Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 сентября 2023 г. N Ф08-9269/23 по делу N А32-29838/2022

г. Краснодар

25 сентября 2023 г.

Дело N А32-29838/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 20 сентября 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 сентября 2023 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - публичного акционерного общества "Юг-Инвестбанк" (ИНН 0106000547, ОГРН 1022300001811) - Ценовой О.Е. (доверенность от 29.02.2020) и заинтересованного лица - Департамента имущественных отношений Краснодарского края (ИНН 2308077553, ОГРН 1022301228399) - Черствова А.А. (доверенность от 09.01.2023), в отсутствие третьего лица - государственного унитарного предприятия Краснодарского края "Редакция газеты "Тихорецкие вести"" (ИНН 2321010967, ОГРН 1022303188050), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу публичного акционерного общества "Юг-Инвестбанк" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.03.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2023 по делу N А32-29838/2022, установил следующее.

Публичное акционерное общество "Юг-Инвестбанк" (далее - банк) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным выраженного в письме Департамента имущественных отношений Краснодарского края (далее - департамент) от 24.03.2022 N 52-38-10-10180/22 отказа в установлении соответствия разрешенного использования находящегося в государственной собственности Краснодарского края земельного участка с кадастровым номером 23:50:0102131:30; возложении на департамент обязанности устранить нарушение прав банка путем принятия решения об установлении соответствия между существующим разрешенным использованием земельного участка с кадастровым номером 23:50:0102131:30 и видами разрешенного использования, установленными Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Федеральной службы регистрации, кадастра и картографии от 10.11.2020 N П/0412 (далее - Классификатор).

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено государственное унитарное предприятие Краснодарского края "Редакция газеты "Тихорецкие вести"" (далее - редакция газеты).

Решением суда от 09.03.2023, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 08.06.2023, в удовлетворении исковых требований отказано со ссылкой на то, что у департамента как арендодателя отсутствует обязанность изменить вид разрешенного использования земельного участка по требованию арендатора (банк имеет намерение установить вид разрешенного использования арендуемого им земельного участка - "предпринимательство", "банковская и страхования деятельность"), в том числе в судебном порядке. В Правилах землепользования и застройки Тихорецкого городского поселения, утвержденных решением Совета муниципального образования город Тихорецк от 27.09.2007 N 598 (далее - ПЗЗ N 598) отсутствует такой вид разрешенного использования как "предпринимательство". Решение арендатора о внесении изменений в договор аренды в случае, когда определено целевое назначение арендуемого имущества, по смыслу действующего законодательства, таким обстоятельством не является. Поскольку изменение вида разрешенного использования земельного участка влечет изменение характеристик предмета договора аренды, являющегося существенным условием договора, банк как арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке. Соответственно, изменение вида разрешенного использования "для производственных целей" на вид разрешенного использования "предпринимательство", "банковская и страховая деятельность" будет противоречить целям, для которых данный земельный участок предоставлен.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратился банк с кассационной жалобой, просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении требований. По мнению подателя жалобы, суды не учли, что земельный участок предоставлен банку "в производственных целях", при этом банк как кредитная организация с момента приобретения части здания (расположенного на земельном участке с кадастровым номером 23:50:0102131:30) осуществлял и продолжает осуществлять банковскую деятельность, в другой части здания (расположенного на земельном участке с кадастровым номером 23:50:0102131:30) размещена редакция газеты. Осуществление иных видов производственной деятельности (профильных для банка как кредитной организации и редакции газеты как офиса журналистов) не предусматривалось на протяжении всего времени эксплуатации расположенного на земельном участке с кадастровым номером 23:50:0102131:30 административного здания с 1905 года. Содержащаяся в документах-основаниях формулировка цели предоставления земельного участка ("в производственных целях") не связана с производственной деятельностью как таковой, что подтверждено письмом администрации муниципального образования Тихорецкий район от 01.06.2023 N 5534, согласно которому указание в постановлении главы города Тихорецка от 15.09.1998 N 673 "Об изъятии земельного участка у МУ "Управление социальной защиты населения Тихорецкого района" и предоставлении его Тихорецкому филиалу МКБ "Юг-Инвестбанк" в долгосрочную аренду" (далее - постановление N 673) и договоре долгосрочной аренды земельного участка от 28.09.1998 N 24 в качестве целей использования земельного участка "для производственных целей" не предполагало использование предоставленного банку в аренду земельного участка в производственной и промышленной деятельности. Земельный участок предоставлялся для уставной деятельности банка, осуществляемой в помещениях административного здания, а не для иных целей. Отказ банку в реализации права на установление соответствия существующего разрешенного использования земельного участка установленному Классификатором виду разрешенного использования по формальным основаниям не может быть признан законным. В Классификаторе содержатся такие виды разрешенного использования земельных участков как "банковская и страховая деятельность" (код 4.5) и "предпринимательство" (код 4.0). Отсутствие в ПЗЗ N 598 для зоны О-1 такого вида разрешенного использования земельного участка как "предпринимательство" не является препятствием для предоставления банку заявленной государственной услуги, в оказании которой департамент неправомерно отказал.

В отзыве на кассационную жалобу департамент просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В нарушение статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации редакция газеты не представила в суд отзыв на кассационную жалобу.

В судебном заседании представители банка и департамента поддержали доводы кассационной жалобы и отзыва.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителей участвующих в деле лиц, считает, что решение суда и постановление суда апелляционной инстанции надлежит отменить, а дело - направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании постановления N 673 между банком и администрацией города Тихорецка заключен договор долгосрочной аренды земельного участка от 28.09.1998 N 24 (с 01.01.2003 номер договора изменен на 5000000024; далее - договор от 28.09.1998), в соответствии с которым банку предоставлен в долгосрочную аренду земельный участок площадью 394,7 кв. м по адресу: г. Тихорецк, ул. Меньшикова, 82, который в настоящее время является частью земельного участка с кадастровым номером 23:50:0102131:30 площадью 1 127 кв. м, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Тихорецк, ул. Меньшикова, 82/Октябрьская, 24 (далее - спорный земельный участок).

В постановлении N 673 и договоре от 28.09.1998 указано, что спорный земельный участок предоставлен банку "для производственных целей".

При внесении в ЕГРН данных о спорном земельном участке в графе "разрешенное использование" указано, что земельный участок должен использоваться "для производственных целей", что подтверждено выпиской из ЕГРН от 19.02.2022 N 99/2022/450743165 и кадастровым паспортом от 28.04.2010 N 2343/12/10-328828.

Банк осуществляет банковскую и страховую деятельность и в целях приведения существующего вида разрешенного использования арендуемого земельного участка в соответствие с Классификатором обратился в департамент с заявлением об установлении соответствия разрешенного использования находящегося в государственной собственности Краснодарского края спорного земельного участка и видом разрешенного использования "для производственных целей" Классификатору и виду разрешенного использования "предпринимательство", "банковская и страховая деятельность".

Письмом от 24.03.2022 N 52-38-10-10180/22 департамент отказал банку в предоставлении государственной услуги по принятию решения об установлении соответствия разрешенного использования находящегося в государственной собственности Краснодарского края спорного земельного участка Классификатору в соответствии с видом разрешенного использования "предпринимательство", "банковская и страховая деятельность", указав, что испрашиваемый вид разрешенного использования "предпринимательство, банковская и страховая деятельность" не является установлением соответствия разрешенного использования находящегося в государственной собственности Краснодарского края земельного участка с кадастровым номером 23:50:0102131:30 с видом разрешенного использования "для производственных целей", а предполагает изменение вида разрешенного использования спорного земельного участка.

Полагая, что формализованный в письме от 24.03.2022 N 52-38-10-10180/22 отказ департамента является незаконным, банк обратился в арбитражный суд.

Суды отказали банку в удовлетворении исковых требований, исходя из следующего.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, в силу которого земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами, и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с Классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (абзац 3 пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Такой классификатор утвержден приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.11.2020 N П/0412.

В силу статей 30, 32, 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации вид разрешенного использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему участке, то есть разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которая может вестись землепользователем на предоставленном ему земельном участке. При этом разрешенное использование определяется градостроительным регламентом применительно к каждой территориальной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункты 2, 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Пунктом 9 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации также предусмотрено, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований.

Согласно части 11 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ) разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

Как предусмотрено частью 13 статьи 34 Закона N 171-ФЗ, по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.

Таким образом, из содержания приведенных норм следует, что изменение вида разрешенного использования земельного участка возможно с применением различных процедур: изменение разрешенного использования земельного участка либо установление соответствия вида разрешенного использования федеральному классификатору.

Суды указали, в данном случае требования банка направлены на установление соответствия разрешенного использования спорного земельного участка Классификатору. Обращаясь в департамент с заявлением об установлении соответствия разрешенного использования спорного земельного участка Классификатору, банк просил установить вид разрешенного использования "предпринимательство", "банковская и страховая деятельность", однако указанный банком вид разрешенного использования не относится к виду разрешенного использования - "для производственных целей".

Сделав вывод об отсутствии оснований для изменения вида разрешенного использования предоставленного банку в аренду спорного земельного участка и поддержав позицию департамента, суды отказали банку в удовлетворении требований.

Вместе с тем, суды не учли следующее.

По смыслу положений пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, частей 8 - 10 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации правомерно возведенные до утверждения правил землепользования и застройки объекты капитального строительства и земельные участки под ними, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут быть использованы по прежнему фактическому виду разрешенного использования без ограничения срока. Исключение составляют случаи, когда такое использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Определениях от 26.03.2020 N 631-О, от 30.06.2020 N 1491-О, приведенные положения призваны обеспечить стабильность ранее сложившихся земельных и имущественных отношений.

Суды ограничились указанием на то, что договор от 28.09.1998 заключен на основании постановления N 673, а в постановлении N 673 и договоре от 28.09.1998 указано, что спорный земельный участок предоставлен обществу "для производственных целей".

При этом суды не оценили доводы банка о том, что банк как кредитная организация с момента приобретения части здания на спорном земельном участке осуществляло в принадлежащих ему помещениях банковскую деятельность, в другой части здания осуществляла свою деятельность редакция газеты; осуществление иных видов производственной деятельности в административном здании не предусматривалось на протяжении всего времени эксплуатации здания с 1905 года; содержащаяся в документах-основаниях формулировка цели предоставления земельного участка ("в производственных целях") не связана с производственной деятельностью; фактически спорный земельный участок предоставлялся не для осуществления заводского, фабричного, цехового производства, а для именуемой производственной уставной деятельности банка, то есть деятельности в рамках законодательства о банках и банковской деятельности. За период владения спорным земельным участком на этом участке не осуществлялось строительство и реконструкция, которые привели бы к изменению целевого назначения и вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:50:0102131:30 или функционального назначения находящегося на этом участке административного здания.

Суды правильно указали, что законодателем разграничена процедура изменения разрешенного использования земельного участка и процедура установления соответствия вида разрешенного использования федеральному классификатору.

Вместе с тем, исходя из части 13 статьи 34 Закона N 171-ФЗ приведение вида разрешенного использования земельного участка в соответствие с Классификатором представляет собой выявление в Классификаторе и установление земельному участку наиболее близкого аналога его текущего разрешенного использования, которое правообладатель участка имеет право сохранять неограниченно долго на основании части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Установление соответствия между видами разрешенного использования земельных участков согласно части 13 статьи 34 Закона N 171-ФЗ не должно приводить к фактическому изменению вида разрешенного использования земельного участка в обход установленных процедур. При установлении соответствия вида разрешенного использования земельного участка федеральному классификатору этот вид не изменяется.

Публичные власти лишь дополнительно подтверждают юридический факт легальности прежнего вида разрешенного использования, не предусмотренного в федеральном классификаторе, но установленного ранее, до его вступления в силу, прежний вид разрешенного использования не изменяется, но уточняется (при изменении вида разрешенного использования прежний его вид изменяется на иной вид, который функционально отличается от прежнего вида). То есть в пределах своих полномочий орган публичной власти не устанавливает новый и не изменяет ранее установленный вид разрешенного использования земельного участка, а приводит его в соответствие с действующим классификатором. Аналогичным образом в рамках данной процедуры орган местного самоуправления не изменяет вид разрешенного использования земельного участка в зависимости от фактического использования земельного участка (устанавливает соответствие).

Суды не учли, что Классификатором установлен такой вид использования как "предпринимательство" (код 4.0), предусматривающего размещение объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании торговой, банковской и иной предпринимательской деятельности. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования, предусмотренных кодами 4.1 - 4.10, в том числе код 4.5 "банковская и страховая деятельность", предполагающий размещение объектов капитального строительства, предназначенных для размещения организаций, оказывающих банковские и страховые услуги.

Однако данные обстоятельства суды не учли, неполно оценив доводы и доказательства, представленные банком в обоснование своей позиции, поддержав формальный подход департамента к разрешению поставленного банком вопроса об установлении вида разрешенного использования "предпринимательство (4.0)", "банковская и страховая деятельность (4.5)" в отношении спорного земельного участка, на котором расположено принадлежащая банку на праве собственности часть административного здания.

Суды не учли, что по смыслу части 13 статьи 34 Закона N 171-ФЗ по заявлению банка департамент вправе установить соответствие разрешенного использования спорного земельного участка виду разрешенного использования, установленному Классификатором.

Не учтено судами и то обстоятельство, что ПЗЗ N 598 (в редакции решения Совета Тихорецкого городского поселения Тихорецкого района от 14.04.2021 N 263) предусмотрен такой вид разрешенного использования земельного участка как "банковская и страховая деятельность" (пункт 4.5), а также то, что банк как правообладатель спорного земельного участка вправе потребовать от департамента принятия решения об установлении соответствия между существующим разрешенным использованием земельного участка и видом разрешенного использования, установленным Классификатором. Отказ департамента в принятии такого решения при определенных обстоятельствах может быть признан не соответствующим приведенным нормативным положениям и нарушающим права и законные интересы банка.

Поскольку решение суда и постановление суда апелляционной инстанции приняты по неполно установленным и исследованным обстоятельствам дела, представленным в материалы дела доказательствам и доводам участвующих в деле лиц, судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, так как в силу части 2 статьи 287 Кодекса арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в суде первой или апелляционной инстанций либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть указания суда кассационной инстанции, устранить допущенные нарушения, установить все фактические обстоятельства по делу, оценить доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, правильно применить нормы права к установленным по делу обстоятельствам и принять решение с учетом требований статьи 170 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.03.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2023 по делу N А32-29838/2022 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.Н. Драбо

Судьи

В.А. Анциферов А.И. Мещерин