Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11 сентября 2023 г. N Ф08-8758/23 по делу N А15-3087/2022

г. Краснодар

11 сентября 2023 г.

Дело N А15-3087/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 06 сентября 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 сентября 2023 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Пилояном Э.С., при участии в судебном заседании с использованием системы веб-конференции от заявителя - администрации городского округа "город Дербент" (ИНН 0542009356, ОГРН 1020502003356) - Ахмедова А.В. (доверенность от 09.03.2023), в отсутствие представителей органа, осуществляющего публичные полномочия, - Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Дагестан (ИНН 0562076424, ОГРН 1090562002662), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Федерального агентства по управлению государственным имуществом, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации городского округа "город Дербент" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 02.03.2023 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2023 по делу N А15-3087/2022, установил следующее.

Администрация городского округа "город Дербент" (далее - администрация, городской округ) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Дагестан (далее - управление Росимущества) о признании незаконными действий, выразившихся в издании распоряжения от 27.04.2022 N 05-149-р об отмене распоряжения от 17.08.2020 N 05-188-р о предоставлении в постоянное (бессрочное) пользование земельного участка площадью 21 543 кв. м с кадастровым номером 05:07:000113:511, расположенного по адресу: Республика Дагестан, Дербентский район, на побережье Каспийского моря, относящегося к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, с разрешенным использованием для размещения детского оздоровительного центра (далее - земельный участок), о признании недействительным распоряжения от 27.04.2022 N 05-149-р.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество).

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 02.03.2023, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2023, в удовлетворении заявления отказано. Судебные акты мотивированы следующим. Земельный участок предоставлен администрации в постоянное (бессрочное) пользование с нарушением установленного порядка предоставления публичных земель, что выявлено в результате ведомственной проверки. Управление Росимущества вправе принимать в пределах своей компетенции меры по устранению нарушений законодательства в сфере приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом. Распоряжение от 17.08.2020 N 05-188-р отменено во исполнение поручения Росимущества от 30.03.2020. Распоряжение от 27.04.2022 N 05-149-р является законным, а его издание вызвано наличием поручения вышестоящего органа.

Администрация, обжаловав решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 02.03.2023 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2023 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс), привела следующие основания проверки законности судебных актов. У администрации возникло вещное право на земельный участок, которое в установленном порядке зарегистрировано. Оно могло быть оспорено исключительно в судебном исковом порядке. У управления Росимущества отсутствовали основания для отмены распоряжения от 04.08.2020 N 05-188-р в порядке самоконтроля. Для принудительного изъятия земельного участка, закрепленного на праве постоянного (бессрочного) пользования, предусмотрен специальный порядок, который управлением Росимущества не соблюден. Администрация не заявляла отказ от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Управление Росимущества избрало ненадлежащий способ защиты права. Земельный участок освоен администрацией. На такое освоение понесены соответствующие затраты. Распоряжение от 27.04.2022 N 05-149-р не опубликовано в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Отзывы на кассационную жалобу не поступили.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене с принятием по делу нового судебного акта.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что администрация направила в управление Росимущества письмо от 17.08.2020 N 54-4522 с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка (площадью 2,1559 га, в рекреационной зоне побережья Каспийского моря) и утверждении схемы его расположения на кадастровом плане территории, о принятии решения о постановке земельного участка на государственный кадастровый учет, о государственной регистрации права федеральной собственности на него и о передаче земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование администрации. К письму приложена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

Распоряжением от 11.08.2020 N 05-183-р управление Росимущества утвердило схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории, обеспечило его государственный кадастровый учет.

Распоряжением от 17.08.2020 N 05-188-р управление Росимущества предоставило земельный участок в постоянное (бессрочное) пользование городскому округу. Право постоянного (бессрочного) пользования городского округа зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости 18.08.2020 (запись с номером регистрации 05:07:000113:511-05/188/20202).

По результатам проведенной плановой тематической документарной (камеральной) проверки деятельности управления Росимущества по распоряжению федеральными земельными участками в 2020 - 2021 годах установлено, что в заявлении от 03.08.2020 N 54-4582 администрация просила рассмотреть вопрос о предварительном согласовании предоставления земельного участка и об утверждении схемы его расположения на кадастровом плане территории. При этом кадастровый номер земельного участка, реквизиты решения уполномоченного органа об образовании земельного участка указаны не были. Росимущество пришло к выводу о том, что распоряжение от 17.08.2020 N 05-188-р принято управлением Росимущества с нарушением норм земельного законодательства. Управлению Росимущества указано на необходимость рассмотрения вопроса об отмене данного распоряжения и представления письменных пояснений (акт проверки от 14.01.2022, письмо от 19.01.2022 N 10/1314).

Росимущества направило в управление Росимущества поручение от 30.03.2020 N АШ-10/12847 о необходимости принятия мер по отмене распоряжения от 04.08.2020 N 05-188-р как незаконно принятого. Сославшись на это поручение управление Росимущества распоряжением от 27.04.2022 N 05-149-р отменило свое распоряжение от 17.08.2020 N 05-188-р.

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения администрации в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

По смыслу норм главы 24 Арбитражного процессуального кодекса удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным возможно при установлении несоответствия этого акта нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200).

Государственная регистрация права на недвижимое имущество определяется законодателем как акт признания и подтверждения этого права определенного лица. Регистрация является единственным доказательством существования права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество, в том числе на земельный участок может быть оспорено только в судебном порядке (пункты 3, 5 статьи 1 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Принцип внесения предполагает возможность возникновения и прекращения подлежащего государственной регистрации и зарегистрированного права только с момента соответствующей регистрации. Государственная регистрация прав является юридическим фактом, только при наличии которого правовые основания для возникновения и прекращения права производят соответствующий правовой эффект.

По смыслу данных Пленумами Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пунктах 52, 56 совместного постановления от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" разъяснений оспаривание зарегистрированного права на недвижимое имущество возможно путем предъявления исков, в резолютивной части решения по которым решен вопрос об отсутствии этого права, о возврате этого имущества во владение его собственника, о применении последствий недействительности сделки в виде возврата недвижимого имущества одной из сторон сделки, о признании права отсутствующим. Только такие решения являются основанием для внесения соответствующих записей в Единый государственный реестр недвижимости.

Зарегистрированное право на недвижимое имущество не может быть оспорено в результате рассмотрения заявления по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса. Спор о праве на недвижимое имущество не может разрешаться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В рамках настоящего дела в порядке искового производства не оспаривается право постоянного (бессрочного) пользования городского округа на земельный участок. Управление Росимущества не представило доказательства наличия вступившего в законную силу решения суда, в резолютивной части которого решен вопрос об отсутствии названного права на земельный участок, о признании этого права отсутствующим или о возврате земельного участка управлению Росимущества.

Только такое решение могло являться основанием для аннулирования соответствующей записи в Едином государственном реестре недвижимости.

Применительно к правовым актам органов местного самоуправления в судебной практике сформирован следующий правовой подход.

Компетентному органу (его должностному лицу) предоставлено право на отмену ранее принятого им правового акта в целях обеспечения соблюдения действующего законодательства при осуществлении публичных функций и в порядке самоконтроля (пункт 4 статьи 7, пункт 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 26.05.2011 N 739-О-О отметил, что названное положение направлено на реализацию гарантий самостоятельности органов. Оно не исключает возможность судебного контроля принимаемых органами решений об отмене ранее изданных актов, которые не могут носить произвольный характер. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 06.07.2004 N 1424/04 сформулировал правовую позицию, согласно которой отмена в порядке самоконтроля ненормативного правового акта осуществляется с обязательным указанием норм, которым отмененный правовой акт не соответствовал.

Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан. Реализация органами предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от их усмотрения (пункт 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019, пункт 37 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2022), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 01.06.2022).

Развивая названные правовые подходы, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 09.11.2022 N 48-П заключил о том, что самостоятельная отмена администрацией принятого ею ранее правового акта после регистрации на основании этого акта вещного права на объект может привести к правовым последствиям, неблагоприятным для реализации обладателем вещного права на объект своих прав и законных интересов. Возможность такой отмены не является необходимым элементом регулирования полномочий органов. В результате этого могут быть существенно затронуты интересы местного сообщества в целом, искажен должный баланс интересов сторон, нарушен принцип поддержания стабильности правовых отношений и доверия вовлеченных в них граждан к закону, не обеспечены гарантии конституционных прав, правопорядка, безопасности, эффективной реализации публичных функций, рациональной организации деятельности органов.

Данный правовой подход в полной мере применим и в случае отмены органом, уполномоченным на распоряжение государственном имуществом, принятого им ранее ненормативного правового акта после регистрации на основании этого акта вещного права. Неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций названных нормативных положений и правовых подходов высших судебных инстанций привели к ошибочным выводам о законности распоряжения управления Росимущества от 27.04.2022 N 05-149-р и об отсутствии оснований для признания этого акта незаконным.

Отмена принятого управлением Росимущества ранее распоряжения от 17.08.2020 N 05-188-р после государственной регистрации на основании этого акта права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок и в отсутствие судебного решения, принятого по результатам оспаривания этого права, привело к правовым последствиям, неблагоприятным для реализации администрацией и представляемого ею городского округа как обладателя вещного права на земельный участок своих прав и законных интересов.

В результате такой отмены распоряжения от 17.08.2020 N 05-188-р, не способной служить основанием исключения из Единого государственного реестра недвижимости записи о праве постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок, создана правовая неопределенность, существенно затронуты интересы местного сообщества в целом, искажен должный баланс интересов сторон, нарушен принцип поддержания стабильности правовых отношений и доверия вовлеченных в них лиц к закону. Распоряжением управления Росимущества от 27.04.2022 N 05-149-р поставлены под угрозу гарантии конституционных прав, правопорядка, безопасности, эффективной реализации публичных функций, рациональной организации деятельности органов, что является основанием для признания этого акта недействительным.

Признав оспоренный ненормативный правовой акт незаконным, суд вправе указать наделенному публичными полномочиями органу на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах заявителя (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса).

Суд вправе ограничиться признанием оспоренного акта незаконным без возложения на наделенный публичными полномочиями орган определенных обязанностей в случае, когда путем такого признания достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса (пункт 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

Суд кассационной инстанции ограничивается признанием распоряжения от 27.04.2022 N 05-149-р недействительным без возложения на управление Росимущества определенных обязанностей, поскольку путем такого признания достигается защита нарушенных права и законных интересов администрации и представляемого ею городского округа.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права либо законность решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций повторно проверяются арбитражным судом кассационной инстанции при отсутствии оснований, предусмотренных пунктом 3 части 1 данной статьи.

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 02.03.2023 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2023 по делу N А15-3087/2022 отменить.

Признать недействительным распоряжение Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Дагестан от 27.04.2022 N 05-149-р.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

А.И. Мещерин И.В. Сидорова