Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15 февраля 2023 г. N Ф08-448/23 по делу N А32-39293/2021

г. Краснодар

15 февраля 2023 г.

Дело N А32-39293/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 09 февраля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 февраля 2023 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Калуцких Р.Г., судей Анциферова В.А. и Драбо Т.Н., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Первый капитал" (ИНН 2372011260, ОГРН 1142372014641) - Слыщенко А.В. (доверенность от 02.08.2021), в отсутствие заинтересованного лица - администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799), третьего лица - департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.08.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2022 по делу N А32-39293/2021, установил следующее.

ООО "Первый капитал" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация), в котором просило признать незаконными, выраженное в письме от 12.07.2021 N 14898/26, решение об отказе в предоставлении в собственность за плату земельного участка с кадастровым номером 23:43:0403001:3145 площадью 1722 кв. м, расположенного по адресу: Краснодарский край г. Краснодар, Карасунский внутригородской округ, ул. Новороссийская, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для размещения складских помещений, возложить на администрацию в лице комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар обязанность рассмотреть вопрос о внесении изменений (корректировок) в генеральный план муниципального образования г. Краснодар 2020 года в отношении указанного земельного участка путем изменения функциональной зоны рекреационного назначения (озелененных территорий общего пользования: лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) на производственную зону с видом разрешенного использования - склады (6.9), а также возложить на администрацию обязанность принять решение о заключении договора купли-продажи с обществом на земельный участок в десятидневный срок с момента вступления в законную силу судебного акта, направить заявителю проект договора купли-продажи земельного участка с предложением о его заключении (уточненные требования).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент).

Решением суда от 04.08.2022, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 28.10.2022, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе департамент просит отменить судебные акты и принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении первоначальных исковых требований общества. По мнению заявителя, обжалуемые судебные акты являются незаконными и необоснованными, принятыми с нарушением норм права.

Суд первой инстанции неправомерно принял уточнения требований, поскольку данным уточнением общество изменило предмет и основание заявленных требований.

Отказ департамента, выраженный в письме от 07.07.2022 N 106 12/29, является самостоятельным основанием для обжалования его действий. Требование возложить на администрацию в лице комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар обязанность совершить какие-либо действия является некорректным, поскольку комиссия не является органом администрации. Оспаривание генерального плана в судебном порядке как нормативного правового акта должно осуществляться в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации с соблюдением установленных им правил о подведомственности и подсудности. Внесение изменений (корректировок) в генеральный план муниципального образования город Краснодар в отношении земельного участка не восстановит права заявителя. Принимая уточнение заявленных требований, суд первой инстанции не изменил процессуальный статус департамента с третьего лица на заинтересованное лицо, не отложил судебное разбирательство, что лишило департамент возможности представить возражения относительно заявленных требований и реализовать иные процессуальные права, предоставленные заинтересованному лицу. Вывод суда апелляционной инстанции о том, что надлежащим доказательством отнесения земельного участка к той или иной категории и виду разрешённого использования являются сведения государственного кадастра недвижимости, ошибочен. Использование земельного участка, расположенного согласно генеральному плану в зоне рекреационного назначения, для возведения объектов капитального строительства, противоречит планируемому развитию территории, предусмотренному для соответствующей функциональной зоны. Отказ администрации по предоставлению спорного земельного участка в собственность является законным и обоснованным.

Отзывы на кассационную жалобу не поступили.

В судебном заседании представитель заявителя возражал против удовлетворения жалобы, ссылался на соответствие сделанных судами выводов закону и имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, выслушав представителя общества, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа пришел к следующим выводам.

Из материалов дела видно и судами установлено, что общество является собственником объекта недвижимости - здания склада площадью 1167,7 кв. м с кадастровым номером 23:43:0403001:277, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Новороссийская, 216, о чем в ЕГРН 12.12.2016 сделана запись регистрации N 23-23/001-23/037/003/2016-198/2.

В целях приобретения земельного участка под зданием общество на основании постановления администрации от 19.11.2018 N 5053 подготовило проект межевания территории, ограниченной ул. Новороссийской, ул. Меланжевой, ул. Уральской и пер. Уральским в Карасунском внутригородском округе города Краснодара, а также схему расположения испрашиваемого земельного участка.

Постановлением от 19.03.2019 N 1117 администрация утвердила проект межевания территории, ограниченной ул. Новороссийской, ул. Меланжевой, ул. Уральской и пер. Уральским в Карасунском внутригородском округе города Краснодара.

7 августа 2019 года общество обратилось в департамент за постановкой на кадастровый учет земельного участка. Земельный участок поставлен на кадастровый учет 03.03.2021 (выписка из ЕГРН от 23.04.2021).

Решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020 N 100 утвержден новый генеральный план муниципального образования город Краснодар (далее - генеральный план), согласно которому земельный участок расположен в зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), участок не подлежит приватизации.

21 мая 2021 года общество обратилось в администрацию с заявлением о выкупе земельного участка в собственность без проведения торгов.

Письмом от 12.07.2021 N 14898/26 администрация отказала заявителю в предоставлении в собственность за плату земельного участка, ссылаясь на подпункты 6, 19 пункта 1 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс).

Полагая, что данный отказ нарушает права и законные интересы заявителя, общество обратилось в арбитражный суд.

В процессе рассмотрения дела общество обратилось в департамент о внесении изменений (корректировок) в генеральный план в отношении земельного участка путем изменения функциональной зоны рекреационного назначения (озелененных территорий общего пользования: лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), на производственную зону (письмо от 03.06.2022).

Письмом от 07.07.2022 N 106 12/29 департамент отказал обществу и пояснил, что внесение изменений в генеральный план не представляется возможным в связи с окончанием срока общественных обсуждений.

В связи с этим общество уточнило заявленные требования и просило суд также возложить на администрацию в лице комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар, рассмотреть вопрос о внесении изменений (корректировок) в генеральный план в отношении земельного участка путем изменения функциональной зоны рекреационного назначения (озелененных территорий общего пользования: лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) на производственную зону с видом разрешенного использования - склады (6.9).

Суд первой инстанций, руководствуясь статьями 198, 200, 201, 329 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс), статьями 39.3, 39.16, 39.17, 39.20 Земельного кодекса, пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Признавая оспариваемый отказ незаконным, нарушающим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд первой инстанции исходил из того, что несвоевременная постановка на кадастровый учет повлекла включение земельного участка в зону озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса). Нарушения допущены органом, осуществляющим публичные полномочия, который мог и должен был предпринять, но не предпринял меры по недопущению нарушения прав общества на приватизацию земельного участка. При регулировании спорных отношений справедливым является переложение неблагоприятных последствий названных нарушений не на общество как добросовестную сторону, а на публично-правовое образование.

Поскольку земельный участок расположен в промышленной зоне, в окружении производственных предприятий, суд первой инстанции признал возможным возложить на администрацию в лице комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар обязанность рассмотреть вопрос о внесении соответствующих изменений (корректировок) в генеральный план.

В целях восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя суд первой инстанции обязал уполномоченный орган принять решение о заключении договора купли-продажи земельного участка в десятидневный срок с момента вступления в законную силу судебного акта и направить заявителю проект договора купли-продажи земельного участка с предложением о его заключении.

Суд апелляционной инстанции выводы суда первой инстанции поддержал.

Между тем суды не учли следующего.

В силу части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом. Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения.

В соответствии с пунктами 4 и 5 части 2 статьи 125, части 1 статьи 168, части 1 статьи 199, части 4 статьи 200 и статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса рассмотрение дела в арбитражном суде происходит исходя из предмета и основания, заявленных в иске либо в заявлении, поданном в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса.

Предмет иска определяется как материально-правовое требование истца к ответчику. Под основанием иска понимают те факты, которые обосновывают требование о защите права или законного интереса. В основание иска входят юридические факты, с которыми нормы материального права связывают возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей субъектов спорного материального правоотношения (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.10.2012 N 5150/12).

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела усматривается, что первоначально заявитель просил признать незаконными действия администрации, выразившиеся в письме от 12.07.2021 N 14898/26 об отказе в предоставлении в собственность за плату земельного участка, и возложить на администрацию обязанность принять решение о заключении договора купли-продажи земельного участка в десятидневный срок с момента вступления в законную силу судебного акта, направить заявителю проект договора купли-продажи земельного участка с предложением о его заключении.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований.

После получения отказа от 07.07.2022 N 106 12/29 заявитель уточнил требования, просил также возложить на администрацию в лице комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар обязанность рассмотреть вопрос о внесении изменений (корректировок) в генеральный план муниципального образования г. Краснодар 2020 года в отношении указанного земельного участка путем изменения функциональной зоны рекреационного назначения (озелененных территорий общего пользования: лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) на производственную зону с видом разрешенного использования - склады (6.9).

Определением от 30.05.2022 суд принял указанное уточнение.

Таким образом, после принятия судом уточнения требований, заявителем фактически оспаривались два решения: отказ администрации в выкупе спорного земельного участка, выразившиеся в письме от 12.07.2021 N 14898/26 и отказ департамента во внесении изменений в генеральный план города Краснодара, изложенный в письме от 07.07.2022 N 106 12/29.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных названным Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

На основании пунктов 1.1 и 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с названным Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам, а также об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно разъяснения, изложенным в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации). В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса.

По своей правовой природе генеральный план муниципального образования является нормативным актом, поскольку содержит обязательные для применения нормы и правила поведения, от реализации которых зависит проведение градостроительной деятельности на соответствующей территории, затрагивает права неопределенного круга лиц, нормы которого рассчитаны на их неоднократное применение (соответствующая правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.11.2019 N Ф08-10458/2019 по делу N А63-21604/2018).

При таких обстоятельствах суд округа находит обоснованными доводы департамента о том, что уточнив требования, общество в нарушение части 1 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса одновременно изменило предмет и основание заявления, то есть фактически заявило новое требование, которое может быть рассмотрено в самостоятельном порядке компетентным судом с привлечением надлежащего субъектного состава спорных правоотношений.

Принимая заявленное обществом уточнение требований, суд первой инстанции, оставил без внимания вопрос об относимости спора в данной части к компетенции арбитражного суда.

К тому же суд первой инстанции, возлагая на администрацию в лице комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар обязанность внести изменения (корректировки) в генеральный план, не признал отказ департамента, выраженный в письме от 07.07.2022 N 106 12/29, незаконным, а также не проверил наличие у заинтересованного лица полномочий по инициированию соответствующей процедуры с учетом правового статуса комиссии и существующего порядка внесения изменений в генеральный план.

Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться, в том числе, указание на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

При этом суд апелляционной инстанции названные нарушения не устранил, изложенные в апелляционной жалобе соответствующие доводы департамента оставил без внимания.

Самостоятельным основанием к отказу в предоставлении публичного земельного участка в собственность заинтересованных лиц является то, что такой участок изъят из оборота или ограничен в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении (пункт 6 статьи 39.16 Земельного кодекса).

Как установили суды, в соответствии с генеральным планом земельный участок находится в функциональной зоне рекреационного назначения рекреационного назначения (озелененных территорий общего пользования: лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

С учетом изложенного вывод судов о незаконности действий администрации, выраженных в письме от 12.07.2021 N 14898/26 об отказе в предоставлении в собственность за плату земельного участка, суд кассационной инстанции считает преждевременным.

В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса суд кассационной инстанции по результатам рассмотрения кассационной жалобы вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Поскольку суды неполно выяснили все существенные для дела обстоятельства в их совокупности, а у суда кассационной инстанции отсутствуют полномочия по установлению новых обстоятельств, судебные акты обеих инстанций следует отменить, дело - направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить допущенные нарушения, изложенные в тексте настоящего постановления, с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства определить предмет и основание заявленных требований, надлежащий субъектный состав участвующих в деле лиц, установить и исследовать все существенные для рассмотрения дела обстоятельства, дать правовую оценку всем доводам участников спора, после чего разрешить его с правильным применением норм материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.08.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2022 по делу N А32-39293/2021 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Р.Г. Калуцких

Судьи

В.А. Анциферов Т.Н. Драбо