Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21 августа 2023 г. N Ф08-7545/23 по делу N А32-27181/2022

г. Краснодар

21 августа 2023 г.

Дело N А32-27181/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 17 августа 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 августа 2023 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И.при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Портянки Игоря Юрьевича (ИНН 230102839590, ОГРНИП 304230119100149) - Хухрина Н.С. (доверенность от 18.01.2023), от органов, осуществляющих публичные полномочия:

администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ИНН 2301027017, ОГРН 1022300523057) и управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа (ИНН 2301077321, ОГРН 1112301003253) - Федченко А.В. (доверенности от 20.03.2023, 07.03.2023), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края - Кацука Д.В, (доверенность от 11.01.2023), рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Портянки Игоря Юрьевича на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.02.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2023 по делу N А32-27181/2022, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Портянка Игорь Юрьевич (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город-курорт Анапа, управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - администрация, управление) о признании незаконным выраженного в письме от 12.04.2022 N 17-13-2316/22 решения об отказе в выдаче разрешения на строительство гостиничного комплекса на земельном участке площадью 1685 кв. м с кадастровым номером 23:37:0107002:9860, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, пр. Уральский, д. 14, относящегося к категории земель населенных пунктов, с разрешенным использованием для гостиничного обслуживания (максимальная высота здания до 15 м) или под магазинами (далее - земельный участок), образованном в результате объединения исходных земельных участков площадью 600 кв. м, 559 кв. м, 526 кв. м с кадастровыми номерами 23:37:0107002:6790, 23:37:0107002:7486, 23:37:0107002:8706, расположенными по адресам: Краснодарский край, Анапский район, проспект Пионерский, 4, проезд Уральский, 14, проспект Пионерский, относящихся к категории земель населенных пунктов, с разрешенным использованием для гостиничного обслуживания с максимальной высотой зданий до 15 м и под магазинами, под рекреационно-туристическими учреждениями, туристическими базами, гостиницами, апартамент-отелями (далее - исходные земельные участки), о понуждении к выдаче разрешения на строительство на земельном участке гостиничного комплекса.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен департамент по архитектуре и градостроительству Краснодарского края (далее - департамент).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 28.02.2023, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2023, в удовлетворении заявления отказано. Судебные акты мотивированы следующим. Проектная документация гостиничного комплекса не соответствует актуальным данным генерального плана городского округа, а также правил землепользования и застройки территории. По данным генерального плана городского округа земельный участок находится в функциональной курортной зоне, предназначенной для размещения объектов курортной и санаторной деятельности, детских лагерей, территорий общего пользования, а правилами землепользования и застройки территории он отнесен к подзоне объектов отдыха и оздоровления детей. В этой подзоне запрещено размещение объектов капитального строительства, за исключением детских лагерей и функционально связанных с ними зданий, строений, сооружений. Расположение земельного участка в рыбоохранной зоне водного объекта общего пользования - Черного моря требовало согласования строительства с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, что предпринимателем не обеспечено. На территории второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта, в которой расположен земельный участок, запрещено размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов.

Предприниматель, обжаловав решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.02.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2023 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее -Арбитражный процессуальный кодекс), привел следующие основания проверки законности судебных актов. Исходные земельные участки, а также образованный из них земельный участок относились к зоне объектов санаторно-курортного назначения. Градостроительным регламентом данной зоны было разрешено использование земельного участка для гостиничного обслуживания с максимальной высотой зданий до 15 м. Проектная документация гостиничного комплекса соответствует требованиям и ограничениям, существовавшим в момент выдачи предпринимателю градостроительного плана земельного участка. Земельный участок не примыкает к береговой линии водного объекта общего пользования, а деятельность предпринимателя не приводит к его загрязнению. Для получения разрешения на строительство не требовались ни согласование с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, ни проведение государственной экологической экспертизы проектной документации. Нахождение земельного участка в границах второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта не установлено. Нахождение земельного участка в водоохранной зоне Черного моря не является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

В отзывах на кассационную жалобу администрация, управление и департамент указывают на необоснованность ее доводов и недопустимость строительства на земельном участке гостиничного комплекса.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что земельный участок принадлежит предпринимателю на праве собственности. Земельный участок образован в результате объединения принадлежавших предпринимателю на праве собственности исходных земельных участков (записи от 18.09.2018, 02.05.2017, 30.04.2019 с номерами регистрации 23:37:0107002:6790-23/026/2018-2, 23:37:0107002:7486-23/026/2017-1 23:37:0107002:8706-23/026/2019-1). Данные обстоятельства нашли отражение в выписках из Единого государственного реестра недвижимости от 26.03.2018, 13.02.2020, 05.05.2022.

По заявлению предпринимателя управлением изготовлен и выдан градостроительный план земельного участка от 28.04.2021 N РФ-23-2-01-0-002021-0729. В качестве одного из видов разрешенного использования земельного участка было указано гостиничное обслуживание с максимальной высотой зданий до 15 м.

Предприниматель через филиал государственного автономного учреждения Краснодарского края "Многофункциональный центр Краснодарского края" подал в администрацию заявление от 05.04.2022 о выдаче разрешения на строительство на земельном участке гостиничного комплекса. Письмом от 12.04.2022 N 17-13-2316/22 управление уведомило предпринимателя о принятом решении об отказе в выдаче разрешения на строительство по следующим основаниям.

В соответствии с генеральным планом городского округа город-курорт Анапа, утвержденным решением совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14.11.2013 N 404 в редакции решения от 28.12.2021 N 262, земельный участок отнесен к функциональной курортной зоне, предназначенной для размещения объектов курортной деятельности, санаторной деятельности, детских лагерей, территорий общего пользования. Земельный участок полностью находится в границах второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта, водоохраной зоны, рыбоохраной зоны.

По данным правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденными решением совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26.12.2013 N 424 в редакции решения от 08.07.2021 N 165, земельный участок расположен в подзоне объектов отдыха и оздоровления детей (РК-3).

В этой подзоне применительно к виду разрешенного использования для туристического обслуживания (размещения детских оздоровительных лагерей) запрещено размещение объектов капитального строительства, за исключением детских оздоровительных лагерей и функционально связанных с ними зданий, строений и сооружений.

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения предпринимателя в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

По смыслу положений главы 24 Арбитражного процессуального кодекса удовлетворение требования о признании решения органа, осуществляющего публичные полномочия, незаконным возможно при установлении несоответствия такого решения нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснил, что рассмотрение таких дел осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда. Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении. Независимо от доводов заявления должно быть выяснено, нарушены ли права, свободы и законные интересы заявителя (пункт 15).

При разрешении споров суд применяет нормы материального права, которые действовали во время возникновения правоотношения с участием заявителя. Изменение правового регулирования ко времени рассмотрения дела, как правило, не может служить основанием для отказа в восстановлении права, которое было незаконно нарушено. Вместе с тем суд, признавая оспоренное решение незаконным, может отказать в возложении на орган, осуществляющий публичные полномочия, обязанности совершить какие-либо действия, запрещенные законодательством на день рассмотрения дела (пункт 24).

Нормами статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) разрешение на строительство определяется как документ, подтверждающий соответствие проектной документации объекта капитального строительства требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, а также допустимость размещения такого объекта на земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием и установленными законодательными ограничениями. При выдаче разрешения на строительство уполномоченный орган обязан провести проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка (часть 11). Отказ в выдаче разрешения на строительство допускается только при отсутствии необходимых документов или их несоответствии требованиям к строительству объекта, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) установленным законодательным ограничениям (часть 13). Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14).

По смыслу норм Градостроительного кодекса в результате территориального планирования определяется назначение территорий по совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов. Этим обеспечиваются развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учет интересов граждан и их объединений. Генеральные планы являются документами долгосрочного территориального планирования и включают в себя карту функциональных зон (части 1, 3, 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом названных функциональных зон и параметров их планируемого развития (пункт 2 части 1 статьи 34).

Генеральный план первичен по отношению к правилам землепользования и застройки. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования его генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 18 обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017).

Положениями Водного кодекса Российской Федерации определено, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии (часть 3 статьи 5). Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности (часть 1 статьи 65).

Положениями статьи 50 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" при строительстве объектов капитального строительства предусмотрено обязательное применение мер по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания (часть 1). Данная деятельность осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в установленном Правительством Российской Федерации порядке (часть 2).

Такое согласование с территориальными органами Росрыболовства регламентировано Правилами согласования Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2013 N 384 (пункт 1). Застройщикам вменено в обязанность представление в эти органы заявки о согласовании осуществления данной деятельности (пункт 4).

В перечне документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, значится положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случае предполагаемого строительства на землях особо охраняемых природных территорий (статья 51 Градостроительного кодекса).

Для проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, такая проектная документация в установленном Правительством Российской Федерации порядке представляется в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение соответствующей экспертизы. Результатом проведения государственной экологической экспертизы проектной документации является соответствующее заключение (статья 49 Градостроительного кодекса). В перечне объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня названа проектная документация объектов капитального строительства, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения (пункт 7.1 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", подпункты "а" пунктов 4, 5 Правил представления проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, для проведения государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2008 N 822).

Статьями 2, 6 Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 406-ФЗ) из понятия курорта исключено слово "природная", земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов исключены из перечня земель особо охраняемых природных территорий, а сами лечебно-оздоровительные местности и курорты - из категорий особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем, особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ (30.12.2013), в силу его части 3 статьи 10 сохранились в границах, определенных соответствующими уполномоченными органами в порядке, установленном до указанного момента.

Одной из разновидностей земель особо охраняемых территорий являются земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, предназначенные для лечения и отдыха граждан (пункт 1 статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации; далее - Земельный кодекс). На таких землях устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны (пункт 2 статьи 96 Земельного кодекса). В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон (пункт 3 статьи 16 Закона N 26-ФЗ). Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях (пункт 3 статьи 96 Земельного кодекса).

В силу пункта 4 статьи 31 Закона N 33-ФЗ, пункта 2 статьи 3 Закона N 26-ФЗ и принятого в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.07.1994 N 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей" распоряжения Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р, курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов городов Анапы, Геленджика и Сочи признавались особо охраняемыми природными территориями, имеющими федеральное значение. Признание распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.04.2011 N 685-р утратившим силу распоряжения Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р прекращение статуса соответствующей особо охраняемой природной территории не повлекло.

Положениями об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 N 1425, предусмотрено установление режима второй зоны для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства.

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса имеющиеся в деле доказательства, правильно применив приведенные нормативные положения и разъяснения высшей судебной инстанции, суды первой и апелляционной инстанций вправе были заключить о следующем.

Актуальными на момент принятия оспариваемого решения положениями генерального плана городского округа город-курорт Анапа и правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа на земельном участке, отнесенном к функциональной курортной зоне и подзоне объектов отдыха и оздоровления детей, допускалось размещение исключительно объектов курортной и санаторной деятельности, детских лагерей. Размещение иных объектов капитального строительства, за исключением детских лагерей и функционально связанных с ними зданий, строений, сооружений, запрещалось. Запланированный предпринимателем к строительству гостиничный комплекс указанным требованиям не соответствовал. Администрация была не вправе принимать решение, заведомо противоречащее названным нормативным требованиям муниципальных правовых актов.

Расположение земельного участка в границах второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения, созданного до вступления в силу Закона N 406-ФЗ, обуславливало необходимость проведения экологической экспертизы проектной документации. Такая экспертиза, предшествующая выдаче разрешения на строительство и собственно строительству, должна была предупредить возможное негативное воздействие запроектированного гостиничного комплекса на окружающую среду, обеспечить охрану природных ресурсов как основы жизни и деятельности, способствовать реализации прав каждого на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Предприниматель не отрицает факт того, что к заявлению о выдаче разрешения на строительство им не было приложено положительное заключение экологической экспертизы проектной документации гостиничного комплекса, а сама экспертиза не проводилась. Для получения разрешения на строительство на земельном участке в рассматриваемом случае также требовалось согласование строительства с территориальным органом Росрыболовства. Отсутствие таких документов являлось самостоятельным основанием для отказа предпринимателю в выдаче разрешения на строительство на земельном участке гостиничного комплекса. Оспариваемым решением администрации не нарушены и не могли быть нарушены какие-либо права предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Законные основания для удовлетворения его заявления отсутсвуют.

Доводы кассационной жалобы названные выводы не опровергают и направлены на установление обстоятельств, не установленных судами первой и апелляционной инстанций или отвергнутых ими как не подтвержденных доказательствами. Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу, то есть приведение иных посравнению со сделанными судами первой и апелляционной инстанций выводов относительно того, какие обстоятельства по делу можно считать установленными исходя из иной оценки доказательств, не допускается (пункт 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел варбитражномсуде кассационной инстанции").

Соответствие выводов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.02.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2023 по делу N А32-27181/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

В.Е. Епифанов А.И. Мещерин