Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 мая 2023 г. N Ф08-3021/23 по делу N А32-24658/2022

г. Краснодар

22 мая 2023 г.

Дело N А32-24658/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 17 мая 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 мая 2023 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Драбо Т.Н. и Сидоровой И.В. при участии в судебном заседании от заявителя - департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310041258, ОГРН 1022301172475) - Казанцевой Ю.Ю. (доверенность от 12.01.2023), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310095359, ОГРН 1042305701954) - Улановской Е.С. (доверенность от 27.12.2022), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Дорошенко Натальи Викторовны - Дорошенко А.Ф. (доверенность от 27.11.2022), рассмотрев кассационную жалобу департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.11.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2023 по делу N А32-24658/2022, установил следующее.

Департамент муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент муниципальной собственности) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее -департамент архитектуры) о признании незаконным выраженного в письме от 07.04.2022 N 5203/29 решения об отказе в даче заключения о соответствии документам территориального планирования и правилам землепользования и застройки объекта, строительство которого предполагается на земельном участке площадью 878 кв. м с кадастровым номером 23:43:0000000:14810, расположенном по адресу: Краснодарский край, г. Краснодар, Центральный внутригородской округ, ул. Обрывная, 12, относящемся к категории земель населенных пунктов, с разрешенным использованием для строительства магазина площадью не более 350 кв. м и размещения объектов торговли (далее - земельный участок) в целях образования этого участка, о понуждении к подготовке соответствующего заключения.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Дорошенко Н.В.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 11.11.2022 в удовлетворении заявления отказано со следующей мотивировкой. Департамент муниципальной собственности умышлено затягивает сроки исполнения вступившего в законную силу решения Арбитражного суда Краснодарского края от 24.10.2014 по делу N А32-783/2014. У администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) имелась возможность исполнения данного решения. Оспариваемое решение департамента архитектуры не содержит каких-либо властных предписаний в отношении департамента муниципальной собственности, не возлагает на последнего каких-либо обязанностей. Оспариваемое письмо является информативным документом и не подлежит оспариванию в судебном порядке.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2023 решение Арбитражного суда Краснодарскогокрая от 11.11.2022 отменено, производство по делу прекращено. Суд апелляционной инстанции привел аналогичное правовое обоснование, добавив указание на то, что оспариваемый документ департамента архитектуры не является решением, возможность оспаривания которого предусмотрена нормами главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс).

Департамент муниципальной собственности, обжаловав постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2023 по делу N А32-42661/2019 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса, привел следующие основания проверки законности судебных актов. Оспариваемое решение департамента архитектуры несет властные предписания и нарушает права администрации, представляемой департаментом муниципальной собственности. Без положительного заключения департамента архитектуры о соответствии документам территориального планирования и правилам землепользования и застройки объекта, строительство которого предполагается на земельном участке в целях образования этого участка администрация не может исполнить вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.10.2014 по делу N А32-783/2014.

В отзыве на кассационную жалобу Дорошенко Н.В. выразила мотивированное мнение об отсутствии оснований для ее удовлетворения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что вступившим в законную силу 16.02.2016 решением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.10.2014 по делу N А32-783/2014 по заявлению Дорошенко Н.В. признано незаконным бездействие администрации, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка. Администрация присуждена к совершению действий, обеспечивающих образование земельного участка, определение его разрешенного использования, технических условий подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за такое подключение, к организации и проведению торгов на право заключения договора аренды земельного участка.

Арбитражный суд Краснодарского края выдал соответствующий исполнительный лист от 17.08.2015 серии ФС N 005092028, на основании которого постановлением судебного пристава-исполнителя отдела судебных приставов Центрального округа города Краснодара управления ФССП от 07.10.2015 возбуждено исполнительное производство N 120611/15/23042-ИП (далее - исполнительное производство). Определением Арбитражного суда Краснодарского края от 16.09.2020 по делу N А32-783/2014 администрации отказано в удовлетворении заявления о прекращении исполнительного производства в отношении земельного участка.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.09.2022 по делу N А32-37108/2022 с муниципального образования город Краснодар в пользу Дорошенко Н.В. взыскано 5000 рублей компенсации за нарушение права на исполнение в разумный срок решения Арбитражного суда Краснодарского края от 24.10.2014 по делу N А32-783/2014. Суд сделал вывод о том, что на дату рассмотрения заявления Дорошенко Н.В. о присуждении компенсации судебный акт в отношении земельного участка не исполнен. Срок исполнения, определенный в решении суда, существенно нарушен и не может быть признан соответствующим критерию разумности. Доказательства наличия причин, объективно препятствовавших исполнению решения Арбитражного суда Краснодарского края от 24.10.2014 по делу N А32-783/2014, администрация не представила.

Департамент муниципальной собственности как структурное подразделение администрации, уполномоченное на исполнение решения Арбитражного суда Краснодарского края от 24.10.2014 по делу N А32-783/2014, обратился в департамент архитектуры с заявлением о подготовке заключения о соответствии документам территориального планирования и правилам землепользования и застройки объекта, строительство которого предполагается на земельном участке в целях образования этого участка. Письмом от 07.04.2022 N 5203/29 департамент архитектуры уведомил департамент муниципальной собственности о том, что действующей редакцией правил землепользования и застройки земельный участок отнесен к зоне застройки объектами делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1), в которой запланировано размещение объекта местного значения - дошкольной образовательной организации на 290 мест. В этой связи в подготовке заключения отказано.

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения департамента муниципальной собственности в арбитражный суд. Законность постановления арбитражного суда апелляционной инстанции проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в установленном порядке. Одним из способов защиты гражданских прав является признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если такое решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу приведенных положений арбитражный суд не вправе отказать хозяйствующему субъекту в рассмотрении по существу спора о законности правоприменительного акта - исходящей от органа меры властного характера, принятой в связи с реализацией публичных полномочий и направленной на урегулирование отдельных правоотношений, если в результате принятия этой меры затрагиваются права заявителя в качестве субъекта экономической деятельности.

В судебном порядке может быть обжаловано решение, не соответствующее закону и нарушающее права заявителя, содержащее обязательные для исполнения предписания, распоряжения, незаконно возлагающие на заявителя какие-либо обязанности и влекущие правовые последствия, либо создающее иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Принимая во внимание необходимость реального обеспечения права каждого на судебную защиту, суд для вывода о наличии признаков правоприменительного акта, затрагивающего права заявителя, должен установить содержание этого акта, а также последствия его принятия (бездействия по принятию), наступающие для обратившегося в суд хозяйствующего субъекта (определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2018 N 305-КГ18-8036).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснил, что к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 3). К действиям наделенных публичными полномочиями органов относится их волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций или создавать препятствия к их осуществлению (пункт 4). При рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет. В судебном порядке могут быть оспорены решения, основанные на зафиксированных данными документами обстоятельствах, либо решения, на основании которых уполномоченным органом выданы указанные документы (пункт 6). В судебном порядке с учетом предусмотренной законом компетенции судов могут быть оспорены решения органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (пункт 7).

Согласно Положению о департаменте муниципальной собственности, утвержденному решением городской думы Краснодара от 15.12.2005 N 4 п. 19, департамент муниципальной собственности является функциональным органом администрации (пункт 1.1), наделен правами юридического лица. Его основными задачами являются управление и распоряжение находящимся в муниципальной собственности имуществом, подготовка материалов по вопросам распоряжения земельными участками на территории муниципального образования (пункты 2.1, 2.2). Департамент осуществляет подготовку материалов по вопросам распоряжения земельными участками на территории муниципального образования, оформляет земельно-правовые документы, в том числе договоры, постановления и распоряжения администрации по вопросам землепользования (пункты 3.4, 3.24). Департамент вправе запрашивать и получать в установленном порядке информацию от руководителей отраслевых, функциональных и территориальных органов администрации по вопросам, входящим в его компетенцию.

Решением городской думы Краснодара от 21.12.2006 N 17 п. 26 утверждено Положение о департаменте архитектуры, согласно которому департамент осуществляет свою деятельность непосредственно и во взаимодействии с функциональными и территориальными органами администрации муниципального образования город Краснодар (пункт 3). Основной целью деятельности департамента архитектуры является, помимо прочего, обеспечение органов местного самоуправления достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства на территории муниципального образования город Краснодар (пункт 10.5). Для достижения этой цели департамент архитектуры взаимодействует с функциональными и территориальными органами администрации по вопросам осуществления градостроительной деятельности на территории муниципального образования (пункт 11.2). Департамент ведет информационную систему обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования, выдает сведения этой системы, принимает участие в подготовке документации, необходимой для проведения торгов на право заключения договоров аренды земельных участков, рассматривает в установленном действующим законодательством порядке обращения, предложения, заявления, жалобы граждан и юридических лиц (пункты 12.9, 12.9.2, 12.16, 12.24). Департамент вправе запрашивать и получать от органов местного самоуправления муниципального образования в установленном действующим законодательством порядке сведения, необходимые для выполнения возложенных на него полномочий (пункт 13.2).

Постановлением администрации от 16.04.2015 N 3514 в редакции постановления от 27.09.2016 N 4571 утверждены уполномоченные органы администрации, осуществляющие подготовку материалов по вопросам распоряжения земельными участками на территории муниципального образования. Департамент муниципальной собственности уполномочен подготавливать договоры аренды земельных участков, проекты постановлений администрации об утверждении схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории (в целях проведения аукциона на право заключения договора аренды земельных участков), а также об исполнении решений судов по вопросам распоряжения земельными участками (пункты 1.1, 1.3).

Этим же постановлением департамент архитектуры определен уполномоченным органом администрации муниципального образования город Краснодар по подготовке материалов и проектов постановлений администрации об утверждении схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории в целях раздела, выдела, объединения, перераспределения земельных участков, а также в целях их изъятия для муниципальных нужд (пункт 2.1).

Положениями административного регламента предоставления администрацией муниципальной услуги "Принятие решения о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка", утвержденного постановлением администрации от 24.07.2020 N 2795, предусмотрено предоставление этой услуги через департамент муниципальной собственности (пункты 10, 11). В процессе такого предоставления департамент муниципальной собственности взаимодействует с департаментом архитектуры (пункт 12). Предоставление услуги осуществляется в два этапа. Первый этап - образование земельного участка путем утверждения схемы расположения на кадастровом плане территории. Результатом предоставления муниципальной услуги является постановление (решение) администрации об утверждении (об отказе в утверждении) схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Второй этап - принятие решения о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка. Результатом предоставления муниципальной услуги является постановление (решение) администрации о проведении (об отказе в проведении) аукциона по продаже земельного участка или о проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка (пункты 14.1, 14.2).

Работник, ответственный за рассмотрение заявления и прилагаемых к нему документов, рассматривает заявление об утверждении схемы и полученные документы, осуществляет проверку их полноты и достоверности, подготавливает и направляет запросы о предоставлении сведений о наличии либо отсутствии оснований для принятия решения об отказе в образовании земельного участка, в том числе в адрес департамента архитектуры. По результатам рассмотрения представленных документов и информации, полученной по запросам, предусмотренные административным регламентом, принимается решение о предоставлении муниципальной услуги или об отказе в ее предоставлении (пункт 51.5).

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса имеющиеся в деле доказательства, правильно применив приведенные нормативные положения и разъяснения высшей судебной инстанции, суд апелляционной инстанции вправе был заключить о следующем.

Содержание письма департамента архитектуры от 07.04.2022 N 5203/29 не позволяет квалифицировать его как решение, содержащее в отношении департамента муниципальной собственности обязательное для исполнения предписание, распоряжение, незаконно возлагающие на него какие-либо обязанности и влекущие правовые последствия, либо создающее иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

У судов отсутствовали основания для вывода о наличии у названного письма признаков правоприменительного акта, непосредственно затрагивающего права департамента муниципальной собственности, влекущего для него какие-либо последствия. Департамент архитектуры не наделен властными полномочиями в отношении департамента муниципальной собственности. Оспариваемое письмо не содержит волеизъявление департамента архитектуры, порождающее правовые последствия для департамента муниципальной собственности в сфере административных и иных публичных правоотношений, не устанавливает для него запрет на определенное поведение или определенный порядок действий, не предоставляет и не отказывает в предоставлении права. Игнорирование содержащейся в письме департамента архитектуры информации само по себе не может повлечь привлечение департамента муниципальной собственности к юридической ответственности.

Администрация, на представлении интересов которой настаивает департамент муниципальной собственности, не может испытывать какие-либо затруднения в исполнении вступившего в законную силу решения Арбитражного суда Краснодарского края от 24.10.2014 по делу N А32-783/2014 в отсутствие положительного заключения департамента архитектуры о соответствии документам территориального планирования и правилам землепользования и застройки объекта, строительство которого предполагается на земельном участке в целях образования этого участка. Нормативной документацией не установлена обязанность департамента муниципальной собственности по получению от департамента архитектуры названного заключения, обязательному согласованию с ним возможности образования земельного участка для дальнейшего проведения аукциона на право заключения договора аренды. Действия департамента архитектуры по выдаче сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования и его участие в подготовке документации, необходимой для проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка, на решение о проведении соответствующего аукциона не влияют.

Суд апелляционной инстанции сделал обоснованный вывод о том, что оспариваемое письмо департамента архитектуры не отвечает признакам решения, проверка законности которого может быть осуществлена по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса, в связи с чем правомерно прекратил производство по делу применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса.

Целями обращения департамента муниципальной собственности в суд с рассматриваемым заявлением являются создание иллюзии объективных, не зависящих от администрации и ее структурных подразделений препятствий в исполнении вступившего в законную силу решения Арбитражного суда Краснодарского края от 24.10.2014 по делу N А32-783/2014 и преодоление определения Арбитражного суда Краснодарского края по тому же делу об отказе в прекращении исполнительного производства, что свидетельствует о наличии в действиях департамента муниципальной собственности признаков недобросовестного поведения (злоупотребления правом).

Суд кассационной инстанции также отмечает непоследовательное поведение департамента муниципальной собственности. С одной стороны, он настаивает на отсутствии возможности исполнения вступившего в законную силу судебного акта, а с другой, на незаконном воспрепятствовании этому департаментом архитектуры.

Доводы кассационной жалобы названные выводы не опровергают. В части они направлены на установление обстоятельств, не установленных судами первой и апелляционной инстанций или отвергнутых ими как не подтвержденных доказательствами. Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу не допускается (пункт 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции").

Соответствие выводов арбитражных суда апелляционной инстанции о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2023 по делу N А32-42661/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

Т.Н. Драбо И.В. Сидорова