Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 февраля 2023 г. N Ф08-14621/22 по делу N А32-44592/2020

г. Краснодар

17 февраля 2023 г.

Дело N А32-44592/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 февраля 2023 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И. при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Солнечный берег" (ИНН 2309150870, ОГРН 1162375021115) - Жарова Л.С. (руководитель) и Пацюк И.О. (доверенность от 16.06.2020), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (ИНН 2304026276, ОГРН 1022300777840) - Спиридоновой К.А. (доверенность от 27.12.2022), в отсутствие представителей третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Кубанского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов, Азово-Черноморской межрайонной прокуратуры, муниципального унитарного предприятия благоустройства и хозяйственного обеспечения муниципального образования город-курорт Геленджик, общества с ограниченной ответственностью "Алые паруса", извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город-курорт Геленджик на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2022 по делу N А32-44592/2020, установил следующее.

В Арбитражный суд Краснодарского края по подсудности из Геленджикского городского суда Краснодарского края передано дело N 2а-2127/2020 по иску общества с ограниченной ответственностью "Солнечный берег" (далее - общество) к администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (далее - администрация) о признании незаконным выраженного в письме от 30.03.2020 N 110-15-4032/20-35-11 решения об отказе в заключении договора на использование земельного участка площадью 13 645 кв. м с кадастровым номером 23:40:0403019:23, местоположение которого установлено относительно ориентира с почтовым адресом: Краснодарский край, г. Геленджик, ул. Революционная, район кафе "Лакомка", относящегося к категории земель населенных пунктов, с разрешенным использованием для эксплуатации пляжа (далее - земельный участок) без его предоставления и установления сервитута, о понуждении к принятию решения о заключении соответствующего договора.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 12.01.2021, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2021, в удовлетворении заявления отказано со следующей мотивировкой. Земельный участок предоставлен третьему лицу для организации обслуживания зон отдыха населения на пляжных территориях. Общество не доказало факт нарушения оспариваемым решением администрации его законных прав и интересов. Нарушения законодательства при принятии оспариваемого решения администрацией не допущены. Общество как водопользователь на смежной акватории не обладает исключительным правом на заключение договора на использование земельного участка. На момент обращения общества с заявлением в администрацию земельный участок был предоставлен в аренду третьему лицу.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19.07.2021 решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.01.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2021 отменены, дело направлено на новое рассмотрение суд первой инстанции. Факт предоставления земельного участка какому-либо лицу на момент принятия администрацией оспариваемого решения признан неустановленным. Заключенный с третьим лицом договор на размещение объектов для организации обслуживания зон отдыха населения на пляжных территориях не является договором о предоставлении земельного участка на каком-либо праве. Возможность одновременного размещения на находящемся в публичной собственности земельном участке нестационарных объектов обществом и иными лицами не исследована. Допустимость выполнения обществом обязанностей водопользователя в акватории, предназначенной для организованного отдыха, без размещения на земельном участке заявленных им нестационарных объектов и (или) заключения с администрацией договора на размещение таких объектов не проверена. Необходимость привлечения к участию в деле Кубанского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов, принявшего решение от 12.08.2016 о предоставлении водного объекта в пользование обществу до 01.07.2036 не вынесена на обсуждение. Довод общества о недействительности (ничтожности) данной сделки в связи с несоблюдением при ее совершении публичной (конкурентной) процедуры отклонен без исследования нормативных правил, регламентирующих такую процедуру.

При новом рассмотрении к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное унитарное предприятие благоустройства и хозяйственного обеспечения муниципального образования город-курорт Геленджик (далее - предприятие), Кубанское бассейновое управление Федерального агентства водных ресурсов (далее - управление Росводресурсов), Азово-Черноморский межрайонный природоохранный прокурор (далее - прокурор), общество с ограниченной ответственностью "Алые паруса". Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 23.05.2022 в удовлетворении заявления отказано по мотиву отсутствия правовой нормы, наделяющей водопользователя преимущественным правом на использование примыкающей к используемой им акватории прибрежной полосы.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2022 решение Арбитражного суда Краснодарского края от 23.05.2022 отменено, заявление общества удовлетворено, администрация присуждена к заключению с обществом договора на использование земельного участка без его предоставления и установления сервитута. Судебный акт мотивирован незаконностью оспариваемого решения администрации. Причина отказа в удовлетворении заявления общества не соответствует нормативно установленным требованиям. Заключению договора на размещение нестационарных объектов может препятствовать не другой аналогичный договор, заключенный с иным лицом, а предоставление такому лицу непосредственно земельного участка. Отсутствие легального доступа водопользователя к прилегающему к акватории земельному участку может повлечь неблагоприятные последствия для неопределенного круга лиц, воспрепятствовать поддержанию мер безопасности на воде. Администрация не доказала невозможность совместного использования земельного участка обществом одновременно с другими лицами. На момент обращения общества с заявлением в администрацию земельный участок был свободен от прав каких-либо третьих лиц. Порядок заключения договоров на размещение нестационарных объектов носит публичный характер и регламентируется нормативными актами муниципального образования. Администрация уклонилась от проведения конкурса на заключение договора на размещение нестационарных объектов. Оспариваемое решение администрации нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности. Представленные обществом доказательства и установленные по делу обстоятельства позволяют применить уместную в рассматриваемом случае правовосстановительную меру в виде понуждения администрации к принятию положительного решения о заключении с обществом соответствующего договора.

Администрация, обжаловав постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2022 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс), привела следующие основания проверки законности судебных актов. Администрация в оспариваемом решении при ссылке на правовую норму допустила техническую ошибку, что не могло служить основанием для признания такого решения незаконным. Отказ администрации от заключения с обществом договора на размещение нестационарных объектов обусловлен наличием ранее поступившего от предприятия аналогичного заявления. По результатам рассмотрения заявления предприятия администрация приняла решение о заключении с ним договора на размещение нестационарных объектов. Общество не доказало возможность наступления для неопределенного круга лиц отрицательных последствий незаключения договора на размещение на земельном участке нестационарных объектов. Нестационарные объекты общества не включены в действующую схему нестационарных объектов на территории муниципального образования. Одновременное использование земельного участка предприятием и обществом невозможно. Действующими нормативными положениями не предусмотрена обязанность администрации по проведению торгов на право заключения договора на размещение на земельном участке нестационарных объектов. Заключенный администрацией и предприятием договор не оспорен, недействительным не признан. Суд не вправе осуществлять административную функцию органа, осуществляющего публичные полномочия, а судебный акт не может подменять административную процедуру.

В отзыве на кассационную жалобу общество выразило мотивированное мнение об отсутствии оснований для ее удовлетворения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2022 подлежащим изменению.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что на основании решения управления Росводресурсов от 12.08.2016 N 06.03.00.001-М-РВБВ-Т-2016-03504/00 в целях организованного отдыха детей, граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов, обществу предоставлена в пользование прилегающая к земельному участку часть акватории Геленджикской бухты (далее - решение о предоставлении водного объекта в пользование).

Срок водопользования установлен до 01.07.2036. В качестве приложений к решению о предоставлении водного объекта в пользование послужили материалы в графической форме (схема расположения запрашиваемой акватории) и пояснительная записка к ним. Площадь части акватории составила 6 тыс. кв. м (100 м Х 60 м). Для спуска детей на воду предусматривалось использовать современные понтоны, экологически безопасные и надежные плавучие элементы, пляж предполагалось оборудовать теневыми навесами, кабинками для переодевания, спасательным и медицинским постами (далее - нестационарные объекты благоустройства пляжа).

Общество обратилось в администрацию с заявлением от 05.03.2020 о заключении договора на использование земельного участка без его предоставления и установления сервитута для размещения нестационарных объектов благоустройства пляжа до 01.07.2036. Письмом от 30.03.2020 N 110-15-4032/20-35-11 администрация известила общество о принятом решении об отказе в заключении договора ввиду того, что земельный участок ранее предоставлен предприятию по договору от 11.05.2017 N 5 для организации обслуживания зон отдыха населения на пляжных территориях.

По заявлению общества прокурором проведена проверка заключенного администрацией и предприятием договора от 11.05.2017 N 5 на предмет его соответствия нормам действующего законодательства. По результатам проверки прокурор вынес в отношении администрации представление от 26.02.2020 об устранении допущенных при заключении договора нарушений земельного законодательства с выводом о том, что при наличии у предприятия права аренды на земельный участок оснований для заключения договора от 11.05.2017 N 5 в обход публичной процедуры не имелось.

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения общества в арбитражный суд с заявлением. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Согласно положениям главы 24 Арбитражного процессуального кодекса удовлетворение требования о признании решения органа, осуществляющего публичные полномочия, незаконным возможно при установлении несоответствия этого решения нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). Признав оспариваемое решение незаконным, суд в резолютивной части решения указывает на обязанность по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя (пункт 3 части 4 статьи 201).

Положениями Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) допускается использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не предоставленных гражданам или юридическим лицам, без их предоставления и установления сервитута, в том числе публичного в целях размещения объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации, а порядок и условия размещения - нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 39.33, пункт 3 статьи 39.36).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300 утвержден перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов (далее - Перечень).

К названным объектам отнесены нестационарные объекты для организации обслуживания зон отдыха населения, в том числе на пляжных территориях в прибрежных защитных полосах водных объектов (теневые навесы, аэрарии, солярии, кабинки для переодевания, душевые кабинки, временные павильоны и киоски, туалеты, питьевые фонтанчики и другое оборудование, в том числе для санитарной очистки территории, пункты проката инвентаря, медицинские пункты первой помощи, площадки или поляны для пикников, танцевальные, спортивные и детские игровые площадки и городки), лодочные станции, объекты, предназначенные для обеспечения безопасности людей на водных объектах, сооружения водно-спасательных станций и постов в береговой и прибрежной защитных полосах водных объектов, для размещения которых не требуется разрешения на строительство (пункты 19, 20, 21 Перечня).

Постановлением главы администрации (Губернатора) Краснодарского края от 06.07.2015 N 627 установлены Порядок и условия размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без их предоставления и установления сервитута, в том числе публичного на территории Краснодарского края (далее - Порядок).

Заявление о заключении договора на размещение объекта на названных земельных участках без их предоставления и установления сервитута (публичного сервитута) подается заинтересованным лицом в уполномоченные исполнительные органы местного самоуправления. Размещение объектов осуществляется в соответствии со схемой, разрабатываемой и утверждаемой органами местного самоуправления городского округа. При использовании территориального принципа схема разрабатывается и утверждается для отдельной территории соответствующего муниципального образования и может предусматривать размещение нескольких видов объектов предполагаемых к размещению на соответствующей территории (пункты 1.3, 4.1, 4.9 Порядка).

Уполномоченному органу предписано принятие решения об отказе в заключении такого договора в случаях представления заявления и (или) документов, по форме или содержанию не соответствующих установленным требованиям, предоставления планируемого к размещению объекта земельного участка иному лицу, наличия в отношении испрашиваемого к размещению объекта ранее поступившего от другого лица заявления, отвечающего предъявляемым к его форме и содержанию требованиям, с приложенными документами по утвержденному перечню (подпункты 1, 3, 11 пункта 2.13 Порядка).

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса имеющиеся в деле доказательства, правильно применив приведенные нормативные положения и разъяснения высшей судебной инстанции, суд апелляционной инстанции вправе был заключить о следующем.

Общество вправе претендовать на размещение на части земельного участка, непосредственно примыкающей к предоставленной ему по решению о предоставлении водного объекта в пользование части акватории, нестационарных объектов благоустройства пляжа, отраженных в приложенных к названному решению материалах в графической форме (схеме расположения запрашиваемой акватории) и пояснительной записке к ним. В целях недопущения нарушения прав иных водопользователей эти объекты следовало размещать не на всем земельном участке, а на части, непосредственно примыкающей к используемой части акватории.

С учетом территориального принципа администрация при разработке и утверждении схемы размещения названных объектов для соответствующей территории должна была предусмотреть размещение нескольких видов предполагаемых к размещению объектов. В отсутствие у общества возможности размещения нестационарных объектов благоустройства пляжа не может быть обеспечен необходимый уровень безопасности на воде при отдыхе граждан.

При этом суд апелляционной инстанции не учел, что возложение на администрацию обязанности по принятию положительного решения о заключении с обществом договора на использование земельного участка без его предоставления и установления сервитута противоречит приведенному нормативному обоснованию. Утвержденным региональным нормативным актом Порядком не предусмотрена возможность заключения такого договора. Предметом договора должно быть размещение нестационарных объектов благоустройства пляжа, а не индивидуальное использование всего земельного участка.

Арбитражный суд в резолютивной части решения о признании незаконным отказа в принятии решения должен указать на обязанность соответствующего органа совершить определенные действия, принять решение или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя (пункт 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 26 постановления от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" привел разъяснения, согласно которым указание наделенному публичными полномочиями органу на необходимость принятия конкретного решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах заявителя возможно только в случае установления всех обстоятельств, служащих основанием материальных правоотношений. При сохранении у органа возможности принятия того или иного решения по существу вопроса суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный заявителем вопрос. При таком рассмотрении орган обязан учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела.

Представленные обществом доказательства и установленные по делу обстоятельства не позволяли суду апелляционной инстанции сделать вывод об установлении всех обстоятельств, служащих основанием спорных материальных правоотношений. Судебный акт не отражает обстоятельства, связанные с разработкой и утверждением администрацией схемы размещения нестационарных объектов благоустройства пляжа для соответствующей территории, результаты оценки этой схемы с точки зрения ее соответствия территориальному принципу и обеспечения возможности размещения нескольких видов предполагаемых к размещению объектов.

Администрация не утратила возможность принятия решения по существу поставленного обществом вопроса, поэтому суд вправе был ограничиться возложением на нее обязанности повторно рассмотреть заявление общества. При его рассмотрении администрация обязана учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела. Заявление общества от 05.03.2020 позволяло определить его направленность на заключение договора на размещение нестационарных объектов благоустройства пляжа. Общество не могло претендовать на закрепление за ним всего земельного участка на каком-либо праве. В случае, если в действующей схеме размещения нестационарных объектов размещение объектов общества не предусмотрено, администрации следовало рассмотреть вопрос о возможности внесения в схему соответствующих изменений. Администрации надлежит проверить представленный обществом проект схемы, дать ему соответствующую оценку.

Пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражному суду кассационной инстанции предоставлено право изменить решение или постановление суда первой или апелляционной инстанции в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судами первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этими судами неправильно применена норма права.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2022 по делу N А32-44592/2020 изменить.

Изложить абзац третий резолютивной части постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2022 по делу N А32-44592/2020 в следующей редакции:

"Администрации муниципального образования город-курорт Геленджик повторно рассмотреть заявление общества с ограниченной ответственностью "Солнечный берег" от 05.03.2020 в порядке, определенном постановлением губернатора Краснодарского края от 06.07.2015 N 627".

В остальной части судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

В.Е. Епифанов А.И. Мещерин