К вопросу о разработке концепции судебной реформы на период 2004-2012 гг.
Судебная реформа не может быть успешной без проведения широкомасштабной правовой реформы. Вопрос о необходимости разработки и осуществления государственной программы правовой реформы в России, утвержденной Федеральным Собранием, был поставлен в 2003 году по инициативе Конституционного Суда РФ и его Председателя Валерия Зорькина.
Разработка концепции правовой реформы во взаимосвязи с концепцией судебной реформы является одной из важнейших проблем, скорейшее разрешение которой позволит систематизировать и упорядочить проведение судебной реформы в России. При этом желательно, чтобы предстоящие этапы правовой реформы по срокам совпадали с этапами судебной реформы.
Правовая реформа включает в себя как судебную реформу, так и комплекс преобразований в области системы и содержания законодательства, юридического образования, подготовки юрисконсультов предприятий, а также в сфере корпоративного самосознания юридического сообщества и правосознания населения.
Судебная реформа - это прежде всего реформа суда, прокуратуры, адвокатуры, следствия, системы подготовки и переподготовки судей, следователей, прокуроров и адвокатов.
Концепция судебной реформы 1991 года с первых строк совместила понятия "правовая" и "судебная" реформа. Наиболее удобным, вероятно, был бы термин "судебно-правовая реформа", но поскольку очень сложно обеспечить его единообразное толкование, лучше сохранить более узкий и уже привычный термин "судебная реформа", с тем чтобы он вновь не был включен в понятие "правовая реформа", поскольку такое совмещение помешало бы развитию идеи правовой реформы.
Рассмотрим основные задачи судебной реформы и состояние их реализации. Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. "О Концепции судебной реформы в РСФСР" и утвержденная им Концепция продолжают на сегодняшний день оставаться действующими правовыми документами и формулируют ряд главных задач и важнейших направлений судебной реформы.
Концепция 1991 г. поставила следующие задачи:
1) защита и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;
2) закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов, положений, отвечающих рекомендациям юридической науки;
3) обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики;
4) создание федеральной судебной системы;
5) признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;
6) расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;
7) организация судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;
8) дифференциация форм судопроизводства.
По некоторым из этих направлений за прошедшие 12 лет был достигнут значительный прогресс. Однако явно недостаточно изменилась ситуация по решению таких главных задач Концепции, как:
утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной;
достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обеспечения работников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и их работников ответственности.
Что же касается такого важнейшего направления судебной реформы, предусмотренного Концепцией, как "совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости", то здесь ситуация скорее ухудшилась.
Конституционное разделение властей в части обеспечения самостоятельности судов все еще не состоялось. Судебная власть остается серьезно зависимой, в первую очередь от исполнительной власти с точки зрения ее материального обеспечения, что не соответствует ст.124 Конституции РФ. Наглядный и свежий пример: в конце 2003 г. в связи с исходящим от властных структур предложением о переезде высших судов в Санкт-Петербург было прекращено финансирование завершения строительства зданий Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ.
Здесь наглядно проявились не только отсутствие уважения к судебной власти и стремление изолировать высшие суды от демократически настроенной московской общественности, но в первую очередь демонстрация возможности целевого использования (как в данном случае - на переезд) средств по политическому усмотрению исполнительной власти. Сумма, в которую оценивается стоимость такого переезда (от 150 до 300 млн.долл.США), позволила бы обеспечить жильем 10 тысяч официально нуждающихся в нем судей либо отремонтировать все (их в стране около 300) здания судов, находящиеся в аварийном состоянии.
Не оправданная никакой логикой идея переезда высших судов и выборочное отношение исполнительной власти к финансированию судебной системы подчеркивают несамостоятельность судебной власти и нереализованность ст.124 Конституции РФ, которая говорит о "финансировании судов, которое должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия".
Концепция судебной реформы должна начинаться с вопросов последовательного решения проблемы самостоятельности и независимости судебной власти, в первую очередь в сфере материального обеспечения. Эффективная работа судов крайне важна для успешного экономического развития страны. Экономия средств в этом вопросе совершенно неоправданна (особенно в свете таких инициатив, как переезд судов, что потребует расходов на сотни миллионов долларов).
Достойное материальное обеспечение судебной деятельности позволит не только добиться повышения эффективности и ускорения судопроизводства, но и достичь того уровня уважения со стороны государства и общества, который необходим для успешной работы судебной власти.
В кадровой политике исполнительной власти одним из элементов неуважения к суду является регулярное затягивание процедуры назначения судей. Уже действующие судьи часто не включаются в списки для продления полномочий. Причем Администрация Президента РФ нередко никак не объясняет причин такого положения. В этой части процесс назначения и особенно продления полномочий судей носит закрытый характер, а отсутствие прозрачности создает для исполнительной власти возможности влиять на отдельных судей и судебную власть в целом.
От советских времен сохранился карательный менталитет судей, предопределяющий низкое число оправдательных приговоров и длительные сроки лишения свободы. Последнему отчасти способствовал новый Уголовный кодекс, установивший более длительные сроки лишения свободы по сравнению с советским УК РСФСР. При этом карательная практика не поддается внешнему либеральному воздействию именно из-за независимости и корпоративной закрытости судейского сообщества. Можно сказать, что плоды судебной реформы в какой-то мере пожали сами судьи. Тем острее необходимость изменения карательного менталитета судей.
Особого внимания заслуживает вопрос о частых обвинениях российских судов в коррупции со стороны иностранцев. Важно отметить, что значение английского термина "corruption" значительно шире, чем русское "взяточничество", т.е. получение судьями взяток за решение судебных дел. Коррупция подразумевает не только мздоимство, но и "безвозмездное" решение судьями дел в пользу, например, исполнительной власти из карьерных или иных соображений. Следует привести характерное высказывание главы Высшего совета юстиции Бельгии госпожи Эдиты ван ден Броек: "Юстиция рассматривается как коррумпированная, если каждодневной и общераспространенной реальностью становятся неорганизованность управления юстицией, неказистые здания судов, хаотичная инфраструктура и особенно политическое влияние на назначения судей".
Как тут не вспомнить известные попытки по проведению совещаний на уровне Правительства РФ для рассмотрения хода или итога конкретного арбитражного дела с приглашением представителей суда!
Нужно твердо заявить о том, что судебная реформа в России еще не завершена, избавиться от иллюзий о ее якобы успешном проведении, поставить в качестве актуальной задачи 2004-2012 годов подлинное развертывание судебной реформы. Право еще не стало общепринятой ценностью даже для многих представителей государства, зачастую считающих интересы государства и государственной собственности превалирующими над всеми иными ценностями.
Судебная реформа должна готовиться и проводиться комплексно с разбивкой на этапы, определяемые политическими циклами и экономическими возможностями, а также развитием административной реформы.
При этом следует подчеркнуть, что судебная реформа должна способствовать решению и вопросов экономического развития страны, в том числе привлечения инвестиций в экономику. Грамотный юрист на любом участке правовой работы должен хорошо знать экономику. Это верно для судьи, прокурора, следователя, адвоката и для юрисконсульта министерства или коммерческого банка.
Реформа судов пока не затронула многие проблемы системы. В частности, крайне мало было сделано для обновления судейского корпуса, не предпринято радикального ужесточения отбора кандидатов по критериям, определяющим уровень их правовых и экономических знаний и соответствие этическим требованиям. Не произошло и существенного изменения материального положения судей. В силу этой причины и сохраняющейся весьма "ограниченной дееспособности" суда в сложных социально-конфликтных ситуациях общественный статус судьи остается невысоким.
Гарантии независимости суда носят в значительной степени формально-юридический характер. Осознание факта зависимости судов от губернаторов, усиленной незавидным материальным положением судей (доплаты и квартиры от губернаторов), породило идею образования федеральных округов. Цель заключалась в том, чтобы лишить региональных "удельных князей" возможности "руководить" правоохранительными органами и судами. К сожалению, став самостоятельной политической структурой и ограничившись частичным решением проблемы приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, "полпреды" не сумели даже приступить к решению своей основной задачи. Недостаточность гарантий независимости предопределила податливость судов давлению "силовиков" и прокуратуры, наглядным подтверждением чего является остающийся ничтожно низким процент оправдательных приговоров.
Принятие нового Уголовно-процессуального кодекса завершило десятилетнюю эволюцию этой отрасли права, происходившую благодаря решениям Конституционного Суда, которые постепенно очищали УПК РСФСР от многих "родимых пятен" репрессивного судопроизводства. Однако и новый УПК вызывает обоснованную критику за недостаточно жесткую фиксацию принципа презумпции невиновности, недостаточно сильные гарантии состязательности и равноправия сторон в уголовном процессе.
Многие юристы и предприниматели отмечают, что система арбитражных судов отличается большей эффективностью по сравнению с судами общей юрисдикции. Возможно, это объясняется лучшим качеством нормативной базы - арбитраж работает на основании уже третьего за период реформ, отточенного на практике Арбитражного процессуального кодекса. Вероятно, это также связано с большей насыщенностью этой системы новыми кадрами. Арбитражные суды давно работают по округам, границы которых не совпадают с административными границами субъектов РФ и менее зависимы от исполнительной власти.
С учетом сказанного можно отметить следующие основные проблемы судебной и правоохранительной систем:
- отсутствие должных гарантий независимости судей;
- избыточные полномочия силовых структур и прокуратуры в сочетании с хроническими проблемами недофинансирования;
- все еще недостаточные процессуальные гарантии основных прав граждан (защиты от незаконного ареста, презумпции невиновности и других);
- низкий уровень профессиональной подготовки многих сотрудников милиции.
Ближайшие и перспективные задачи
В рамках судебной реформы необходимо разрешить ряд организационных, материальных и законодательных проблем, связанных с профессиональной деятельностью судей.
Важнейшей является кадровая проблема. Проведение судебной реформы невозможно без кадрового обеспечения - каждый суд должен быть обеспечен штатом судей и работников аппарата в количестве, дающем возможность качественного осуществления правосудия. Необходимо разработать и утвердить нормативы нагрузки судей и работников аппарата для определения их штатной численности.
Задача пополнения судейского корпуса профессионально подготовленными кадрами требует организации обучения кандидатов в судьи в Академии правосудия и, возможно, в ряде других юридических вузов.
Следует также внести изменения в Федеральный закон "О статусе судей" - отказаться от конкурса на занятие вакантных должностей председателей и заместителей председателей судов, поскольку при существующем порядке суды длительное время остаются без руководства; действующее руководство суда лишено возможности готовить себе замену, чем нарушается преемственность.
Необходимо решить проблемы обеспечения судей жильем, качественным медицинским обслуживанием. Требуется материально-техническое обеспечение судов на современном уровне.
Надлежащее финансирование судов является ключевым вопросом независимости судебной власти от посторонних влияний, а также основной гарантией успешного проведения судебной реформы. Несмотря на все сложности с бюджетным финансированием, необходимо избавить суды от ежегодного "попрошайничества" у исполнительной и законодательной власти. При всех трудностях установления твердых денежных сумм, выделяемых на судебную реформу, с учетом возможного изменения цен на нефть и других экономических рисков необходимо и возможно установить твердый процент бюджетных расходов на судебную реформу.
Следует подчеркнуть, что расходы на судебную реформу не вполне совпадают с расходами на суды и являются более широкой бюджетной категорией, в которую входят также затраты на переподготовку прокуроров, следователей и адвокатов. Речь не идет о традиционной профессиональной переподготовке, затраты на которую должны входить в обычное финансирование каждого правоохранительного органа, а о финансировании специальных учебных курсов по экономическому и этическому обучению совместно судей, адвокатов и прокуроров.
Такие программы совместной переподготовки на региональной базе с методологической координацией из центра способствовали бы не только нахождению взаимопонимания по трактовке экономических и этических вопросов между разными профессиональными группами, но и формированию юридического сообщества, характерного для развитых демократических стран.
Кроме того, раздельное переобучение юристов раз
