Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18 апреля 2023 г. N Ф08-2521/23 по делу N А32-43639/2021

г. Краснодар

18 апреля 2023 г.

Дело N А32-43639/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 12 апреля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 апреля 2023 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Анциферова В.А. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя - Калайчевой Эллады Александровны (ИНН 230135651403, ОГРНИП 315230100005384) - Хухрина Н.С. (доверенность от 12.09.2023), от органов, осуществляющих публичные полномочия: управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ИНН 2301077321, ОГРН 1112301003253) - Федченко А.В. (доверенность от 07.03.2023), администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ИНН 2301027017, ОГРН 1022300523057) - Федченко А.В. (доверенность от 29.12.2022), рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город-курорт Анапа на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2022 по делу N А32-43639/2021, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Калайчева Э.А. (далее - предприниматель) обратилась в суд с заявлением к управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - управление), администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - администрация) о признании незаконными действий управления, выраженных в письме от 19.02.2021 N 17-13-835/21; возложении на уполномоченных лиц администрации обязанности повторно рассмотреть заявление предпринимателя об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:37:104006:589 площадью 382 кв. м, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, ул. Крымская, с видом разрешенного использования "для многоквартирной застройки", на "магазины, гостиничное обслуживание".

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 30.09.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что не соблюдена процедура принятия решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования спорного участка.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2022 решение от 30.09.2022 отменено. По делу принят новый судебный акт. Признано незаконным решение управления об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:37:0104006:589, приведенное в письме от 19.02.2021 N 17-13-835/2021. На управление возложена обязанность в течение 10 дней с даты принятия судебного акта повторно рассмотреть заявление предпринимателя об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:37:0104006:589. Суд апелляционной инстанции исходил из того, Калайчева Э.А. является собственником расположенного в границах земельного участка с кадастровым номером 23:37:0104006:589 объекта недвижимости - торгово-офисного здания с кадастровым номером 23:37:0104006:1216 площадью 296,2 кв. м. Данный земельный участок расположен в границах территории муниципального образования город-курорт Анапа. Согласно выписке из ЕГРН в отношении земельного участка площадью 382 кв. м с кадастровым номером 23:37:0104006:589 видом его разрешенного использования указан "многоквартирный дом со встроенными-пристроенными помещениями". При этом в границах этого земельного участка расположен только принадлежащий заявителю объект недвижимого имущества с кадастровым номером 23:37:0104006:1216 площадью 296,2 кв. м. Выбранные заявителем виды разрешенного использования (магазины, гостиничное обслуживание) соответствуют видам разрешенного использования, установленным для территориальной зоны Ж-П, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером 23:37:0104006:589, а также фактическому использованию участка заявителем. Таким образом, изменение вида разрешенного использования земельного участка возможно не только по заявлению собственника земельного участка, но и по заявлению собственника объекта недвижимости, расположенного на спорном земельном участке, которому принадлежит право пользования участком под принадлежащим ему объектом. Фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и совпадать со сведениями, внесенными в государственный кадастр недвижимости. В данном случае заявитель, как собственник объекта недвижимости, возведенного на публичном земельном участке, в целях оформления прав на такой земельный участок вправе обратиться с заявлением об изменении вида разрешенного использования участка в соответствии с видом разрешенного использования возведенного им объекта капитального строительства (определения Верховного Суда Российской Федерации от 03.09.2021 по делу N А46-11376/2020 и от 28.02.2020 по делу N А40-35569/2019). Доказательства возведения заявителем на спорном земельном участке объекта недвижимости в отсутствие законных оснований в материалы дела не представлены, на наличие таких оснований управление ни в оспариваемом решении, ни в ходе рассмотрения дела не ссылалось. Ссылка управления в оспариваемом решении на то, что в отсутствие государственной регистрации прав заявителя на земельный участок с кадастровым номером 23:37:0104006:589, изменение вида размещенного использования по заявлению лица, не являющегося собственником земельного участка, не представляется возможным, противоречит закону. Поскольку правовые основания для отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка по основаниям, изложенным в письме от 19.02.2021 N 17-13-835/21, у управления отсутствовали, оспариваемое решение признано судом апелляционной инстанции не соответствующим закону.

Администрация обжаловала постановление апелляционного суда в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Податель жалобы указывает, что заявителю ранее было отказано в предоставлении в аренду земельного участка с кадастровым номером 23:37:104006:589, поскольку часть принадлежащего ему объекта выходит за пределы границ этого участка. Данное обстоятельство свидетельствует об отсутствии условий для изменения вида разрешенного использования участка. Суд апелляционной инстанции не принял во внимание, что этот земельный участок образован из земельного участка с кадастровым номером 23:37:0104006:138, на котором расположен многоквартирный жилой дом. Такой земельный участок является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме. Фактически заявитель просит изменить вид разрешенного использования "для многоквартирной застройки" на два условно разрешенных вида использования участка ("магазины", "гостиничное обслуживание"). Такое изменение невозможно без соблюдения порядка, предусмотренного статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс).

В судебном заседании представитель администрации и управления на удовлетворении жалобы настаивал. Представитель предпринимателя указал на отсутствие оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что постановление апелляционного суда следует отменить.

Как видно из материалов дела, 19.12.2012 на государственный кадастровый учет поставлен земельный участок с кадастровым номером 23:37:104006:589 площадью 382 кв. м, расположенный относительно ориентира: Краснодарский край, г. Анапа, ул. Крымская, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - многоквартирный жилой дом со встроенными-пристроенными помещениями (т. 2, л. д. 17 - 21).

Указанный земельный участок образован из земельного участка с кадастровым номером 23:37:0104006:138 с видом разрешенного использования - многоквартирный жилой дом со встроенными-пристроенными помещениями.

На земельном участке с кадастровым номером 23:37:104006:589 расположен объект недвижимости - торгово-офисное здание с кадастровым номером 23:37:0104006:1216 площадью 296,2 кв. м, адрес: Краснодарский край, Анапский район, г. Анапа, ул. Крымская, 186а, принадлежащее на праве собственности предпринимателю (т. 2, л. д. 10 - 15).

Калайчева Э.А. 13.08.2020 обратилась в управление с заявлением о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 23:37:104006:589 в аренду на 49 лет.

Письмом администрации от 10.09.2020 предпринимателю отказано в предоставлении спорного земельного участка в аренду. Отказ мотивирован тем, что часть объекта недвижимости (торгово-офисное здание общей площадью 296,2 кв. м с кадастровым номером 23:37:0104006:1216) выходит за пределы границ земельного участка с кадастровым номером 23:37:104006:589 (т. 1, л. д. 33, 34).

Предприниматель 18.11.2020 обратилась с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровым плане территории площадью 382 кв. м, с кадастровым номером 23:37:104006:589, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, ул. Крымская, с видом размещенного использования: встроенно-пристроенные помещения к многоквартирному жилому дому, с образованием трех земельных участков путем перераспределения двух исходных земельных участков с кадастровыми номерами 23:37:0104006:589, 23:37:0104006:25.

Письмом администрации от 23.12.2020 заявителю отказано в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане. Отказ мотивирован тем, что вид разрешенного использования при перераспределении земельных участков с кадастровыми номерами 23:37:0104006:589, 23:37:0104006:25 должен быть одинаковым (т. 1, л. д. 44, 45).

Предприниматель 25.01.2021 обратилась с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:37:0104006:589 с "для многоквартирной застройки" на "магазины, гостиничное обслуживание".

Письмом управления от 19.02.2021 N 17-13-835/21 заявителю отказано в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:37:0104006:589, поскольку в отношении спорного земельного участка в ЕГРН отсутствует зарегистрированное право собственности. При этом земельный участок, из которого образован земельный участок с кадастровым номером 23:37:0104006:589, расположен под многоквартирным домом по адресу: г. Анапа, ул. Крымская, 186. Управление указало, что спорный участок в силу положений Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме, расположенного по адресу: г. Анапа, ул. Крымская, 186. В отсутствие государственной регистрации прав заявителя в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:37:0104006:589 изменение вида разрешенного использования по заявлению лица, не являющегося правообладателем земельного участка, не представляется возможным (т. 1, л. д. 46, 47).

Предприниматель, указывая, что приведенный отказ уполномоченного органа в изменении вида разрешенного использования участка не соответствует закону, обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Споры публично-правового характера, возникающие из административных, налоговых, финансовых и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношениях власти и подчинения рассматриваются арбитражным судом по правилам главы 24 Кодекса. При этом суд проверяет законность акта или действий органа, наделенного властными полномочиями.

В силу части 1 статьи 198 Кодекса граждане и юридические лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения такого заявления необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 201 Кодекса).

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно правовой позиции, приведенной в определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 26.01.2022 N 49-КАД21-9-К6, вид разрешенного использования земельного участка опосредован видом разрешенного использования расположенного на нем объекта капитального строительства, должен соответствовать ему и не может быть изменен произвольно.

В силу пункта 9 статьи 1, подпунктов 2 и 6 статьи 30 Градостроительного кодекса разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, утвержденным в составе правил землепользования и застройки.

В соответствии с пунктом 1 статьи 37 Градостроительного кодекса разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Для территориальной зоны, в который находится земельный участок с кадастровым номером 23:37:0104006:589, виды использования участков "магазины" и "гостиничное обслуживание" относятся к условно разрешенным видам использования (т. 2, л. д. 54 - 59).

Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса порядке (часть 6 статьи 37 данного Кодекса).

В статье 39 Градостроительного кодекса закреплено, что лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию (часть 1). Проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в порядке, установленном статьей 5.1 данного Кодекса, с учетом положений названной статьи (часть 2). Организатор общественных обсуждений или публичных слушаний направляет сообщения о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, правообладателям объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается данное разрешение. Указанные сообщения направляются не позднее чем через семь рабочих дней со дня поступления заявления заинтересованного лица о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования (часть 4). Срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний со дня оповещения жителей муниципального образования об их проведении до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть более одного месяца (часть 7). На основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8). На основании указанных в части 8 данной статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. Указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (часть 9). Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 12).

С учетом приведенных норм правообладатель земельного участка вправе ставить вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, решение по которому принимается органами местного самоуправления с учетом мнения населения и других заинтересованных лиц, сложившегося по результатам публичных слушаний.

Согласно статье 5.1 Градостроительного кодекса в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений данного Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом и другими федеральными законами (часть 1). На основании протокола общественных обсуждений или публичных слушаний организатор общественных обсуждений или публичных слушаний осуществляет подготовку заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний (часть 21).

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 06.11.2003 N 387-О, от 15.07.2010 N 931-О-О и от 25.02.2016 N 242-О).

Наличие или отсутствие согласия участников публичных слушаний на предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является одним из решающих факторов при принятии органом местного самоуправления соответствующего решения.

Суд апелляционной инстанции правомерно указал, что предприниматель (как собственник объекта недвижимости) вправе требовать изменения вида разрешенного использования участка под принадлежащим ему объектом.

В то же время данное обстоятельство само по себе не могло служить достаточным основанием для признания незаконным оспариваемого отказа управления. Так, в письме администрации от 10.09.2020 указано, что принадлежащий предпринимателю объект частично выходит за пределы земельного участка с кадастровым номером 23:37:0104006:589 (т. 1, л. д. 34, 34). Данное обстоятельство подтверждено последующей перепиской заявителя и уполномоченных органов (т. 1, л. д. 39 - 42) и свидетельствует о нарушении правил пункта 4 статьи 11.9 Земельного кодекса при образовании спорного участка.

При этом изменение вида разрешенного использования в целях осуществления использования (предоставления) земельного участка возможно в том случае, если такой объект образован в соответствии с установленными требованиями, в том числе в части предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков, предельных параметров разрешенного использования. Кроме того, изменение вида разрешенного использования участка, предусматривающее применение условно-разрешенного вида использования для соответствующей территориальной зоны, требует реализации предусмотренных Градостроительным кодексом публичных процедур.

В пункте 9 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018) указано, что вид разрешенного использования земельного участка не может быть изменен в случае, если для запрашиваемого вида разрешенного использования градостроительным регламентом, правилами землепользования и застройки установлены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры, не позволяющие осуществлять деятельность в соответствии с таким видом разрешенного использования. Изменение вида разрешенного использования в целях осуществления строительства, реконструкции либо иного использования земельного участка возможно в том случае, если планируемая деятельность не приведет к нарушению градостроительного регламента в части установленных в нем предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков, предельных параметров разрешенного строительства.

Поскольку земельный участок, на котором находится торгово-офисное здание предпринимателя, образован с нарушением правил статьи 11.9 Земельного кодекса, изменение вида разрешенного использования (магазины, гостиничное обслуживание) в таком случае неизбежно приведет к нарушению требований градостроительного регламента (в том числе, в части несоблюдения минимальных отступов от границ участка; т. 2, л. д. 56), поэтому предусмотренные частью 2 статьи 201 Кодекса условия для удовлетворения заявления предпринимателя в данном случае отсутствовали.

Так как участок непосредственно для эксплуатации торгово-офисного здания не формировался, заявитель вправе требовать с соответствии с установленными правилами образования и предоставления земельного участка в целях эксплуатации принадлежащего ему объекта недвижимости посредством утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Отказ в утверждении соответствующей схемы расположения при наличии к тому фактических и правовых оснований может быть оспорен в судебном порядке. Право требовать предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования в рамках процедуры, установленной Градостроительным кодексом, заявитель также не утратил.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции не имелось оснований для отмены решения от 30.09.2022 и удовлетворения требований предпринимателя (часть 2 статьи 201 Кодекса). Вывод суда первой инстанции об отсутствии совокупности условий, требуемых для признания незаконным отказа управления, является верным. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, суд первой инстанции не допустил.

На основании пункта 5 части 1 статьи 287 Кодекса постановление апелляционного суда от 20.12.2022 следует отменить и оставить в силе решение.

Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины при подаче кассационной жалобы на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2022 по делу N А32-43639/2021 отменить, решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.09.2022 по настоящему делу оставить в силе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

В.А. Анциферов И.В. Сидорова