К вопросу об актах бюджетного законодательства (Т.В. Конюхова, "Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2003 г.)

К вопросу об актах бюджетного законодательства

Федеральное бюджетное законодательство регулирует отношения:

по организации бюджетного устройства и бюджетной системы в Российской Федерации;

по установлению структуры доходов и расходов в бюджетной системе Российской Федерации;

по разграничению компетенции между Российской Федерацией, субъектами Федерации и местным самоуправлением;

по организации бюджетного процесса;

по организации контроля за исполнением бюджета;

по установлению ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Финансовое регулирование, в том числе бюджетное как часть финансового, отнесенное Конституцией России к предмету ведения Российской Федерации (п."ж" ст.71), охватывает все стороны финансовой деятельности государства (см., например, ст.8, 41, 48, 47, 71, 72, 73, 74, 75, 104 и 106). В этом случае Российская Федерация представляет государство в целом.

Что касается федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов, то правовое регулирование в этих сферах осуществляет Российская Федерация как собственник (на основании п."з" ст.71 Конституции). Соответственно, собственником бюджета (казны) субъекта Федерации выступает соответствующий субъект Федерации (на основании ст.73 Конституции), а местных бюджетов - соответствующее муниципальное образование (на основании ст.132 Конституции).

Статья 80 Конституции предоставила право Президенту России определять направления внутренней и внешней политики, а ст.84 (п."е") обращаться в Федеральное Собрание с ежегодными посланиями о положении в стране (в том числе по вопросам бюджетного законодательства).

Согласно ст.114 Конституции Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой (в том числе бюджетной) политики, разрабатывает проект федерального бюджета и представляет отчет об исполнении федерального бюджета.

Важным правовым актом является Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"*(1), ст.15 которого определяет полномочия Правительства в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. В соответствии с этой статьей Правительство проводит единую финансовую, кредитную и денежную политику, разрабатывает и представляет в Государственную Думу федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. В ходе реализации финансовой деятельности государства Правительство принимает правовые акты.

Статьей 106 Конституцией предусмотрено участие в законотворческом процессе Совета Федерации Федерального Собрания, который рассматривает в том числе законы по вопросам федерального бюджета. Причем Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ст.106 Конституции РФ указал, что рассмотрение федеральных законов в Совете Федерации должно начаться не позднее 14-дневного срока после его передачи в Совет Федерации*(2).

В силу ст.104 Конституции законопроекты об изменении финансовых обязательств государства, о введении и отмене налогов, выпуске государственных займов, другие законопроекты, предусматривающие расходы федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

Статья 41 Конституции среди источников финансирования охраны здоровья и медицинской помощи гражданам предусматривает средства бюджета. Статья 43 гарантирует бесплатное основное общее и среднее профессиональное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а на конкурсной основе и высшее образование. Финансирование ассигнований на указанные цели производится в основном из бюджетов.

Таким образом, положения Конституции РФ создали правовую базу для принятия в условиях рыночных отношений целого ряда новых актов бюджетного законодательства, и прежде всего для базового акта - Бюджетного кодекса РФ, введенного в действие с 1 января 2000 г.

Согласно ст.2 БК РФ бюджетное законодательство состоит из Бюджетного кодекса РФ, принятых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджетах различного уровня на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих отношения, указанные в ст.1 БК РФ.

Во-первых, это отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

Во-вторых, отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Бюджетным кодексом определен правовой статус участников бюджетного процесса, закреплены правовые основы порядка и условия привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Следует отметить, что в ст.2 БК РФ речь идет о массиве правовых актов в области бюджета, а не только о законах, т.е. применяется понятие бюджетного законодательства в широком смысле слова.

В юридической литературе по вопросу термина "законодательство" высказаны различные мнения. Одни справедливо считают, что под законодательством следует понимать только законы, другие полагают необходимость выделения понятий законов, правовых актов и законодательства как совокупности законов и правовых актов различного уровня*(3). Акты, регулирующие бюджетные отношения на федеральном уровне, составляет одну часть; другую часть составляют правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения на уровне субъектов Российской Федерации, и третью часть составляют акты на уровне муниципальных образований.

На каждом уровне нормативные акты бюджетного законодательства принимаются различными органами в пределах установленной компетенции (прав и обязанностей государственного или иного органа). Например, на уровне субъекта Российской Федерации действуют не только акты федерального уровня, но и регионального, на местном уровне - акты федерального, регионального и местного уровня.

Компетенция органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений определена в ст.7 БК РФ:

- установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществление контроля за их исполнением;

- определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;

- установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждении отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации;

- установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам.

- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

- установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;

- установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;

- утверждение бюджетной классификации Российской Федерации;

- установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;

- определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;

- установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы России имеют ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год.

Согласно ст.6 БК РФ бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В юридической литературе термин "бюджет" применяется в разных значениях.

С экономической точки зрения бюджет - это совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих задач государства, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и выполнения функций соответствующих органов власти.

С юридической точки зрения бюджет - это правовой акт, основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного фонда государства, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, утверждаемый соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти или представительным органом самоуправления.

В законе о бюджете определяется общий объем доходов и расходов федерального бюджета, производится разграничение налогов и доходов, поступающих на образование федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, а также пределы государственных заимствований и государственного долга, определяются направление бюджетных средств из федерального бюджета на финансирование обороны, управления, социально-культурной сферы и другие мероприятия. Тем самым предусматривается финансовое обеспечение в течение финансового года выполнения функций государства.

Есть мнение, что по своему значению закон о бюджете после Конституции РФ и федерального конституционного закона имеет верховенство*(4). Это утверждение заслуживает самого пристального внимания.

Конституционный Суд РФ в ранее упомянутом постановлении отметил, что реализация ст.106 Конституции обеспечивает учет мнения Совета Федерации в законодательном процессе и дает ему возможность выразить согласие либо несогласие с Государственной Думой в отношении принятого закона.

Федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год принимается в процессе особой законодательной процедуры. Проект такого закона после обсуждения и принятия в Государственной Думе вносится на обязательное рассмотрение в Совет Федерации. Статьей 196 БК РФ установлен достаточно сложный порядок рассмотрения проекта: в Государственной Думе он должен пройти четыре чтения, а Счетная палата дает на него заключение.

В юридической литературе высказывались предложения о закреплении в федеральном законе о бюджете экономических параметров, которые он должен содержать. Вместе с тем целесообразно было бы несколько упростить процесс рассмотрения и утверждения этого закона, сократив количество чтений до трех, что имело место в отдельные годы.

В августе 1996 г. принят Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации"*(5).

Согласно ст.18 БК РФ бюджетная классификация Российской Федерации представляет собой группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемую для составления и исполнения бюджетов, и обеспечивает сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Федеральными законами внесены некоторые дополнения и изменения к утвержденной классификации*(6).

Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Федерации дополнена уровнем муниципальных образований, а классификация видов государственного внешнего долга Российской Федерации - классификацией внешних активов Российской Федерации. Наряду с этим внесены и другие изменения и дополнения, в частности введена ведомственная классификация расходов местных бюджетов.

Поднятие уровня правового регулирования бюджетной классификации с ведомственного (ранее бюджетная классификация утверждалась министром финансов) до законодательного имеет большое превентивное значение в деле обеспечения финансовой дисциплины, поскольку нарушение ведомственного указания нарушителю обычно представляется не столь существенным, как нарушение нормы федерального закона.

Для обеспечения строгого соблюдения финансовой дисциплины целесообразно сохранить действующий порядок утверждения бюджетной классификации. В этом вопросе больше других должно быть заинтересовано Министерство финансов РФ и другие органы, осуществляющие финансовый контроль.

Поскольку значительное количество норм, регулирующих бюджетные отношения, включаются в правовые акты других отраслей права и в акты разного уровня, важным положением является установление Бюджетным кодексом приоритета действия его норм по отношению к актам, в которых включены нормы бюджетного права. Это, в частности, относится к актам Президента и Правительства Российской Федерации, к актам министерств, государственных внебюджетных фондов, актам субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Многие финансовые, в том числе бюджетные, отношения регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и ее субъектами.

Бюджетным кодексом установлено, что соглашения и договоры между Российской Федерацией и ее субъектами должны соответствовать нормам названного Кодекса.

Следует отметить, что ни в одной стране мира (кроме России и Китая) не практикуется заключение соглашений между органами федерации и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий. Такие соглашения впервые появились в Российской Федерации в переходный к рыночной экономике период. Они имели большое значение в деле стабилизации при осуществлении бюджетно-налоговой политики и разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Заключение таких соглашений в начале 90-х годов ХХ века приняло широкое распространение. Договоры заключались не только между Федерацией и ее субъектами, но в ряде случаев и между субъектами Федерации. Например, был заключен Договор о бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, утвержденный постановлением Законодательного Собрания Красноярского края от 16 ноября 1995 г. N В-188П. Этот же орган Красноярского края принял постановление от 16 апреля 1996 г. N 9-273п, в котором определен порядок перечисления и зачисления средств. Причем некоторые договоры были заключены с нарушением положений Конституции РФ.

В настоящее время роль таких соглашений постепенно снижается, и при реальной реализации принципов равенства субъектов перед Федерацией и целостности России, провозглашенных Конституцией РФ, они прекращают свое существование. Так, в связи с достижением цели договоров многие договоры между Российской Федерацией и субъектами признаны утратившими силу, о чем заключены специальные договоры между Федерацией и отдельными субъектами. Например, учитывая, что цели договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации достигнуты, Президент РФ и представители органов государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга, Оренбургской области, Нижегородской области, Краснодарского края, Республики Коми, Калининградской области соответственно 4, 6, 12 апреля и 31 мая 2002 г. заключили отдельные договоры о прекращении действия заключенных ранее договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти вышеуказанных субъектов Российской Федерации*(7).

О значении Федеративного договора от 31 марта 1992 г. существует мнение, что этот договор, хотя и не носит учредительного характера, но подчеркивает конституционную природу Российской Федерации*(8).

Согласно ст.1 Конституции РФ Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство. В силу ст.73 Конституции субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако суверенитета субъекты Российской Федерации по Конституции РФ не имеют, что неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ в постановлениях, в частности от 7 июня 2000 г., от 27 июня 2000 г., от 9 июля 2002 г. *(9). Так, суверенитет по смыслу ст.3, 4, 5, 67 и 69 Конституции - это верховенство и самостоятельность государственной власти, полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, что является необходимым качественным признаком Российской Федерации как государства, характеризующим ее конституционно-правовой статус.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 9 июля 2002 г. подтвердил, что многонациональный народ России является единственным носителем суверенитета.

Статья 8 БК РФ определила компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных отношений:

установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

составление и рассмотрение проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

распределение доходов от региональных налогов сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;

определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами в соответствии с законодательством Российской Федерации;

установление совместно с органами государственной власти Российской Федерации порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации;

определение условий и порядка предоставления финансовой помощи и ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;

определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации;

осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ постановлением от 10 декабря 1997 г. установил, что отнесение финансового, валютного и кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов*(10).

Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией, Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами определяют бюджетную систему субъектов Федерации, их бюджетное устройство, регулируют и другие бюджетные отношения.

В конституции и уставы субъектов Российской Федерации включены нормы об утверждении представительными органами их бюджетов. В ряде актов субъектов Федерации выделены главы, статьи посвященные регулированию бюджетных отношений. Так, в Уставе. Саратовской области, принятом 5 апреля 1995 г., содержится глава "Финансовые ресурсы области"; в Уставе Рязанской области от 19 октября 1998 г. - глава "Финансовая система области"; в Уставе Корякского автономного округа от 19 декабря 1997 г. глава "Экономическая и финансовая основа статуса округа"; в Уставе Таймырского (Долгано-Ненецкого автономного округа) от 25 марта 1998 г. глава "Собственность, финансы, бюджет и налоги"; в Уставе Чукотского автономного округа от 29 октября 1997 г. - глава "Финансы".

Во многих субъектах Российской Федерации приняты конкретные акты о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. В некоторых из них, первично принятых, было допущено нарушение порядка разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами, но вносимыми дополнениями и изменениями они в большинстве своем устранены. Например, в Республике Бурятия закон от 23 декабря 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Республике Бурятия" заменен законом "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия"; в Республике Карелия принят закон от 11 июля 2000 г. "О бюджетном процессе в Республике Карелия", а в Волгоградской области - закон от 27 марта 2002 г. "О бюджетном процессе в Волгоградской области".

В Конституции РФ нет прямого указания на принятие субъектами своего бюджета. Это предусмотрено только в отношении федерального бюджета (ст.106) и местного бюджета (ст.132). Аналогичное право субъектов Российской Федерации имеет своим основанием ст.73 Конституции.

В Бюджетном кодексе РФ сформулировано право субъектов принимать свой бюджет (как и ранее в действовавшем законе РСФСР от 10 октября 1991 г. "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РСФСР") и в ст.15 дано его определение.

Закон о бюджете субъекта Российской Федерации является важнейшим правовым актом, регулирующим бюджетные отношения на территории субъекта, определяющим финансовое обеспечение развития экономики субъекта за счет средств бюджета субъекта.

Пункты 4 и 6 ст.76 Конституции РФ предусматривают приоритет действия закона о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год по вопросам компетенции данного субъекта, справедливость чего отмечалась в юридической литературе*(11).

Субъкты Федерации принимают и другие акты бюджетного законодательства. Так, 4 января 1995 г. в Хабаровском крае был принят закон о финансировании расходов до принятия закона о бюджетной системе края, в Республике Татарстан - закон "О государственном долге Республики Татарстан" и закон от 26 мая 1999 г. "О государственных внебюджетных фондах Республики Татарстан", в котором сформулированы основные задачи государственных внебюджетных фондов Татарстана, порядок их создания, источники доходов, предусмотрена возможность их консолидации в бюджете.

Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации" расширены права субъектов Федерации, им предоставлено право конкретизировать бюджетную классификацию субъекта исходя из общих принципов. Субъекты Федерации приняли соответствующие акты.

Законами субъектов должны быть конкретно урегулированы бюджетное устройство, бюджетный процесс и другие отношения, для чего могут быть приняты законы о бюджетном процессе, о порядке осуществления контроля за использованием органами местного самоуправления средств, выделенных из краевого, областного, республиканского бюджета, о внебюджетных фондах, о бюджетной классификации и др.

Бюджетным кодексом РФ не предусмотрено принятие аналогичных кодексов субъектами Российской Федерации, да это и нецелесообразно, поскольку ведет к дублированию и даже искажению федеральных норм в региональном законодательстве. Поэтому законом Вологодской области от 29 марта 2002 г. "О бюджетном процессе в Вологодской области" признан утратившим силу областной Бюджетный кодекс. Между тем в некоторых субъектах приняты и сохраняют свое действие бюджетные кодексы - в Калининградской области 27 июля 2000 г., Камчатской области 14 марта 2000 г., Ивановской области 14 марта и 30 мая 2000 г.

России присущи давние традиции бюджетного федерализма. Еще с XVII в. имелось самостоятельное бюджетное законодательство на присоединенных к России польских, затем финских землях и существовало два уровня местного самоуправления - уезды и волости. В советские годы местными органами власти считались органы различного уровня (сельские, районные, городские, автономные области, автономные округа, краевые, областные, республиканские (АССР). С построением правового государства бюджетный федерализм получает возможность сочетать интересы Федерации и ее субъектов, что, несомненно, позволяет сохранять единство и целостность страны.

Бюджетный федерализм обычно понимается как отношения между органами власти Российской Федерации и субъектов Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований.

Согласно ст.12 Конституции РФ местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления не принимают законов, но они имеют право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет и решать другие вопросы местного значения, поэтому принимают нормативные правовые акты, в том числе об утверждении местного бюджета и по другим вопросам в области бюджета в пределах своей компетенции.

Компетенция органов местного самоуправления в сфере бюджетных отношений закреплена ст.9 БК РФ:

- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

- составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

- определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

- определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

- осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Статья 14 БК РФ определяет местный бюджет (бюджет муниципального образования) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Следует иметь в виду, что ст.72 Конституции РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов административное законодательство. В силу ст.76 Конституции РФ по вопросам административного права издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3 ст.13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(12) предусмотрено, что порядок образования, соединения, преобразования, изменения их границ определяется законом субъекта Российской Федерации. Названным Федеральным законом сначала был установлен один уровень местного самоуправления, а затем в редакции от 4 августа 2000 г. фактически второй.

Сложившаяся таким образом структура органов в Российской Федерации имеет, как правило, четыре уровня, а федеральное бюджетное и налоговое законодательство регулирует лишь три уровня бюджетной системы (ст.10 БК РФ), т.е. не учитывает наличия в местном самоуправлении двух уровней (типов). Это привело к негативным последствиям при реализации указанного Федерального закона - к необоснованному делению органов местного самоуправления и отсутствию местных бюджетов во многих муниципальных образованиях, что вызывает необходимость продолжить совершенствование бюджетного законодательства.

Что касается местных внебюджетных фондов, то на федеральном уровне нечетко урегулирован вопрос о возможности создания внебюджетных фондов органами местного самоуправления. В статье 10 БК РФ (имеющему приоритет) упоминание о них отсутствует, тогда как Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местному самоуправлению предоставлено право организации внебюджетных фондов.

Бюджетный кодекс РФ принят в соответствии с Конституцией РФ и имеет первостепенное значение в установлении единого правового пространства и целостности России.

Отдельные высказывания о неконституционности Бюджетного кодекса необоснованны, поскольку финансовое регулирование относится к ведению Российской Федерации. Одни бюджетные права она имеет как представитель государства в целом, а другие как собственник федеральной собственности, поэтому в ст.71 Конституции РФ эти бюджетные права выделены в отдельные пункты.

В Бюджетном кодексе РФ большое внимание уделено принципам всей бюджетной системы России: единству; разграничению доходов и расходов; самостоятельности бюджетов; полноте отражения доходов и расходов; сбалансированности, эффективности; общему совокупному покрытию расходов; гласности; достоверности; адресности. Эти принципы действуют как на федеральном, региональном, так и на местном уровне.

В юридической литературе отмечается взаимосвязь и взаимозависимость принципов финансового права*(13). Это утверждение, оправданно полагать, распространяется и на принципы всей бюджетной системы Российской Федерации.

Региональные и местные акты регулирует, главным образом, однородные бюджетные отношения, но только на более низком уровне в пределах компетенции государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отражают особенности в экономике субъекта, местного самоуправления, в демографическом отношении и др.

В литературе вполне справедливо ставится вопрос о создании единой взаимосвязанной системы нормативно-правовых актов российского финансового законодательства в качестве частей федеративного законодательства, включающей и финансовое законодательство субъектов Российской Федерации, без дублирования норм, объединенной общими принципами и осуществляющей полноту финансового регулирования*(14). Что касается системы российского права, то в этом вопросе нет единого мнения о тенденции развития.

Известно, что бюджетное законодательство - это совокупность актов, определяющих бюджетное устройство государства, его субъектов, местного самоуправления, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных денежных средств между разного уровня бюджетами, их расходования, а также актов, устанавливающих порядок формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных средств, осуществления финансового контроля и ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Оно является важнейшей составной частью финансового законодательства.

В период развития рыночных отношений в России сложилось новое бюджетное законодательство, осуществлено новое правовое регулирование бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, созданы новые системы бюджетного права и бюджетного законодательства.

Финансовое право еще недавно состояло из финансовых институтов, среди которых центральное место занимали нормы, регулирующие бюджетные отношения. В результате исторического развития в условиях рыночной экономики выделились из финансового права ряд подотраслей, среди которых можно отметить бюджетное право*(15), налоговое право*(16), банковское право (существует мнение, что банковское право самостоятельная отрасль права)*(17).

Система российского права, а равно система российского законодательства не есть что-то неизменное, они постоянно развиваются, что вызвано быстро меняющимися экономическими условиями. Практика применения бюджетного законодательства выявила существенные недостатки, требующие дальнейшего его совершенствования в целях развития финансов России.

Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584*(18) одобрена Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, предусматривающая стратегические направления изменения бюджетного законодательства

Реализация Программы приведет к упорядочению бюджетного устройства, к четкому разграничению расходных полномочий и сокращению "нефинансируемых мандатов" (обязательства бюджетов субъектов, местных бюджетов, возложенные на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования).

В целях совершенствования бюджетного законодательства и приведения его в соответствие с реалиями сегодняшнего дня предлагается:

- внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, в частности:

уточнить бюджетную систему Российской Федерации, особенно в части местного уровня. Практика показала, что местный уровень бюджетной системы требует разделения на два (или более) типов (уровней), поскольку в настоящее время вместо децентрализации финансовых потоков образовалась их централизация в некоторых субъектах;

в целях создания местных бюджетов в каждом местном самоуправлении следует уточнить вопросы местного значения, особенности организации местного самоуправления разных типов и общие принципы наделения полномочий муниципальных образований разного типа;

провести четкое разграничение расходных полномочий, недопустимости особого порядка формирования доходов или финансирования из вышестоящего бюджета;

дополнить ст.6 БК РФ определениями понятий, используемых в настоящее время, например расходные полномочия (полномочия обычно понимаются как права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления), финансирование и др.;

- внести изменения в финансовые нормы многочисленных законодательных актов отраслевого характера, это относится прежде всего к актам социальной сферы, в которых применяются термины устаревшие или неясные;

- упростить порядок рассмотрения проекта федерального бюджета и сократить количество материалов, представляемых для его рассмотрения;

- четко урегулировать вопрос о возможности создания внебюджетных фондов органами местного самоуправления, поскольку в ст.10 БК РФ упоминание о них отсутствует, хотя Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местному самоуправлению предоставлено право организации внебюджетных фондов;

- сохранить законодательный уровень утверждения федеральным законом бюджетной классификации Российской Федерации в разрезе всей бюджетной системы Российской Федерации.

Т.В. Конюхова,

старший научный сотрудник Института законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве

Российской Федерации

"Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. - 1997. - N 51. - Ст.5712; 1998. - N 1. - Ст.1.

*(2) СЗ РФ. - 1995. - N 13. - Ст.1207.

*(3) Маликов М.Ф. Региональное право. - Уфа, 2002. - Т.2. - С.187.

*(4) Крохина Ю.М. Бюджетное право и российский федерализм. - М., 2001. С.292.

*(5) СЗ РФ. - 1996. - N 34. - Ст.4030.

*(6) СЗ РФ. - 2000. - N 32. - Ст.3338; 2001. - N 33. - Ч.II. Ст.3437; 2002. N 19. - Ст.1796.

*(7) См.: СЗ РФ. - 2002. - N 15, 16, 21, 23.

*(8) Абдулатипов Р.Г. Федеративный договор и перспективы развития межнациональных отношений / Федеративный договор и межнациональная интеграция. - М., 1994.

*(9) СЗ РФ. - 2000. - N 25. - Ст.2728; N 29. - Ст.3117; 2002. N 28. - Ст.2909.

*(10) СЗ РФ. - 1997. - N 51. - Ст.5677.

*(11) Крохина Ю.А. Указ соч. - М., 2001. - С.292.

*(12) СЗ РФ. - 1995. - N 35. - Ст.3506; 1996. - N 17. - Ст.1917; N 49. - Ст.5500; 1997. - N 12. - Ст.1378; 2000. - N 32. - Ст.3330; 2002. - N 12. - Ст.1093.

*(13) Химичева Н.И. Принципы финансового права. Законодательство России в XXI веке. - М., 2002. - С.78.

*(14) Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. N 12. - С.59.

*(15) Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право. М., 2002.

*(16) Петрова Г.В. Налоговое право. - М., 1997.

*(17) Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмелян А.М. Банковское право Российской Федерации. - М., 1999.

*(18) СЗ РФ. - 2001. - N 34. - Ст.3503.