К вопросу о разработке концепции судебной реформы на период 2004-2012 гг. ("Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2003 г.)

К вопросу о разработке концепции судебной реформы на период 2004-2012 гг.

Судебная реформа не может быть успешной без проведения широкомасштабной правовой реформы. Вопрос о необходимости разработки и осуществления государственной программы правовой реформы в России, утвержденной Федеральным Собранием, был поставлен в 2003 году по инициативе Конституционного Суда РФ и его Председателя Валерия Зорькина.

Разработка концепции правовой реформы во взаимосвязи с концепцией судебной реформы является одной из важнейших проблем, скорейшее разрешение которой позволит систематизировать и упорядочить проведение судебной реформы в России. При этом желательно, чтобы предстоящие этапы правовой реформы по срокам совпадали с этапами судебной реформы.

Правовая реформа включает в себя как судебную реформу, так и комплекс преобразований в области системы и содержания законодательства, юридического образования, подготовки юрисконсультов предприятий, а также в сфере корпоративного самосознания юридического сообщества и правосознания населения.

Судебная реформа - это прежде всего реформа суда, прокуратуры, адвокатуры, следствия, системы подготовки и переподготовки судей, следователей, прокуроров и адвокатов.

Концепция судебной реформы 1991 года с первых строк совместила понятия "правовая" и "судебная" реформа. Наиболее удобным, вероятно, был бы термин "судебно-правовая реформа", но поскольку очень сложно обеспечить его единообразное толкование, лучше сохранить более узкий и уже привычный термин "судебная реформа", с тем чтобы он вновь не был включен в понятие "правовая реформа", поскольку такое совмещение помешало бы развитию идеи правовой реформы.

Рассмотрим основные задачи судебной реформы и состояние их реализации. Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. "О Концепции судебной реформы в РСФСР" и утвержденная им Концепция продолжают на сегодняшний день оставаться действующими правовыми документами и формулируют ряд главных задач и важнейших направлений судебной реформы.

Концепция 1991 г. поставила следующие задачи:

1) защита и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;

2) закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов, положений, отвечающих рекомендациям юридической науки;

3) обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики;

4) создание федеральной судебной системы;

5) признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;

6) расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;

7) организация судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;

8) дифференциация форм судопроизводства.

По некоторым из этих направлений за прошедшие 12 лет был достигнут значительный прогресс. Однако явно недостаточно изменилась ситуация по решению таких главных задач Концепции, как:

утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной;

достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обеспечения работников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и их работников ответственности.

Что же касается такого важнейшего направления судебной реформы, предусмотренного Концепцией, как "совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости", то здесь ситуация скорее ухудшилась.

Конституционное разделение властей в части обеспечения самостоятельности судов все еще не состоялось. Судебная власть остается серьезно зависимой, в первую очередь от исполнительной власти с точки зрения ее материального обеспечения, что не соответствует ст.124 Конституции РФ. Наглядный и свежий пример: в конце 2003 г. в связи с исходящим от властных структур предложением о переезде высших судов в Санкт-Петербург было прекращено финансирование завершения строительства зданий Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ.

Здесь наглядно проявились не только отсутствие уважения к судебной власти и стремление изолировать высшие суды от демократически настроенной московской общественности, но в первую очередь демонстрация возможности целевого использования (как в данном случае - на переезд) средств по политическому усмотрению исполнительной власти. Сумма, в которую оценивается стоимость такого переезда (от 150 до 300 млн.долл.США), позволила бы обеспечить жильем 10 тысяч официально нуждающихся в нем судей либо отремонтировать все (их в стране около 300) здания судов, находящиеся в аварийном состоянии.

Не оправданная никакой логикой идея переезда высших судов и выборочное отношение исполнительной власти к финансированию судебной системы подчеркивают несамостоятельность судебной власти и нереализованность ст.124 Конституции РФ, которая говорит о "финансировании судов, которое должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия".

Концепция судебной реформы должна начинаться с вопросов последовательного решения проблемы самостоятельности и независимости судебной власти, в первую очередь в сфере материального обеспечения. Эффективная работа судов крайне важна для успешного экономического развития страны. Экономия средств в этом вопросе совершенно неоправданна (особенно в свете таких инициатив, как переезд судов, что потребует расходов на сотни миллионов долларов).

Достойное материальное обеспечение судебной деятельности позволит не только добиться повышения эффективности и ускорения судопроизводства, но и достичь того уровня уважения со стороны государства и общества, который необходим для успешной работы судебной власти.

В кадровой политике исполнительной власти одним из элементов неуважения к суду является регулярное затягивание процедуры назначения судей. Уже действующие судьи часто не включаются в списки для продления полномочий. Причем Администрация Президента РФ нередко никак не объясняет причин такого положения. В этой части процесс назначения и особенно продления полномочий судей носит закрытый характер, а отсутствие прозрачности создает для исполнительной власти возможности влиять на отдельных судей и судебную власть в целом.

От советских времен сохранился карательный менталитет судей, предопределяющий низкое число оправдательных приговоров и длительные сроки лишения свободы. Последнему отчасти способствовал новый Уголовный кодекс, установивший более длительные сроки лишения свободы по сравнению с советским УК РСФСР. При этом карательная практика не поддается внешнему либеральному воздействию именно из-за независимости и корпоративной закрытости судейского сообщества. Можно сказать, что плоды судебной реформы в какой-то мере пожали сами судьи. Тем острее необходимость изменения карательного менталитета судей.

Особого внимания заслуживает вопрос о частых обвинениях российских судов в коррупции со стороны иностранцев. Важно отметить, что значение английского термина "corruption" значительно шире, чем русское "взяточничество", т.е. получение судьями взяток за решение судебных дел. Коррупция подразумевает не только мздоимство, но и "безвозмездное" решение судьями дел в пользу, например, исполнительной власти из карьерных или иных соображений. Следует привести характерное высказывание главы Высшего совета юстиции Бельгии госпожи Эдиты ван ден Броек: "Юстиция рассматривается как коррумпированная, если каждодневной и общераспространенной реальностью становятся неорганизованность управления юстицией, неказистые здания судов, хаотичная инфраструктура и особенно политическое влияние на назначения судей".

Как тут не вспомнить известные попытки по проведению совещаний на уровне Правительства РФ для рассмотрения хода или итога конкретного арбитражного дела с приглашением представителей суда!

Нужно твердо заявить о том, что судебная реформа в России еще не завершена, избавиться от иллюзий о ее якобы успешном проведении, поставить в качестве актуальной задачи 2004-2012 годов подлинное развертывание судебной реформы. Право еще не стало общепринятой ценностью даже для многих представителей государства, зачастую считающих интересы государства и государственной собственности превалирующими над всеми иными ценностями.

Судебная реформа должна готовиться и проводиться комплексно с разбивкой на этапы, определяемые политическими циклами и экономическими возможностями, а также развитием административной реформы.

При этом следует подчеркнуть, что судебная реформа должна способствовать решению и вопросов экономического развития страны, в том числе привлечения инвестиций в экономику. Грамотный юрист на любом участке правовой работы должен хорошо знать экономику. Это верно для судьи, прокурора, следователя, адвоката и для юрисконсульта министерства или коммерческого банка.

Реформа судов пока не затронула многие проблемы системы. В частности, крайне мало было сделано для обновления судейского корпуса, не предпринято радикального ужесточения отбора кандидатов по критериям, определяющим уровень их правовых и экономических знаний и соответствие этическим требованиям. Не произошло и существенного изменения материального положения судей. В силу этой причины и сохраняющейся весьма "ограниченной дееспособности" суда в сложных социально-конфликтных ситуациях общественный статус судьи остается невысоким.

Гарантии независимости суда носят в значительной степени формально-юридический характер. Осознание факта зависимости судов от губернаторов, усиленной незавидным материальным положением судей (доплаты и квартиры от губернаторов), породило идею образования федеральных округов. Цель заключалась в том, чтобы лишить региональных "удельных князей" возможности "руководить" правоохранительными органами и судами. К сожалению, став самостоятельной политической структурой и ограничившись частичным решением проблемы приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, "полпреды" не сумели даже приступить к решению своей основной задачи. Недостаточность гарантий независимости предопределила податливость судов давлению "силовиков" и прокуратуры, наглядным подтверждением чего является остающийся ничтожно низким процент оправдательных приговоров.

Принятие нового Уголовно-процессуального кодекса завершило десятилетнюю эволюцию этой отрасли права, происходившую благодаря решениям Конституционного Суда, которые постепенно очищали УПК РСФСР от многих "родимых пятен" репрессивного судопроизводства. Однако и новый УПК вызывает обоснованную критику за недостаточно жесткую фиксацию принципа презумпции невиновности, недостаточно сильные гарантии состязательности и равноправия сторон в уголовном процессе.

Многие юристы и предприниматели отмечают, что система арбитражных судов отличается большей эффективностью по сравнению с судами общей юрисдикции. Возможно, это объясняется лучшим качеством нормативной базы - арбитраж работает на основании уже третьего за период реформ, отточенного на практике Арбитражного процессуального кодекса. Вероятно, это также связано с большей насыщенностью этой системы новыми кадрами. Арбитражные суды давно работают по округам, границы которых не совпадают с административными границами субъектов РФ и менее зависимы от исполнительной власти.

С учетом сказанного можно отметить следующие основные проблемы судебной и правоохранительной систем:

- отсутствие должных гарантий независимости судей;

- избыточные полномочия силовых структур и прокуратуры в сочетании с хроническими проблемами недофинансирования;

- все еще недостаточные процессуальные гарантии основных прав граждан (защиты от незаконного ареста, презумпции невиновности и других);

- низкий уровень профессиональной подготовки многих сотрудников милиции.

Ближайшие и перспективные задачи

В рамках судебной реформы необходимо разрешить ряд организационных, материальных и законодательных проблем, связанных с профессиональной деятельностью судей.

Важнейшей является кадровая проблема. Проведение судебной реформы невозможно без кадрового обеспечения - каждый суд должен быть обеспечен штатом судей и работников аппарата в количестве, дающем возможность качественного осуществления правосудия. Необходимо разработать и утвердить нормативы нагрузки судей и работников аппарата для определения их штатной численности.

Задача пополнения судейского корпуса профессионально подготовленными кадрами требует организации обучения кандидатов в судьи в Академии правосудия и, возможно, в ряде других юридических вузов.

Следует также внести изменения в Федеральный закон "О статусе судей" - отказаться от конкурса на занятие вакантных должностей председателей и заместителей председателей судов, поскольку при существующем порядке суды длительное время остаются без руководства; действующее руководство суда лишено возможности готовить себе замену, чем нарушается преемственность.

Необходимо решить проблемы обеспечения судей жильем, качественным медицинским обслуживанием. Требуется материально-техническое обеспечение судов на современном уровне.

Надлежащее финансирование судов является ключевым вопросом независимости судебной власти от посторонних влияний, а также основной гарантией успешного проведения судебной реформы. Несмотря на все сложности с бюджетным финансированием, необходимо избавить суды от ежегодного "попрошайничества" у исполнительной и законодательной власти. При всех трудностях установления твердых денежных сумм, выделяемых на судебную реформу, с учетом возможного изменения цен на нефть и других экономических рисков необходимо и возможно установить твердый процент бюджетных расходов на судебную реформу.

Следует подчеркнуть, что расходы на судебную реформу не вполне совпадают с расходами на суды и являются более широкой бюджетной категорией, в которую входят также затраты на переподготовку прокуроров, следователей и адвокатов. Речь не идет о традиционной профессиональной переподготовке, затраты на которую должны входить в обычное финансирование каждого правоохранительного органа, а о финансировании специальных учебных курсов по экономическому и этическому обучению совместно судей, адвокатов и прокуроров.

Такие программы совместной переподготовки на региональной базе с методологической координацией из центра способствовали бы не только нахождению взаимопонимания по трактовке экономических и этических вопросов между разными профессиональными группами, но и формированию юридического сообщества, характерного для развитых демократических стран.

Кроме того, раздельное переобучение юристов разных профессиональных групп является экономически, методологически и организационно затруднительным и будет стоить значительно дороже.

Следует ввести обязательную норму бюджетных расходов на судебную реформу не менее 2% от общих расходов бюджета и зафиксировать ее в Бюджетном кодексе РФ при сохранении существующего законодательного принципа неснижения расходов на суды по сравнению с каждым предшествующим бюджетным годом.

Сейчас расходы на суды составляют около 1% бюджета и являются явно недостаточными, а если к ним добавить и расходы на экономическое и этическое переобучение, то 2% это минимально возможный уровень.

Судебная реформа должна осуществляться силами не только государства, но и самого юридического сообщества, а также иных подсистем гражданского общества.

Необходимо поощрять корпоративное самосознание юридического сообщества, особенно судейского, добиваясь при этом усвоения ими самых высоких (международно признанных) профессиональных стандартов.

Создание постоянного взаимодействия между корпорациями судей и адвокатов, совместное и регулярное обсуждение с учеными-юристами вопросов судебной реформы могли бы способствовать ее успешному продвижению.

Одним из важнейших вопросов судебной реформы является выделение следствия из прокуратуры. Прокуратура должна стать демократическим институтом.

На сегодняшний день прокуратура, особенно Генеральная прокуратура Российской Федерации, является наименее реформированным правоохранительным органом с советских времен. Тесное использование силовых структур в процессе расследования Генпрокуратурой различных корпоративных уголовных дел ослабляет, если не сводит на нет, контроль Генпрокуратуры за соблюдением законности в этих самых структурах. Более того, порой деятельность прокуратуры как органа следствия становится продолжением оперативной деятельности силовых структур, а эта оперативная деятельность - частью следствия, что потенциально очень опасно для режима законности в стране.

Генеральная прокуратура России упорнее других правоохранительных органов сохраняет консервативную карательную тенденцию. По сравнению с советским периодом к этому добавилась проявляющаяся временами склонность к политическому популизму (Гдлян, Скуратов), которого не чужды и нынешние руководители.

Вместо того чтобы быть "адвокатом государства и общества", Генпрокуратура порой подменяет государство в определении приоритетов правовой политики. Эти самостоятельные действия в обществе и за рубежом часто идентифицируются с позицией руководства России, что отрицательно влияет на имидж государства, а нередко подрывает и государственную политику по привлечению внешних инвестиций.

Необходимо принципиальное решение вопроса о наличии следствия в структуре органов прокуратуры. Если следствие сохраняется в системе прокуратуры, то нужно рассмотреть вопрос о полном изъятии из ее функций полномочий надзора за законностью в правоохранительных органах и передаче этих функций другим государственным органам. Иных альтернатив сохранению следствия в прокуратуре нет. Кроме того, можно рассмотреть вопрос о создании органа надзора за законностью с участием общественности. Не исключено, что такой надзорный орган можно учредить не просто путем принятия соответствующего законодательного акта, но даже и поправки к Конституции РФ.

Более логичным и последовательным представляется все же выделение следствия из состава прокуратуры. Только такое структурное разделение способно уменьшить карательный уклон прокуратуры, который может стать тормозом развития и экономической, и судебной реформ.

Российская адвокатура находится в состоянии серьезного кризиса и ее успешное реформирование является одним из важнейших условий судебной реформы в целом. Кризис адвокатуры усиливается возрастающим давлением на нее со стороны силовых структур и прокуратуры.

Принятие с большим опозданием Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" и нечеткость некоторых его положений привели к затягиванию формирования современной структуры адвокатуры, заполнили ее адвокатами, пришедшими через так называемые "параллельные" коллегии без серьезного корпоративного обучения, которым всегда отличалась российская адвокатура. Так же как суды, следствие и прокуратура, адвокатура нуждается в серьезной дополнительной подготовке в экономической и этической сфере.

С сожалением следует отметить, что такие факты, как изъятие в изоляторе "Матросская Тишина" материалов адвокатского досье*(1) под предлогом контроля за перепиской, вызывают обоснованные предположения о существовании тотального видео- и аудио-контроля тюремными властями встреч адвокатов со своими подзащитными в комнатах свиданий по всем "громким" уголовным делам. Разрешенный законом видеоконтроль при современных технологиях позволяет контролировать каждое слово, которое адвокат и его подзащитный могут написать друг другу, опасаясь прослушивания.

Поскольку тюремные власти через общие силовые структуры имеют возможность передавать содержание бесед адвокатов с подзащитными, право на защиту по наиболее приоритетным для исполнительной власти делам фактически сводится на нет. Необходимы акции с участием общественности по проверке наличия видео-, аудиозаписывающей аппаратуры в комнатах свиданий адвокатов и их подзащитных. Необходим также контроль за прослушиванием телефонов адвокатов.

Тотальный контроль за адвокатурой по "громким" делам сводит на нет все достижения судебной реформы.

Новая Концепция судебной реформы должна стать продолжением Концепции 1991 г., сохраняя не только преемственность принципов, но и соответствующий статус этого документа. Поэтому Концепция должна быть принята Федеральным Собранием Российской Федерации. Для контроля за ее осуществлением целесообразно создать в Государственной Думе отдельный Комитет по судебной реформе, как это сделано, например, в парламенте Казахстана. В рамках этого комитета желательно создать подкомитет по разделению властей, который в свое время действовал в Сенате США.

"Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Известия. - 2003. - 17 ноября.