Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24 июля 2024 г. N Ф08-4002/24 по делу N А32-30478/2023

г. Краснодар

24 июля 2024 г.

Дело N А32-30478/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июля 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 июля 2024 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Прокофьевой Т.В., судей Воловик Л.Н., Черных Л.А., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица - Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Краснодарскому краю (ИНН 2310099811, ОГРН 1052305684727) - Макеевой Е.А. (доверенность от 16.01.2024), в отсутствие заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Древо Жизни" (ИНН 7736520876, ОГРН 1057746691090), надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Краснодарскому краю на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2024 по делу N А32-30478/2023, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Древо Жизни" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Краснодарскому краю (далее - территориальный орган) об оспаривании решения о проведении выборочного контроля от 28.02.2023 N Р-28/ПВК/ЛС/23.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 05.12.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебный акт мотивирован тем, что решение от 28.02.2023 N Р-28/ПВК/ЛС/23 соответствует закону и не нарушает права и законные интересы общества. Территориальный орган представил суду доказательства, подтверждающие правомерность, законность и обоснованность вынесения оспариваемого решения.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2024, отменено решение суда от 05.12.2023, прекращено производство по заявлению общества о признании незаконным решения территориального органа от 28.02.2023 N Р-28/ПВК/ЛС/23. Обществу возвращена из федерального бюджета излишне уплаченная по платежному поручению от 07.07.2023 N 22 государственная пошлина в размере 3 тыс. рублей.

Территориальный орган обратился в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить постановление апелляционной инстанции от 28.02.2023, решение суда первой инстанции оставить в силе. Территориальный орган полагает, что суд первой инстанции верно установил фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, правильно применил нормы материального права. Решение о проведении выборочного контроля в адрес общества размещено в Едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий КНМ 23230661000005205737 28.02.2023, а общество является контролируемым лицом. Таким образом, решение о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в отношении контролируемого лица не может являться организационным актом. Организационный акт не может быть обжалован ввиду того, что не имеет последствий в виде принятия дальнейших решений, влекущих последствия в виде ограничений для контролируемого лица. В Федеральном законе от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) не предусмотрены ни понятие "организационный акт", ни обжалование решения о проведении выборочного контроля - контрольного (надзорного) мероприятия только в рамках дела об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности.

От общества отзыв в суд кассационной инстанции не поступил.

В судебном заседании представитель территориального органа поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителя территориального органа, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что постановление апелляционной инстанции надлежит отменить.

Как видно из материалов дела, 28.02.2023 врио руководителя территориального органа на основании пункта 6 части 1 статьи 57 Закона N 248-ФЗ принято решение о проведении выборочного контроля N Р-28/ПВК/ЛС/23 в отношении общества.

Решение о проведении выборочного контроля в адрес общества размещено в Едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий КНМ 23230661000005205737 28.02.2023.

Обществом решение территориального органа о проведении выборочного контроля от 28.02.2023 N Р-28/ПВК/ЛС/23 обжаловано в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения.

Решением Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения от 17.05.2023 жалоба общества на решение территориального органа о проведении выборочного контроля от 28.02.2023 N Р-28/ПВК/ЛС/23 оставлена без удовлетворения.

Несогласие с решением территориального органа от 28.02.2023 N Р-28/ПВК/ЛС/23 послужило основанием для обращения общества в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований применил к установленным обстоятельствам части 1, 6 статьи 9.1, статьи 52.1, 67 Федерального закона от 12.04.2010 N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" (далее - Закон N 61-ФЗ), пункт 1 части 2 статьи 3, пункт 6 части 1 статьи 57, часть 1 статья 69 Закона N 248-ФЗ, пункты 52, 55 постановления Правительства Российской Федерации от 29.06.2021 N 1049 "О федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере обращения лекарственных средств", постановление Правительства Российской Федерации от 14.12.2018 N 1556 "Об утверждении Положения о системе мониторинга движения лекарственных препаратов для медицинского применения", сделал вывод о том, что решение территориального органа от 28.02.2023 N Р-28/ПВК/ЛС/23 о проведении выборочного контроля соответствуют закону и не нарушает права и законные интересы общества. Территориальный орган представил суду доказательства, подтверждающие правомерность, законность и обоснованность вынесения оспариваемого решения.

Отменяя решение суда от 20.02.2024 и прекращая производство по заявлению общества о признании незаконным решения территориального органа от 28.02.2023 N Р-28/ПВК/ЛС/23, апелляционный суд сделал вывод о том, что в данном случае в рамках дела N А32-30480/2023 обществом заявлены требования к территориальному органу об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении от 01.06.2023 N АД-5/23. Заявленные по рассматриваемому делу требования неразрывно связаны с производством по делу N АД-5/23 об административном правонарушении по части 5 статьи 19.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ). Таким образом, процессуальные нарушения, допущенные, по мнению общества, территориальным органом при принятии решения о проведении выборочного контроля, подлежат рассмотрению в рамках дела об административном правонарушении.

Суд апелляционной инстанции сослался на пункт 3.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановление N 10), исходил из компетенции по рассмотрению обжалуемых обществом действий, материально-правовые последствия в результате совершения которых в рассматриваемом случае возникли у лица, привлеченного к административной ответственности, а также сделал вывод о том, что оспариваемое в рассматриваемом деле решение представляет собой организационный акт, который не обладает признаками нормативного правового акта, не направлен на урегулирование общественных отношений либо изменение или прекращение существующих правоотношений, в том числе на возникновение, изменение, прекращение норм права, не содержит обязательных для неопределенного круга лиц правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение, прав и законных интересов заявителя не нарушает. Суд апелляционной инстанции полагал, что обжалуемые обществом действия фактически направлены на преодоление установленных по делу об административном правонарушении обстоятельств, где производилась в том числе правовая оценка законности действий общества и оснований проведения контрольных мероприятий.

Постановление апелляционной инстанции принято без учета следующего.

Отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора) регулируются Законом N 248-ФЗ, устанавливающим гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц.

Статьей 39 Закона N 248-ФЗ предусмотрено, что правом на обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц обладает контролируемое лицо, в отношении которого приняты решения или совершены действия (бездействие), указанные в части 4 статьи 40 Закона N 248-ФЗ (часть 1); судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования (часть 2).

Согласно части 4 статьи 40 Закона N 248-ФЗ (в ред. Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ) контролируемые лица, права и законные интересы которых, по их мнению, были непосредственно нарушены в рамках осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, имеют право на досудебное обжалование:

1) решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий;

2) актов контрольных (надзорных) мероприятий, предписаний об устранении выявленных нарушений;

3) действий (бездействия) должностных лиц контрольного (надзорного) органа в рамках контрольных (надзорных) мероприятий.

С этого момента устранена ранее существовавшая неопределенность в Законе N 248 ФЗ в вопросе о том, можно ли обжаловать решение о проведении контрольных (надзорных) мероприятий.

До этого момента подлежали обжалованию:

1) решения об отнесении объектов контроля к категориям риска;

2) решения о включении контрольных (надзорных) мероприятий в план проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий;

3) решения, принятые по результатам контрольных (надзорных) мероприятий, в том числе в части сроков исполнения этих решений;

4) иные решения контрольных (надзорных) органов, действия (бездействия) их должностных лиц.

Системный анализ вышеприведенных норм права позволяет сделать правомерный вывод о том, что законодатель предусмотрел два самостоятельных способа судебной защиты прав при осуществлении государственного контроля (надзора), при этом отдельно от результатов проверки (в соответствии со статьей 91 Закона N 248-ФЗ) могут быть обжалованы только те решения, действия контрольно-надзорного органа, признание незаконными которых подразумевает самостоятельный способ восстановления нарушенных прав. С учетом изменений Закона N 248-ФЗ к последним отнесены и решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий, поскольку ими устанавливается определенный порядок действий контролируемого лица в связи с принятием такого решения, обязанность предоставить документы, совершить определенные действия в связи с проводимой проверкой, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований.

При обжаловании решения контрольного (надзорного) органа в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 4 статьи 40 (главы 9) Закона N 248-ФЗ, нарушением должно признаваться любое несоблюдение требований, регламентирующих порядок организации и проведения соответствующих контрольных (надзорных) мероприятий, а также принципов государственного контроля (надзора). При этом пункт 1 части 2 статьи 91 Закона N 248-ФЗ относит к грубому нарушению требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, отсутствие оснований проведения контрольных (надзорных) мероприятий.

В силу требований части 5 статьи 7 Закона N 248-ФЗ при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля не допускаются необоснованное принятие решений контрольным (надзорным) органом.

Вред (ущерб), причиненный контролируемым лицам решениями контрольного (надзорного) органа, действиями (бездействием) должностных лиц контрольного (надзорного) органа, признанными в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (часть 1 статьи 38 Закона N 248-ФЗ).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 19.04.2007 N 286-О-О, суды не вправе ограничиваться формальным установлением характера оспариваемого акта, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права организаций и иных лиц, соответствует ли законам и иным актам отраслевого законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.

Закон N 248-ФЗ, иные нормативные акты не устанавливают возможность обжалования решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий в зависимости от того, завершилось такое мероприятие привлечением к административной ответственности или нет.

Наряду с этим действующее законодательство не содержит условия о необходимости обжалования решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий исключительно вместе с заявлением требования об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности.

Данные способы защиты являются разными, поскольку они предполагают разные предметы и основания оспаривания, разные предметы доказывания, которые судебная практика признает не только не совпадающими, но в ряде случаев даже взамоисключающими, поскольку закон не ограничивает вынесение постановления предварительным проведением отдельной проверки и допускает принятие такого акта в ходе выявления административного правонарушения без проведения контрольного (надзорного) мероприятия.

Пункт 3.1 постановления N 10 в рассматриваемом случае не применим, поскольку им урегулированы особенности рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) административных органов, принятых (допущенных) ими в рамках применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (статья 27.1 КоАП РФ), в том числе по изъятию вещей и документов (статья 27.10 КоАП РФ), аресту товаров, транспортных средств и иных вещей (статья 27.14 КоАП РФ).

Данные нарушения судом апелляционной инстанции привели к недостаточно полному исследованию доказательств и принятию неправильного и необоснованного судебного акта, что является основанием для его отмены в силу части 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с направлением дела в арбитражный апелляционный суд для рассмотрения апелляционной жалобы по существу, поскольку кассационная инстанция не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в постановлении суда апелляционной инстанции (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Таким образом, процессуальный закон, определяя пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, не предоставил ему права исследовать и оценивать доказательства, которые ранее не были предметом исследования (оценки).

При рассмотрении апелляционной жалобы суду следует устранить отмеченные недостатки, в полном объеме исследовать доводы лиц, участвующих в деле, представленные доказательства, дать им надлежащую оценку с учетом норм действующего законодательства, а также разрешить вопрос о распределении судебных расходов.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2024 по делу N А32-30478/2023 отменить.

Дело направить в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд для рассмотрения апелляционной жалобы по существу.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.В. Прокофьева

Судьи

Л.Н. Воловик Л.А. Черных