Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16 февраля 2023 г. N Ф08-104/23 по делу N А32-43504/2022

г. Краснодар

16 февраля 2023 г.

Дело N А32-43504/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 февраля 2023 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И. при участии в судебном заседании от заявителя - федерального государственного бюджетного учреждения "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Краснодарскому краю" (ИНН 2312042708, ОГРН 1032307159521) - Калязиной Д.С. (доверенность от 15.02.2022), в отсутствие представителей органа, осуществляющего публичные полномочия, - Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 2310009818, ОГРН 1022301623684), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Краснодарскому краю" на определение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.09.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.11.2022 по делу N А32-43504/2022, установил следующее.

Федеральное государственное бюджетное учреждение "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Краснодарскому краю" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление Ростехнадзора) о признании незаконным заключения технической комиссии от 21.07.2022 N ПР-270-382-о по установлению причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности при реконструкции объекта капитального строительства: "Реконструкция несущих строительных конструкций плотины Федоровского подпорного гидроузла на реке Кубань, Абинский район, Краснодарский край" (далее - заключение технической комиссии, гидротехническое сооружение).

Определением Арбитражного суда Краснодарского края от 12.09.2022, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.11.2022, в принятии заявления к производству отказано по мотиву того, что заключение технической комиссии само по себе не устанавливает, не изменяет и не отменяет прав и обязанностей учреждения. Такое заключение не является тем ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в суде по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс). Заявление возвращено учреждению.

Учреждение, обжаловав определение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.09.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.11.2022 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса, привело следующие основания проверки законности судебных актов. Заключение технической комиссии подлежит оспариванию в судебном порядке в силу прямого нормативно установленного указания. В заключении технической комиссии установлена вина учреждения в произошедшей аварии, что повлекло для него неблагоприятные последствия. Заключение комиссии явилось основанием для привлечения учреждения к административной ответственности и назначения штрафа.

Отзыв на кассационную жалобу в суд кассационной инстанции не поступил.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Исследовав материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При рассмотрении дел об оспаривании решения органа, осуществляющего публичные полномочия, арбитражный суд устанавливает соответствие такого решения нормативным требованиям, а также нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса). Удовлетворение заявления возможно только при одновременном установлении названных несоответствия и нарушения (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу приведенных в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума N 21) разъяснений, организации могут обратиться за защитой своих прав, свобод и законных интересов в порядке арбитражного судопроизводства с требованиями об оспаривании решений государственных органов, в результате которых нарушены их права и законные интересы, на них незаконно возложена какая-либо обязанность, они незаконно привлечены к ответственности.

К таким решениям относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. К действиям наделенных публичными полномочиями органов относится их волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов организаций или создавать препятствия к их осуществлению (пункты 1, 3, 4).

Положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) установлено, что в случае причинения имуществу юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности для установления причин такого нарушения и определения допустивших его лиц создаются технические комиссии (часть 1 статьи 62). Если названное нарушение допущено в отношении гидротехнического сооружения первого или второго классов, установление причин такого нарушения осуществляется в установленном Правительством Российской Федерации порядке (пункт 5.1 части 1 статьи 6, пункт 2 части 1 статьи 48.1, часть 2 статьи 62). По итогам установления причин названного нарушения утверждается заключение с выводами о его причинах и обстоятельствах, указывающих на виновность лиц (пункты 1, 2 части 6 статьи 62). Заинтересованные лица, в том числе застройщик могут оспорить данное заключение в судебном порядке (части 8, 9 статьи 62).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2006 N 702 утверждены Правила установления федеральными органами исполнительной власти причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности (далее - Правила), пунктом 16 которых органы государственного строительного надзора наделены полномочиями по установлению порядка образования и работы технических комиссий, а также требований к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями.

Порядок образования и работы технических комиссий, создаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, и требования к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями, утверждены приказом Ростехнадзора от 28.11.2016 N 507 (далее - Порядок, Требования).

Пунктами 11 - 14 Правил предусмотрено оформление результатов работы технической комиссии в виде ее заключения, содержащего выводы по указанным в части 6 статьи 62 Градостроительного кодекса вопросам. Заключение технической комиссии подлежит утверждению органом государственного строительного надзора, а его копия - направлению заинтересованным лицам (в числе которых значится застройщик). Этим лицам в случае несогласия с заключением технической комиссии предоставлена возможность его оспаривания в судебном порядке.

Пунктом 18 Порядка технической комиссии предписано по результатам ее работы составлять заключение, содержащее сведения о составе технической комиссии и наблюдателях, об объекте капитального строительства, обстоятельствах произошедшего нарушения законодательства о градостроительной деятельности, а также выводы в соответствии с требованиями части 6 статьи 62 Градостроительного кодекса.

Техническая комиссия создана приказом управления Ростехнадзора от 25.04.2022 N ПР-270-204-о в соответствии с Порядком, утвержденным приказом Ростехнадзора от 28.11.2016 N 507. Оспариваемое учреждением заключение подготовлено технической комиссией и утверждено приказом управления Ростехнадзора от 21.07.2022 N ПР-270-382-о. В оспариваемом учреждением заключении технической комиссии зафиксированы результаты расследования причин аварии на гидротехническом сооружении, произошедшей в связи с нарушением законодательства о градостроительной деятельности. Имеющееся в деле заключение независимой экспертизы содержит сведения о том, что гидротехническое сооружение имеет второй класс (класс высокой опасности).

Заключение технической комиссии в силу прямого указания в части 9 статьи 62 Градостроительного кодекса и в пункте 14 Правил могло быть оспорено в судебном порядке заинтересованными лицами, к числу которых относится учреждение как застройщик.

Оспариваемое учреждением заключение технической комиссии не является актом контрольного (надзорного) мероприятия, составленным в соответствии со статьей 87 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ), который как средство фиксации выявленных нарушений с учетом приведенного в пункте 6 постановления Пленума N 21 разъяснения не может выступать предметом самостоятельного оспаривания в судебном порядке. В силу пункта 8 части 3 статьи 1 Закона N 248-ФЗ расследование причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, причинения вреда (ущерба) окружающей среде, имуществу граждан и организаций, государственному и муниципальному имуществу не относится к государственному контролю (надзору).

Суд первой инстанции ошибочно применил к рассматриваемым правоотношениям положения Порядка проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения, утвержденного Приказом Ростехнадзора от 08.12.2020 N 503, который применяется в случае расследования причин аварии в результате эксплуатации технического сооружения.

В рассматриваемом случае проводилось расследование по факту аварии в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности, поэтому подлежали применению специальные нормы, установленные Градостроительным кодексом, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2006 N 702 Правилами и приказом Ростехнадзора от 28.11.2016 N 507 Порядком.

Суд кассационной инстанции, руководствуясь статьей 287 Арбитражного процессуального кодекса, считает возможным отменить обжалуемые судебные акты и направить дело в суд первой инстанции для рассмотрения вопросов о принятии заявления учреждения к производству и его рассмотрении по существу.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.09.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.11.2022 по делу N А32-43504/2022 отменить.

Дело N А32-43504/2022 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

В.Е. Епифанов А.И. Мещерин