотреть заявление общества.

В этой связи оснований для отмены обжалуемых судебных актов суд кассационной инстанции не усматривает. Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 Кодекса безусловным основанием для отмены решения и апелляционного постановления, коллегия не установила.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.06.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2022 по делу N А32-57425/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев, в порядке статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Сидорова

Судьи

В.Е. Епифанов А.И. Мещерин