Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18 июля 2024 г. N Ф08-3135/24 по делу N А32-25917/2023

г. Краснодар

18 июля 2024 г.

Дело N А32-25917/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июля 2024 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 июля 2024 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Драбо Т.Н и Мещерина А.И., при участии от заявителя - федерального государственного автономного учреждения "Санаторий Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации "Зеленая долина"" (ИНН 2365014221, ОГРН 1092365000870) - Смирновой А.Р. (доверенность от 02.05.2024) и Мартынюк О.А. (доверенность от 07.02.2023), от третьих лиц - прокуратуры Краснодарского края - Богаченко А.М. (служебное удостоверение), дачного потребительского кооператива "Буревестник" - Гончаровой А.А. (доверенность от 03.10.2023), в отсутствие органа, осуществляющего публичные полномочия - администрации Новомихайловского городского поседения Туапсинского района (ИНН 2365004505, ОГРН 1052313099970), извещенного о времени и месте судебного заседания путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу федерального государственного автономного учреждения "Санаторий Федеральной службы судебных приставов "Зеленая долина"" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 06.12.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.02.2024 по делу N А32-25917/2023, установил следующее.

Федеральное государственное автономное учреждение "Санаторий ФССП России "Зеленая долина"" (далее - учреждение, санаторий, заявитель) обратилось в арбитражный суд к администрации Новомихайловского городского поседения Туапсинского района (далее - администрация, уполномоченный орган) со следующими требованиями:

- признать недействительным постановление администрации от 09.07.2021 N 447 "Об установлении сервитута на земельные участки с кадастровыми номерами 23:33:0107003:2135, 23:33:0107003:2134, 23:33:0107003:1945, 23:33:0107003:2485, 23:33:0107002:196, 23:33:0107002:2188, 23:33:0107002:2192, 23:33:0107002:1323, расположенные на территории Новомихайловского городского поселения Туапсинского района" в части установления сервитута на земельные участки с кадастровыми номерами 23:33:0107003:2135, 23:33:0107003:2134, 23:33:0107003:1945;

- обязать администрацию устранить допущенное нарушение путем аннулирования записи об установлении публичного сервитута в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 23:33:0107003:2135, 23:33:0107003:2134, 23:33:0107003:1945.

Заявление обосновано ссылками на статью 20 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), главу 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), статьи 14, 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 131-ФЗ), постановление Правительства Российской Федерации от 25.03.2015 N 272 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии Российской Федерации, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)" (далее - постановление N 272). Требования мотивированы тем, что сервитут установлен на всю площадь земельных участков, закрепленных за санаторием на праве постоянного (бессрочного) пользования и без соблюдения процедур, предусмотренных действующим законодательством. В оспариваемом постановлении отсутствует схема безопасного прохода граждан к водному объекту (Черному морю), что влечет право использования неограниченным кругом лиц, принадлежащим учреждению недвижимым имуществом, несмотря на то, что имеются иные возможности для обеспечения прав граждан. Также нарушаются требования к обеспечению антитеррористической защищенности территории санатория, имеющей ограждение, контрольно-пропускной пункт и организованную охрану (отнесен к первой категории безопасности, что подтверждается паспортом безопасности объекта).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены прокуратура Краснодарского края (далее - прокуратура) и дачный потребительский кооператив "Буревестник" (далее - кооператив).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 06.12.2023, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.02.2024, в удовлетворении требований отказано.

Суды установили, что администрацией (в лице заместителя главы Токарева Ю.В.) вынесено постановление от 09.07.2021 N 447 "Об установлении сервитута на земельные участки с кадастровыми номерами 23:33:0107003:2135, 23:33:0107003:2134, 23:33:0107003:1945, 23:33:0107003:2485, 23:33:0107002:196, 23:33:0107002:2188, 23:33:0107002:2192, 23:33:0107002:1323, расположенные на территории Новомихайловского городского поселения Туапсинского района" (далее - постановление N 447). В связи с неисполнением данного постановления 10.02.2023 Туапсинской межрайонной прокуратурой администрации направлено представление от 31.01.2023 N 7-01-2023 "Об устранении нарушений земельного законодательства по обращению ДПК "Буревестник"". Администрацией 09.03.2023 начальнику - главному врачу санатория Алейникову А.С. направлена досудебная претензия от 09.03.2023 N 873/23-13 с требованием о реализации постановления N 447 в части земельных участков с кадастровыми номерами 23:33:0107003:2135, 23:33:0107003:2134, 23:33:0107003:1945. Учреждение спорило постановление N 447 в судебном порядке по правилам главы 24 Кодекса в части установления публичного сервитута в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 23:33:0107003:2135, 23:33:0107003:2134, 23:33:0107003:1945. При разрешении спора суды исходили из следующего. По сведениям ЕГРН правообладателем указанных земельных участков является Российская Федерация, они закреплены за учреждением на праве постоянного (бессрочного) пользования. Участок с кадастровым номером 23:33:0107003:2135 относится к категории земель населенных пунктов и имеет вид разрешенного использования - общее пользование водными объектами. Участок с кадастровым номером 23:33:0107003:2134 относится к категории земель населенных пунктов и имеет вид разрешенного использования - отдых (рекреация), а участок с кадастровым номером 23:33:0107003:1945 (из той же категории земель) имеет вид разрешенного использования - гидротехнические сооружения. Цель установления публичного сервитута соответствует положениям подпункта 1 пункта 4 статьи 23 Земельного кодекса, который допускает такое обременение в отношении земельных участков, находящихся как в частной, так и в публичной собственности, в том числе, в отношении участков, переданных в бессрочное пользование. Публичный сервитут может быть установлен в отношении одного или нескольких земельных участков. Принятие администрацией решения об установлении публичного сервитута обусловлено тем, что иных способов обеспечить проход (проезд) к водному объекту (Черному морю) для неопределенного круга лиц не имеется. Устанавливаемое обременение является наиболее удобным, безопасным маршрутом к берегу моря. Согласно внесудебному заключению специалиста независимого экспертного центра "КРДэксперт" от 18.02.2022 N 149 единственной альтернативой прохода к береговой линии Черного моря (кроме прохода по спорным земельным участкам) является проход через подземный пешеходный переход с кадастровым номером 23:33:0107003:1478 к пляжу поселка дома отдыха "Кубань". Однако данный подземный переход находится в 300 метрах от въезда на территорию кооператива в сторону населенного пункта Джубга за нерегулируемым наземным пешеходным переходом. При этом автомобильная дорога общего пользования федерального значения А-147 на участке от кооператива до надземного и подземного переходов не имеет тротуаров и (или) пешеходных дорожек. Из представленных в дело фотоматериалов подземный переход к пляжу поселка дома отдыха "Кубань" с кадастровым номером 23:33:0107003:1478 находится в неудовлетворительном, разрушенном состоянии, он не пригоден для безопасного использования в целях прохода к морю. Суды признали, что публичный сервитут установлен на наименее обременительных условиях, а санаторий не лишен возможности использовать закрепленные за ним на ограниченном вещном праве земельные участки с кадастровыми номерами 23:33:0107003:2135, 23:33:0107003:2134, 23:33:0107003:1945 по целевому назначению. Довод санатория о несоблюдении администрацией процедуры принятия оспариваемого (в части) постановления N 447 отклонен со ссылкой на положения статьи 28 Закона N 131-ФЗ, в которой определены проекты документов, которые должны выноситься на публичные слушания. Проведение публичных слушаний по вопросу об установлении публичного сервитута не предусматривается законом. Кроме того, установление публичного сервитута может осуществляться не только на основании решений органов местного самоуправления, но и законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Обязанность учреждения соблюдать требования в сфере антитеррористической защищенности категорированного объекта и эпидемиологической безопасности отдыхающих сама по себе дает санаторию законного права произвольно ограничивать гражданам доступ к водному объекту общего пользования. Право на доступ к береговой полосе Черного моря (шириной 20 метров) прямо установлено положениями Водного кодекса Российской Федерации (далее - Водный кодекс). Исходя из установленных обстоятельств, судебные инстанции пришли к выводу о том, что постановление N 447 в оспариваемой заявителем части принято администрацией правомерно. Данный акт направлен на обеспечение интересов местного самоуправления и защиту прав и законных интересов местного населения, учитывая, что единственным безопасным проходом к береговой линии Черного моря является проход по спорным земельным участкам, что исключает удовлетворение заявления санатория.

Учреждение обжаловало решение и постановление в кассационном порядке. Податель жалобы просит указанные акты отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении требований в полном объеме. Жалоба мотивирована следующим. Не может быть признан обоснованным вывод судов о том, что публичный сервитут установлен администрацией на наименее обременительных условиях, а санаторий не лишен возможности использовать земельные участки по целевому назначению. Суды не учли, что на земельном участке с кадастровым номером 23:33:0107003:1945 расположен объект недвижимого имущества - гидротехнические сооружения 1-й этап строительства (пляж) и временные сооружения, закрепленный за санаторием на праве оперативного управления. Санаторий на основании лицензии от 24.01.2018 N ФС-23-01-004731 имеет право на осуществление медицинской деятельности, в том числе на оказание медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, следовательно, обладает статусом лечебно-профилактической организации. Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.01.2021 N 3 утверждены Санитарные правила и нормы СанПин 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почве, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий" (далее - СанПин 2.1.3684-21). Согласно пункту 35(1) СанПин 2.1.3684-21 до 01.03.2027 года в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний доступ на территорию пляжа, размещенного на участке берега природного или искусственного водоема, водотока, моря или его отдельной части, используемого санаторно-курортными организациями (далее - лечебный пляж), осуществляется в порядке и на условиях, определенных санаторно-курортными организациями. При этом доступ на лечебный пляж в указанный период для лиц, не являющихся получателями услуг или работниками санаторно-курортных организаций, должен быть ограничен в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. В силу статуса лечебно-профилактической организации территория санатория должна иметь ограждение для обеспечения сохранности собственности и обеспечения безопасности для жизни, здоровья потребителей, окружающей среды, а также имущества потребителей. Наличие ограждения (забора) по периметру учреждения и контрольно-пропускного пункта является обязательным условием соблюдения законодательства об антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей. В соответствии с постановлением N 272 разработаны и утверждены перечни мест массового пребывания людей и объектов, подлежащих категорированию и паспортизации. Данные требования распространяются и на санаторий, которым в установленном порядке получен паспорт безопасности 1-й категории объекта. Антитеррористическая защищенность санатория согласована и подтверждена соответствующими органами (руководителями территориальных органов ФСБ России и Росгвардии), что подтверждается паспортом безопасности. Аналогичные выводы содержатся в апелляционном определении Судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 30.03.2021 по делу N 33-9007/2021, которым Сочинской межрайонной природоохранной прокуратуре отказано в удовлетворении требований о признании незаконными действий учреждения и обязании обеспечить свободный доступ к Черному морю путем демонтажа металлических конструкций. Вывод судов о том, что проведение публичных слушаний об установлении публичного сервитута не предусмотрено статьей 28 Закона N 131-ФЗ, поэтому процедура его принятия администрацией не нарушена, также является необоснованным. Данный вывод не соответствует Положению о порядке проведения общественных (публичных) слушаний по вопросам установления публичных сервитутов на земельные участки, расположенные на территории сельских поселений Туапсинского района (далее - Положение), утвержденному решением Совета муниципального образования Туапсинский район от 24.05.2019 N 144. В нарушение пунктов 5.6, 5.8 Положения администрацией не соблюдена процедура принятия постановления, в частности, санаторий не извещался о дате проведения публичных слушаний по вопросу установления публичного сервитута, копия постановления N 447 ему не направлялась. Не основан на материалах дела и выводы судов о том, что иных способов обеспечить проход к Черному морю для неопределенного круга лиц не имеется, а устанавливаемое обременение является наиболее удобным и безопасным маршрутом к берегу моря. Судами неправильно истолкованы положения частей 4 и 8 статьи 23, части 5 статьи 39.43 Земельного кодекса, согласно которым публичный сервитут может устанавливаться в строго определенных целях. Публичный сервитут должен устанавливаться на условиях, наименее обременительных для использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. Публичный сервитут устанавливается для обеспечения нужд неопределенного круга лиц лишь в том случае, если их интересы не могут быть обеспечены каким-либо иным способом. Экспертным заключением от 24.10.2023 N 0489900630 подтверждается наличие безопасного альтернативного прохода к береговой линии Черного моря без пересечения территории санатория (посредством движения по укрепленной обочине участка автомобильной дороги общего пользования федерального значения А-147 и ее пересечения по наземному пешеходному переходу, а также по подземному пешеходному переходу общего пользования к пляжу поселка дома отдыха "Кубань"). Кроме того, постановление N 447 не предусматривает границ установленного публичного сервитута, отсутствуют также схемы прохода граждан к морю. В условиях наличия альтернативной возможности обеспечения прав граждан, законные основания для установления публичного сервитута на земельные участки с кадастровыми номерами 23:33:0107003:2135, 23:33:0107003:2134, 23:33:0107003:1945 у администрации отсутствовали.

Кооператив в отзыве указал на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность принятых по делу судебных актов. По мнению третьего лица, учреждение неправомерно не учитывает положения статьи 6 Водного кодекса о праве каждого на доступ к водным объектам общего пользования и использования их для личных (бытовых) нужд. В целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе может устанавливаться публичный сервитут в соответствии с Земельным кодексом. Оспариваемое учреждением постановление N 447 соответствует установленным требованиям. Несостоятельны и ссылки санатория на апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 30.03.2021 по делу N 33-9007/2021, которым Сочинской межрайонной природоохранной прокуратуре отказано в удовлетворении требований о признании незаконными действий учреждения и обязании обеспечить свободный доступ к Черному морю путем демонтажа металлических конструкций. Исходя из содержания указанного акта, за санаторием сохранили ограждения только при условии обеспечения свободного доступа неопределенного круга лиц к Черному морю. Поскольку учреждение сохранило металлические ограждения и при этом не обеспечило гражданам свободный доступ к водному объекту общего пользования, администрация своим постановлением установила сервитут на спорные участки в целях обеспечения такого доступа местному населению. Обязанность санатория соблюдать требования в сфере антитеррористической защищенности категорированного объекта и эпидемиологической безопасности отдыхающих сама по себе не позволяет ему произвольно ограничивать доступ к водному объекту общего пользования. Постановление N 272 и СанПин 2.1.3684-21, на которые в жалобе ссылается учреждение, не могут отменить требование Водного кодекса о доступе к береговой полосе Черного моря шириной 20 метров. Соответствующие ограждения могут быть установлены заявителем с соблюдением требований водного законодательства и прав неограниченного круга лиц на свободный доступ к Черному морю. Сервитут установлен в отношении береговой линии Черного моря, что подтверждается материалами дела и сведениями публичной кадастровой карты Росреестра. Состояние обочины участка автомобильной дороги общего пользования федерального значения А-147 зафиксировано специалистом независимого экспертного центра "КРДэксперт" в заключении от 18.02.2022 N 149. Представленные в дело фотоматериалы подтверждают также отсутствие безопасного альтернативного прохода к береговой линии Черного моря (к пляжу поселка дома отдыха "Кубань") без пересечения территории санатория. Вопреки доводам учреждения, администрация провела публичные слушания по вопросу об установлении публичного сервитута, соответствующие документы представлены уполномоченным органом в материалы дела (постановление от 24.12.2019 N 1041, протокол публичных (общественных) слушаний от 21.01.2020, заключение N 2/20 о результатах публичных (общественных) слушаний). Совокупность представленных в материалы дела доказательств подтверждает, что безопасный проход граждан к береговой линии Черного моря возможен только через спорные участки. При этом публичный сервитут установлен наименее обременительным для заявителя способом, только в отношении участков, примыкающих к береговой линии водного объекта общего пользования, он не предполагает проход неограниченного круга лиц через территорию самого санатория. Ссылаясь на незаконность оспариваемого постановления, обременительность и неисполнимость публичного сервитута, установлением которого нарушаются не только права санатория, но и безопасность (жизнь и здоровье) лиц, в интересах которых он установлен, заявитель надлежащих доказательств в подтверждение этих доводов не представил.

Суд округа не располагает сведениями о направлении отзыва на кассационную жалобу администрацией.

В судебном заседании, состоявшемся 30.05.2024, представители учреждения поддерживали доводы жалобы, просили ее удовлетворить. Представили на обозрение судебной коллегии копию протеста Туапсинской межрайонной прокуратуры от 19.03.2024 N 07-02-2024/532-24-20030048 и копию постановления администрации от 20.03.2024 N 158 об отмене ранее принятого постановления N 447. Пояснили, что оспариваемое санаторием постановление отменено органом местного самоуправления, при этом настаивали на проверке законности обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

Представитель прокуратуры поддерживал позицию представителей учреждения. Подтвердил, что на основании протеста Туапсинской межрайонной прокуратуры постановление N 447 отменено постановлением от 20.03.2024 N 158. Сообщил, что на основании решения Туапсинского районного суда Краснодарского края в ближайшее время будут завершены работы по обустройству подземного пешеходного перехода с кадастровым номером 23:33:0107003:1478 к пляжу поселка дома отдыха "Кубань".

Представитель кооператива возражал против доводов кассационной жалобы, ссылался на соответствие выводов судебных инстанций нормам действующего законодательства и материалам дела, подтверждающим отсутствие законных оснований для признания постановления N 447 недействительным (в оспариваемой учреждением части).

Администрация явку представителя в суд округа не обеспечила.

Определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.05.20224, судебное заседание по рассмотрению кассационной жалобы учреждения откладывалось. В связи с изменением процессуальной позиции по данному делу прокуратуре предложено представить мотивированный отзыв с изложением правовой позиции.

От прокуратуры поступил отзыв на жалобу, согласно которому обстоятельства дела после рассмотрения спора судом апелляционной инстанции существенно изменились. Решением Туапсинского районного суда Краснодарского края от 25.04.2024 по делу N 2-637/2024, обращенным к немедленному исполнению, по иску прокуратуры, за Российской Федерацией признано право собственности на подземный пешеходный переход с кадастровым номером 23:33:0107003:1478, на Федеральное дорожное агентство возложена обязанность по приведению в соответствие с установленными требованиями. Возбуждено исполнительное производство N 194460/24/98023-ИП. Также оспариваемое в рамках настоящего дела постановление N 447 на основании протеста Туапсинской межрайонной прокуратуры отменено постановлением администрации от 20.03.2024 N 158, то есть предмет спора в настоящее время отсутствует. В этой связи прокуратура просила судебные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Определением исполняющего обязанности председателя третьего судебного состава от 17.07.2024 произведена замена судьи Анциферова В.А., находящегося в трудовом отпуске, на судью Мещерина А.И.

В судебном заседании представили санатория и кооператива поддерживали ранее изложенные правовые позиции, пояснив, что постановление администрации от 20.03.2024 N 158 оспаривается в судебном порядке. Представители учреждения также сообщили, что предпринималась попытка организовать проход членов кооператива к морю путем выдачи пропусков, однако в кооперативе прописан только один гражданин, а дома фактически используются как загородные (для сезонного проживания разных лиц). Также в Туапсинский районный суд Краснодарского края подан иск о сносе части строений, расположенных в кооперативе. Представитель кооператива сообщил, что подземный пешеходный переход с кадастровым номером 23:33:0107003:1478 к пляжу поселка дома отдыха "Кубань" до настоящего времени не обустроен. При этом даже его обустройство не восстановит нарушенное право членов кооператива, поскольку пляж поселка дома отдыха "Кубань" не обстроен (небезопасен) для купания.

Представитель прокуратуры поддерживал доводы, изложенные в отзыве, пояснил, что совершаются действия по обустройству подземного пешеходного перехода с кадастровым номером 23:33:0107003:1478 к пляжу поселка дома отдыха "Кубань" для организации гражданам, проживающим в кооперативе, выхода к Черному морю.

Администрация явку представителя в судебное заседание не обеспечила.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва (возражений), выслушав представителей учреждения, кооператива и прокуратуры, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Как следует из материалов дела и установлено судами, администрацией (в лице заместителя главы Токарева Ю.В.) вынесено постановление N 447, которым установлен сервитут на ряд земельных участков, расположенных на территории Новомихайловского городского поселения Туапсинского района. Принятие администрацией постановления об установлении публичного сервитута обусловлено тем, что иных способов обеспечить проход (проезд) к водному объекту (Черному морю) для неопределенного круга лиц не имеется. По сведениям ЕГРН правообладателем земельных участков с кадастровыми номерами 23:33:0107003:2135, 23:33:0107003:2134, 23:33:0107003:1945 является Российская Федерация, они закреплены за учреждением на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Участок с кадастровым номером 23:33:0107003:2135 относится к категории земель населенных пунктов и имеет вид разрешенного использования - общее пользование водными объектами. Участок с кадастровым номером 23:33:0107003:2134 относится к категории земель населенных пунктов и имеет вид разрешенного использования - отдых (рекреация), а участок с кадастровым номером 23:33:0107003:1945 (из той же категории земель) имеет вид разрешенного использования - гидротехнические сооружения.

В связи с неисполнением данного постановления 10.02.2023 Туапсинской межрайонной прокуратурой администрации направлено представление от 31.01.2023 N 7-01-2023 "Об устранении нарушений земельного законодательства по обращению ДПК "Буревестник"".

Администрацией 09.03.2023 начальнику (главному врачу) санатория направлена досудебная претензия от 09.03.2023 N 873/23-13 с требованием о реализации постановления N 447 в части земельных участков с кадастровыми номерами 23:33:0107003:2135, 23:33:0107003:2134, 23:33:0107003:1945.

Учреждение спорило постановление N 447 в судебном порядке по правилам главы 24 Кодекса в части установления публичного сервитута в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 23:33:0107003:2135, 23:33:0107003:2134, 23:33:0107003:1945.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, если иной порядок не предусмотрен данным Кодексом.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления такой деятельности (часть 1 статьи 198 Кодекса).

В соответствии с пунктом 2 статьи 23 Земельного кодекса сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (публичный сервитут).

Публичный сервитут устанавливается в соответствии с настоящим Кодексом. К правоотношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением действия публичного сервитута, положения Гражданского кодекса Российской Федерации о сервитуте и положения главы V.3 настоящего Кодекса не применяются (пункт 3 статьи 23 Земельного кодекса).

Публичный сервитут может быть установлен в отношении одного или нескольких земельных участков и (или) земель. Обременение земельного участка сервитутом, публичным сервитутом не лишает правообладателя такого земельного участка прав владения, пользования и (или) распоряжения таким земельным участком (пункт 5 статьи 23 Земельного кодекса).

Публичный сервитут может устанавливаться для целей, указанных в пункте 4 статьи 23 Земельного кодекса, в том числе, в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, за исключением случаев, если свободный доступ к такому объекту ограничен в соответствии с федеральным законом (подпункт 1).

Срок публичного сервитута определяется решением о его установлении. Публичный сервитут должен устанавливаться и осуществляться на условиях, наименее обременительных для использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке (пункты 7, 8, 14 статьи 23 Земельного кодекса).

Установление публичного сервитута отнесено к компетенции органов публичной власти, действующих в общественных интересах. Установление такого сервитута осуществляется по специальной процедуре, в виде властного предписания, не требующего согласия собственника или судебного решения. При этом лицо, которому, как оно полагает, создаются препятствия в реализации установленного публичного сервитута, вправе защищать свои интересы способами, предусмотренными законом (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21.10.2008 N 680-О-О).

Судебные инстанции при разрешении спора исходили из того, что оспариваемое учреждением постановление N 447, на основании которого установлен публичный сервитут в отношении закрепленных за санаторием на праве постоянного (бессрочного) пользования земельных участков с кадастровыми номерами 23:33:0107003:2135, 23:33:0107003:2134, 23:33:0107003:1945, соответствует закону. Публичный сервитут установлен в целях обеспечения доступа граждан (членов кооператива) к водному объекту общего пользования (Черному морю) и его береговой полосе. При этом отсутствуют иные возможности обеспечить доступ граждан к водному объекту, поскольку альтернативный проход к Черному морю находится на значительном удалении. Более того, такой проход, как и дорога к нему, не отвечают требованиям безопасности (подземный пешеходный переход с кадастровым номером 23:33:0107003:1478 находится в неудовлетворительном (разрушенном) состоянии, подход к нему вдоль автодороги не имеет тротуаров и для безопасного движения не пригоден).

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).

При проверке доводов кассационной жалобы санатория суд округа исходит из следующего. В соответствии с положениями статьи 6 Водного кодекса поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами. Полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено названным Кодексом, другими федеральными законами. Исключения из общего правила, при которых свободный доступ к водному объекту может быть ограничен, установлены Федеральным законом от 03.04.2023 N 96-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В целях реализации прав граждан, предусмотренных положениями статьи 6 Водного кодекса, решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления может быть установлен публичный сервитут. Однако это не означает, что соответствующее решение уполномоченного органа должно быть произвольным и может приниматься им без соблюдения установленной процедуры. Учреждения в обоснование доводов поданного заявления указывало на то, что сервитут установлен постановлением N 447 с нарушением положений пункта 8 статьи 23 Земельного кодекса, согласно которой публичный сервитут должны устанавливаться и осуществляться на условиях, наименее обременительных для использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. Санаторий ссылался на то, что оспариваемым постановлением обременена вся площадь земельных участков с кадастровыми номерами 23:33:0107003:2135, 23:33:0107003:2134, 23:33:0107003:1945. При этом один из обремененных публичным сервитутом участков (с кадастровым номером 23:33:0107003:1945) имеет вид разрешенного использования - гидротехнические сооружения, на нем расположены такие сооружения, закрепленные за санаторием на праве оперативного управления. Постановление администрации N 447 не содержит координат обремененных частей участков и (или) схему прохода граждан именно в целях обеспечения доступа к водному объекту общего пользования и его береговой полосе. Однако данные доводы судами при разрешении спора надлежаще не проверялись, правовая оценка им не давалась. Учреждение указывало также на нарушение администрацией процедуры принятия решения об установлении публичного сервитута. Санаторий ссылался при этом на Положение, утвержденное решением Совета муниципального образования Туапсинский район от 24.05.2019 N 144. Данным Положением установлен порядок проведения общественных (публичных) слушаний по вопросам установления публичных сервитутов на земельные участки, расположенные на территории сельских поселений Туапсинского района. Заявитель указывал на то, что в нарушение пунктов 5.6 и 5.8 названного Положения не извещался о дате проведения публичных слушаний по вопросу установления публичного сервитута, копия постановления N 447 ему не направлялась. Суды, отклоняя данные доводы, исходили из того, что проведение публичных слушаний об установлении публичного сервитута не предусмотрено статьей 28 Закона N 131-ФЗ, поэтому процедура его принятия администрацией не нарушена. При этом суды, зная о Положении, утвержденном решением Совета муниципального образования Туапсинский район от 24.05.2019 N 144, не признали его не подлежащим применению, как не соответствующее закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Актуальная судебная практика принимает во внимание муниципальные правовые акты, определяющие порядок установления публичных сервитутов на соответствующей территории и исходит из того, что установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов публичных слушаний (общественных обсуждений), обеспечивающих соблюдение необходимого баланса публичного и частного интереса при использовании земельного участка. Кооператив, возражая против этих доводов, ссылался на соблюдение уполномоченным органом установленной процедуры, что подтверждается материалами дела (постановление от 24.12.2019 N 1041, протокол публичных (общественных) слушаний от 21.01.2020, заключение N 2/20 о результатах публичных (общественных) слушаний). В этой связи доводы санатория о нарушении администрацией процедуры проведения общественных (публичных) слушаний по вопросу установления публичного сервитута требовали проверки и судебной оценки. С учетом решения Туапсинского районного суда Краснодарского края от 25.04.2024 по делу N 2-637/2024 и действий по обустройству подземного пешеходного перехода с кадастровым номером 23:33:0107003:1478 к пляжу поселка дома отдыха "Кубань", подлежат дополнительной проверке доводы учреждения о наличии альтернативного способа прохода граждан (членов кооператива) к Черному морю. Документы, на которые ссылается прокуратура, подлежат оценке судом в совокупности с ранее представленным санаторием в материалы дела экспертным заключением от 24.10.2023 N 0489900630. В связи с тем, что постановление N 447 на основании протеста Туапсинской межрайонной прокуратуры отменено постановлением администрации от 20.03.2024 N 158, суду следует учесть разъяснения, содержащиеся в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 31 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Кодекса по результатам рассмотрения жалобы суд кассационной инстанции вправе отменить решение и (или) апелляционное постановление и направить дело на новое рассмотрение, если выводы, содержащиеся в обжалуемых актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Основаниями для отмены решения, апелляционного постановления являются несоответствие выводов, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 288 Кодекса).

Суд кассационной инстанции полагает, что в данном случае имеются основания для отмены обжалуемых санаторием судебных актов, поскольку вывод судов об отсутствии оснований для удовлетворения заявления не может быть признан обоснованным, принятым на основании всесторонней и полной оценки материалов дела. В этой связи решение и апелляционное постановление в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Кодекса подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

При новом рассмотрении суду необходимо устранить отмеченные недостатки, оценить доводы участвующих в деле лиц с учетом требований, установленных статьи 71 Кодекса, проверить существенные для правильного рассмотрения дела обстоятельства, дать надлежащую правовую оценку имеющимся в деле доказательствам. Исходя из подлежащих применению норм материального и процессуального права, из доводов и возражений лиц, участвующих в деле, обстоятельств, входящих в предмет доказывания и имеющих значение для правильного разрешения спора, следует рассмотреть спор по существу и принять законное и обоснованное решение.

Согласно абзацу второму части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело. В этой связи следует учесть, что при подаче кассационной жалобы учреждением в доход федерального бюджета уплачена государственная пошлина в размере 3 тыс. рублей (поручение о перечислении на счет от 21.03.2024 N 71565).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 06.12.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.02.2024 по делу N А32-25917/2023 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

Т.Н. Драбо А.И. Мещерин