Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 марта 2023 г. N Ф08-1355/23 по делу N А63-13811/2021

г. Краснодар

13 марта 2023 г.

Дело N А63-13811/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 09 марта 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 13 марта 2023 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Анциферова В.А. и Драбо Т.Н., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "ФорИнвест-КМВ" (ИНН 6317102228, ОГРН 1146317004008) - Васильевой О.Г. (доверенность от 12.01.2023), в отсутствие органа, осуществляющего публичного полномочия - управления архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска (ИНН 2628017169, ОГРН 1022601321181), третьего лица - прокуратуры города Кисловодска, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ФорИнвест-КМВ" на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2022 по делу N А63-13811/2021, установил следующее.

ООО "ФорИнвест-КМВ" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к управлению архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска (далее - управление) о признании незаконным распоряжения от 15.09.2020 N 222 "Об отмене разрешения на строительство от 19.10.2018 N 26-RU26305000-77-2018" (далее - распоряжение от 15.09.2020 N 222).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена прокуратура города Кисловодска (далее - прокуратура).

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 23.12.2021 обществу восстановлен срок для обжалования распоряжения от 15.09.2020 N 222. Заявление удовлетворено, признано недействительным названное распоряжение об отмене разрешения на строительство. Суд пришел к выводу о том, что оспариваемое распоряжение не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2022 решение от 23.12.2021 отменено. По делу принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления общества. Суд апелляционной инстанции указал на допущенные нарушения при подготовке градостроительного плана земельного участка, выразившиеся в неотображении информации об особо охраняемой природной территории, а также о нахождении объекта капитального строительства в границах охранной зоны, сведения о которых должны быть приняты во внимание при последующей выдаче разрешения на строительство, согласовании проектной документации, с учетом установленного законом особого режима использования земель. Названные обстоятельства позволили апелляционному суду сделать вывод о соответствии распоряжения от 15.09.2020 N 222 нормам действующего законодательства. В удовлетворении ходатайства общества о проведении повторной экспертизы суд апелляционной инстанции отказал, сославшись на отсутствие доказательств, достаточных для опровержения выводов эксперта. Представленную обществом рецензию суд отклонил, поскольку законодательство об экспертной деятельности не предусматривает подготовку специалистом заключения на заключение другого эксперта. При этом рецензия является мнением отдельного лица, в то время как экспертное исследование проведено объективно, на строго научной и практической основе, в пределах соответствующей специальности, квалификации экспертов, всесторонне и в полном объеме с учетом всех обстоятельств дела.

В кассационной жалобе общество, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, просит отменить постановление от 16.11.2022 и оставить в силе решение. Податель жалобы указывает, что у апелляционного суда отсутствовали основания для назначения по делу судебной экспертизы. Представленное в суд экспертное заключение подготовлено с нарушениями, содержит ошибочные выводы. Суд апелляционной инстанции не принял во внимание, что градостроительный план земельного участка на момент выдачи разрешения являлся действующим. Проектная документация получила положительное заключение экспертизы. Выданное обществу разрешение соответствовало закону, поэтому не могло быть отменено по представлению прокурора.

Отзывы на кассационную жалобу в суд округа не поступили.

В судебном заседании представитель общества на удовлетворении жалобы настаивал.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителя заявителя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что апелляционное постановление следует оставить без изменения.

Как видно из материалов дела, общество является собственником земельного участка с кадастровым номером 26:34:020301:21, площадью 4 016 кв. м, расположенного по адресу: г. Кисловодск, просп. Дзержинского, 2-в, вид разрешенного использования - туристическое обслуживание (т. 1, л. д. 30, 31).

30 октября 2017 года обществу выдан градостроительный план указанного земельного участка. В градостроительном плане указано на нахождение участка во 2-й зоне округа горно-санитарной охраны Кисловодского месторождения минеральных вод; в соответствии с приказом министерства культуры Ставропольского края от 18.04.2003 N 42 земельный участок входит в 100 метровую зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия "Каскадная лестница"; вводятся общие ограничения строительства для всех зон, касающихся пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей (т. 1, л. д. 42 - 51). Земельный участок находился в территориальной зоне ЛП - зона лечебно-профилактических и оздоровительных объектов (т. 1, л. д. 32 - 38).

12 октября 2018 года общество обратилось в управление с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Пансионат для круглогодичного семейного отдыха имени 75-летия Великой Победы в г. Кисловодске по просп. Дзержинского, 2-В" (т. 1, л. д. 39 - 41).

19 октября 2018 года управление выдало обществу разрешение на строительство N 26-RU26305000-77-2018, предусматривающее возведение на участке пансионата для круглогодичного семейного отдыха.

08 сентября 2020 года в адрес управления поступил протест прокурора города Кисловодска на разрешение на строительство от 19.10.2018. Прокурор указал на несоответствие площади земельного участка требованиям приложения "Д" СП 42.13330.2016, пункту 3.8.1 таблицы 11 Нормативов градостроительного проектирования муниципального образования городского округа города-курорта Кисловодска, утвержденных решением Думы города-курорта Кисловодска от 31.01.2018 N 01-518, для размещения пансионата на 208 человек, а также на нарушение пункта 3.4.9 таблицы 7 этих нормативов, выразившееся в отсутствии минимально допустимого уровня обеспеченности территории машиноместами. Разрешением на строительство и проектной документацией на объект предусмотрено размещение в строящемся пансионате 104 двухместных номеров вместимостью 208 человек. С учетом указанных нормативов площадь земельного участка, предназначенного для строительства такого объекта, должна составлять для пансионата не менее 24 960 кв. м (208 мест х 120 кв. м) и не менее 29 120 кв. м - для пансионата семейного типа. В нарушение названных требований земельный участок с кадастровым номером 26:34:020301:21 площадью 4016 кв. м, предназначенный для строительства объекта, не соответствует установленным нормативам более чем на 20 000 кв. м. Проектной документацией на объект установлено, что в подвале проектируемого здания предусмотрена автостоянка на 30 автомобилей, для временного хранения автомобилей работников и посетителей пансионата используется существующая автостоянка на 8 автомобилей (поз. 4), расположенная вдоль проезда к санаторию "Красные камни". Вместимость автостоянки не соответствует требованиям СП 42.13330.2011 "Градостроительство. Планирование и застройка городских и сельских поселений", предусмотренная проектной документацией обеспеченность машиноместами объекта меньше установленного норматива минимум на 12 машиномест, каких-либо прав на указанную в проекте существующую автостоянку на 8 автомобилей у застройщика не имеется, она не принадлежит ему на праве собственности, в аренду или иным способом ему также не передавалась, каким-либо иным способом за ним не закреплена, в связи с чем включение ее в проектную документацию в качестве принадлежащей застройщику необоснованно, как и учет ее при расчете обеспеченности машиноместами объекта (т. 1, л. д. 68, 69).

Распоряжением от 15.09.2020 N 222 выданное обществу разрешение отменено (т. 1, л. д. 67).

Общество, указывая, что распоряжение от 15.09.2020 N 222 об отмене разрешения на строительство не соответствует закону и нарушает принадлежащие ему права и законные права и интересы в сфере экономической деятельности, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - Кодекс).

В силу части 1 статьи 198 Кодекса граждане и юридические лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения такого заявления необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 201 Кодекса).

При производстве по делу в суде апелляционной инстанции назначена судебная экспертиза, заключение которой представлено в материалы дела (т. 4, л. д. 61 - 102).

Общество заявило о назначении по делу повторной экспертизы, ссылаясь, в том числе на рецензию от 22.08.2022 (т. 4, л. д. 112 - 129). В удовлетворении данного ходатайства суд апелляционной инстанции отказал, поскольку представленная рецензия, полученная вне рамок рассмотрения дела, не может быть признана экспертным заключением и не является допустимым доказательством.

Суд апелляционной инстанции, отклоняя представленное обществом заключение специалиста (рецензию), не принял во внимание следующее. Данное заключение представлено ответчиком в целях опровержения результатов проведенной по делу экспертизы. Суд апелляционной инстанции указал, что названный документ не соответствует критериям допустимого источника доказательственной информации.

В то же время, требования к оформлению такого заключения, фактически представляющего собой мотивированные объяснения стороны относительно дефектов судебной экспертизы, законом не установлены. Правовую позицию о возможности использования подобных источников доказательственной информации, сформулированную в определении Верховного Суда Российской Федерации от 25 января 2018 года по делу N 305-ЭС17-11486, суд апелляционной инстанции не принял во внимание.

Согласно пункту 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции" наличие последствий в виде отмены судебного акта ввиду допущенных процессуальных нарушений оценивается судом кассационной инстанции в каждом конкретном случае с учетом обстоятельств дела.

В данном случае допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм процессуального права не привели к принятию неправильного судебного акта (часть 3 статьи 288 Кодекса), поскольку, вне зависимости от содержащихся в экспертном заключении выводов, предусмотренные частью 2 статьи 201 Кодекса условия для удовлетворения заявления общества отсутствуют.

Согласно части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом (часть 1 указанной статьи в применимой редакции).

В силу части 2 статьи 48 Градостроительного кодекса получению разрешения на строительство предшествует подготовка проектной документации, которая представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта. Проектная документация должна осуществляться на основании результатов инженерных изысканий, градостроительного плана земельного участка, в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (часть 11 данной статьи).

В силу части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Согласно правовой позиции, сформулированной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26 мая 2011 года N 739-О-О, часть 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее изданный им муниципальный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства. В свою очередь, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан. При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

В силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса при рассмотрении вопроса о допустимости размещения объекта на земельном участке уполномоченный орган учитывает ограничения, действующие на дату выдачи разрешения на строительство.

В определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2018 по делу N 310-КГ17-15291 сформулирована правовая позиция, согласно которой при выдаче разрешения на строительство следует установить допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, определенными земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В данном случае при выдаче разрешения на строительство подлежали учету не только градостроительный план земельного участка, но действующие нормы градостроительного проектирования.

Статья 7 Градостроительного кодекса относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности, в том числе, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования.

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится, в том числе, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов (пункт 2 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса, подпункт "в" пункта 2 части 1 статьи 29.1 данного Кодекса, пункт 26 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ), которые устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения городского округа, объектами благоустройства территории, иными объектами местного значения городского округа населения городского округа и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения городского округа (часть 4 статьи 29.2 Градостроительного кодекса).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь.

Как видно из представленной в дело проектной документации планируемый к возведению на участке объект представляет собой пансионат для круглогодичного семейного отдыха - 6-этажное здание с подвалом, в котором расположена стоянка на 30 автомобилей. На цокольном этаже запроектирована входная группа пансионата, лечебно-консультативный блок, пищеблок, помещения администрации и персонала. На типовых этажах располагаются номера различной степени комфортности. Всего 104 номера (т. 1 "материалы дела", л. д. 107). В разрешении на строительство указана максимальная вместимость объекта - 208 человек (т. 1, л. д. 28).

Исходя из применимой редакции СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*" (далее - СП 42.13330.2016) пансионаты относятся к объектам отдыха.

Следовательно, указанное в проектной документации количество парковочных мест на участке соответствует требованиям приложения "Ж" СП 42.13330.2016 (дома отдыха и санатории, санатории-профилактории, базы отдыха предприятий и туристские базы - 100 отдыхающих и обслуживающего персонала - 3-5 машино-мест; т. 8 "материалы дела", л. д. 146), а также приложению N 5 "Нормативов градостроительного проектирования Ставропольского края. Часть VI. Территории жилой застройки при различных типах застройки. Производственные территории. Территории различного назначения", утвержденных приказом Минстроя Ставропольского края от 25.07.2017 N 295-о/д (далее - региональные нормативы).

В то же время при подготовке градостроительного плана участка не были учтены подлежащие применению нормы расчета площади земельных участков для домов отдыха (пансионатов), приведенные в региональных нормативах (пункты 4.11, 4.14 раздела 4 "Лечебно-оздоровительные местности и курорты, особо охраняемые территории", пункт 3.3 раздела 3 "Правила применения нормативов градостроительного проектирования"). Установленные региональные нормы расчета минимальной площади участков соответствуют нормам расчета, приведенным в приложении "Д" СП 42.13330.2016 (дома отдыха (пансионаты)).

Кроме того, до момента выдачи разрешения соответствующие требования к размерам земельных участков для домов отдыха и пансионатов закреплены в таблице 11 Нормативов градостроительного проектирования муниципального образования городского округа города - курорта Кисловодска (утверждены решением Думы города-курорта Кисловодска Ставропольского края от 31.01.2018 N 01-518).

Таким образом, при выдаче разрешения на строительство объекта уполномоченным органом не были приняты во внимание действующие нормативы расчета площади земельного участка (в результате чего не соблюдены требования к размещению объекта на участке определенной площади), поэтому управление, действуя в рамках закона, правомерно отменило решение о выдаче разрешения на строительство такого объекта.

Общество, указывая на отсутствие у суда апелляционной инстанции оснований для вывода о несоответствии градостроительного плана особому режиму земель особо охраняемых природных территорий, не учитывает следующее. В представленном заявителем в уполномоченный орган разрешении на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых отражено, что участок застройки находится в пределах второй зоны горно-санитарной охраны курорта федерального значения Кисловодск, застройка разрешена при условии выполнения при проектировании, строительстве и эксплуатации участка санитарного режима второй зоны горно-санитарной охраны курорта (т. 8 "материалы дела", л. д. 141 - 143). В соответствии с частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса с заявлением о выдаче разрешения на строительство застройщик направляет в уполномоченный орган, в том числе положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 данного Кодекса. Названная норма Градостроительного кодекса требует проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий. В силу части 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 406-ФЗ) особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу этого закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ.

С учетом изложенного суд округа считает, что основания для отмены апелляционного постановления по доводам жалобы отсутствуют.

Расходы по уплате государственной пошлины по кассационной жалобе относятся на общество (статья 110 Кодекса).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2022 по делу N А63-13811/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

В.А. Анциферов Т.Н. Драбо