Комментарий к постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.07.2003 N 16 "О некоторых вопросах практики применения административной ответственности, предусмотренной статьей 14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за неприменение контрольно-кассовых машин" (Г.Г. Иванова, "Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров", N 12, декабрь 2003 г.)

Комментарий к постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации от 31.07.2003 N 16 "О некоторых вопросах практики применения
административной ответственности, предусмотренной статьей 14.5
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
за неприменение контрольно-кассовых машин"

В соответствии с Законом РФ от 18.06.1993 N 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" (далее - Закон N 5215-1) денежные расчеты с населением при осуществлении торговых операций или оказании услуг на территории Российской Федерации должны были осуществляться всеми организациями и индивидуальными предпринимателями с обязательным применением контрольно-кассовых машин (ККМ).

27 мая 2003 года в "Российской газете" был опубликован Федеральный закон от 22.05.2003 N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" (далее - Закон N 54-ФЗ), который вступил в действие по истечении одного месяца со дня его официального опубликования. Согласно Закону N 54-ФЗ Закон N 5215-1 признан утратившим силу.

В связи с принятием Закона N 54-ФЗ читателям журнала следует прежде всего обратить внимание на то, что порядок совершения кредитными организациями кассовых операций с применением контрольно-кассовой техники (ККТ), а также порядок применения кредитными организациями ККТ и используемых в ней программных продуктов определяются Банком России.

Если раньше в Законе N 5215-1 речь шла только о ККМ, то в настоящее время перечень техники, используемой при расчетах, расширен, и к ней относятся ККМ, оснащенные фискальной памятью; электронно-вычислительные машины, в том числе персональные; программно-технические комплексы. При этом следует иметь в виду, что в соответствии со ст.10 Закона N 54-ФЗ через шесть месяцев после вступления этого Закона в силу не допускается применение ККТ без фискальной памяти при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт.

Как предусмотрено в п.1 ст.2 Закона N 54-ФЗ, ККТ, включенная в Государственный реестр, применяется на территории Российской Федерации в обязательном порядке всеми организациями и индивидуальными предпринимателями при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт в случае продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Исходя из вышеприведенного пункта ст.2 Закона N 54-ФЗ, а также учитывая название этого Закона, можно сделать вывод о том, что данный нормативный акт должен применяться не только в случаях денежных расчетов с населением, но и при расчетах с организациями (порядок наличных и безналичных расчетов определен ст.861 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно ст.1 Закона N 54-ФЗ под наличными денежными расчетами подразумеваются произведенные с использованием средств наличного платежа расчеты за приобретенные товары, выполненные работы, оказанные услуги, а под фискальными данными - фиксируемая на контрольной ленте и в фискальной памяти информация о наличных денежных расчетах и (или) расчетах с использованием платежных карт (то есть расчет с использованием платежных карт не равнозначен расчету наличными денежными средствами).

Вместе с тем согласно п.2 ст.2 Закона N 54-ФЗ организации и индивидуальные предприниматели могут в порядке, определяемом Правительством РФ, осуществлять наличные денежные расчеты и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения ККТ в случае оказания услуг населению при условии выдачи им соответствующих бланков строгой отчетности, приравненных к кассовым чекам.

Кроме установления вышеназванного порядка, Правительству РФ поручено также определить:

- порядок утверждения форм бланков строгой отчетности, приравненных к кассовым чекам, а также порядок их учета, хранения и уничтожения;

- порядок ведения Государственного реестра ККТ, требования к его структуре и составу сведений, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять ведение названного реестра;

- требования к ККТ, используемой организациями и индивидуальными предпринимателями, порядок и условия ее регистрации и применения.

Ранее действовавшим Законом N 5215-1 предусматривалось, что отдельные категории организаций (в том числе индивидуальных предпринимателей) в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могли осуществлять денежные расчеты с населением без применения ККМ в соответствии с утвержденным перечнем (см. постановление Правительства РФ от 30.07.1993 N 745).

Такой перечень приведен в ст.2 Закона N 54-ФЗ; в частности, без применения ККТ может осуществляться продажа газет и журналов, а также сопутствующих товаров в газетно-журнальных киосках при условии, что доля продажи газет и журналов в их товарообороте составляет не менее 50% и ассортимент сопутствующих товаров утвержден органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации; продажа лотерейных билетов; продажа проездных билетов и талонов для проезда в городском общественном транспорте и др.

Перечень видов деятельности, расчеты по которым могут осуществляться без применения ККТ, может быть также утвержден органом государственной власти субъекта Российской Федерации для организаций и индивидуальных предпринимателей, находящихся в отдаленных или труднодоступных местностях (за исключением городов, районных центров, поселков городского типа).

Статья 5 Закона N 54-ФЗ, определяющая обязанности организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих ККТ, повторяет некоторые положения ст.2 Закона N 5215-1, например обязанность регистрировать технику в налоговых органах (в Законе N 5215-1 предусматривалось, что регистрация осуществляется в налоговых органах по месту нахождения пользователя ККМ), выдавать покупателям и клиентам в момент оплаты отпечатанные кассовые чеки и др., но при этом устанавливает и новые обязанности, например производить при первичной регистрации ККТ введение в фискальную память вышеназванной техники информации и замену накопителей фискальной памяти с участием представителей налоговых органов. В то же время из числа обязанностей организаций и индивидуальных предпринимателей исключена обязанность вывешивать в доступном покупателю (клиенту) месте ценники на продаваемые товары (прейскуранты на оказываемые услуги), которые должны соответствовать документам, подтверждающим объявленные цены и тарифы.

Несмотря на то, что отношения, связанные с использованием ККТ, не относятся к налоговым, так же как и в ранее действовавшем Законе N 5215-1, контроль за применением ККТ возложен на налоговые органы; в связи с этим в ст.7 Закона РФ от 21.03.1991 N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" внесены дополнения, в соответствии с которыми налоговые органы осуществляют контроль за соблюдением требований к ККТ, порядка и условий ее регистрации и применения, которые определяются законодательством Российской Федерации о применении ККТ, при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт, за полнотой учета выручки в организациях и у индивидуальных предпринимателей, проверяют документы, связанные с применением ККТ, получают необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках, проводят проверки выдачи кассовых чеков, налагают штрафы на организации, а также на индивидуальных предпринимателей за нарушение требований законодательства Российской Федерации о применении ККТ при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт.

Все вышеназванные функции налоговых органов поименованы в ст.7 Закона N 54-ФЗ; при этом указано, что штрафы налагаются на организации и индивидуальных предпринимателей в случаях и порядке, которые установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Вопрос о применении штрафных санкций, предусмотренных ранее действовавшим Законом N 5215-1, был предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, по которому вынесены, в частности, постановление от 12.05.1998 N 14-П и определение от 01.04.1999 N 29-О.

В КоАП РФ предусмотрено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица (в настоящем Кодексе, введенном в действие с 1 июля 2002 года, субъектом административных правоотношений признаны также юридические лица), за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст.2.1 КоАП РФ).

Статьей 14.5 главы 14 "Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности" КоАП РФ установлено, что продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг в организациях торговли либо в иных организациях, осуществляющих реализацию товаров, выполняющих работы либо оказывающих услуги, а равно гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, при отсутствии информации об изготовителе или о продавце либо без применения в установленных законом случаях ККМ влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 15 до 20 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ); на должностных лиц (в соответствии со ст.2.4 КоАП РФ лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное) - от 30 до 40 МРОТ; на юридических лиц - от 300 до 400 МРОТ.

Этой же статьей КоАП РФ определены лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях от имени налоговых органов. Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об этих правонарушениях, в пределах компетенции соответствующего органа. Порядок рассмотрения дел и применения ответственности (освобождения от нее) также регулируется КоАП РФ.

Следует обратить внимание также на то, что в соответствии со ст.28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.14.5 настоящего Кодекса, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел, а в п.2 ст.7 Закона N 54-ФЗ предусмотрено, что органы внутренних дел взаимодействуют в пределах своей компетенции с налоговыми органами при осуществлении последними возложенных на них контрольных функций. Учитывая это, а также то, что согласно ст.23.6 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.14.5 настоящего Кодекса, рассматриваются федеральными органами налоговой полиции, можно сделать вывод о необходимости внесения изменений в КоАП РФ в связи с принятием Закона N 54-ФЗ.

В части ответственности, налагаемой в соответствии со ст.14.5 КоАП РФ, следует иметь в виду постановление Пленума ВАС РФ от 31.07.2003 N 16 "О некоторых вопросах практики применения административной ответственности, предусмотренной статьей 14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за неприменение контрольно-кассовых машин" (далее - Постановление N 16).

Как уже говорилось, Закон N 54-ФЗ применяется в случае, если для расчетов используются не только ККМ, но и другие виды ККТ. В связи с этим в п.2 Постановления N 16 отмечено, что в случае использования организацией или индивидуальным предпринимателем вместо ККМ иных указанных в Законе N 54-ФЗ видов ККТ вышеназванные лица не могут быть привлечены к ответственности за неприменение ККМ.

В п.1 Постановления N 16 также определено, что под неприменением ККМ следует понимать:

фактическое неиспользование контрольно-кассового аппарата (в том числе по причине его отсутствия);

использование ККМ, не зарегистрированной в налоговых органах;

использование ККМ, не включенной в Государственный реестр;

использование ККМ без фискальной (контрольной) памяти, с фискальной памятью в нефискальном режиме или с вышедшим из строя блоком фискальной памяти;

использование ККМ, у которой пломба отсутствует либо имеет повреждение, свидетельствующее о возможности доступа к фискальной памяти;

пробитие ККМ чека с указанием суммы менее уплаченной покупателем (клиентом).

Если в соответствующих случаях, определенных законодательством, расчеты производятся без применения ККМ, но при условии выдачи соответствующих бланков строгой отчетности, то необходимо иметь в виду, что согласно п.4 Постановления N 16 в случае невыдачи вышеуказанных документов юридические лица и индивидуальные предприниматели несут ответственность за осуществление наличных денежных расчетов без применения ККМ.

Постановлением Правительства РФ от 30.07.1993 N 745 был определен перечень отдельных категорий организаций и индивидуальных предпринимателей, которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могли осуществлять денежные расчеты с населением без применения ККМ. Учитывая, что пунктом 3 ст.2 Закона N 54-ФЗ предусмотрен перечень вышеуказанных видов деятельности, в п.5 Постановления N 16 определено, что с момента вступления в силу Закона N 54-ФЗ перечень, утвержденный постановлением Правительства РФ от 30.07.1993 N 745, не подлежит применению.

Индивидуальным предпринимателям следует обратить внимание на п.7 Постановления N 16, в котором определено следующее. В соответствии с примечанием к ст.2.4 КоАП РФ лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. В связи с этим судам рекомендовано исходить из того, что, поскольку ст.14.5 КоАП РФ не установлено иное, индивидуальные предприниматели несут ответственность по этой статье настоящего Кодекса, предусмотренную для должностных лиц.

Возвращаясь к Закону N 54-ФЗ, следует также обратить внимание читателей журнала на распределение сумм, поступающих в качестве административных штрафов за вышеуказанные правонарушения.

Статьей 7 Закона N 5215-1 (в ред. от 30.12.2001 N 196-ФЗ) было определено, что суммы штрафов в размере 20% направлялись в федеральный бюджет, в размере 80% - в местный бюджет (статьей 7 Федерального закона от 24.12.2002 N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" предусмотрено, что доходы федерального бюджета формируются за счет доходов от применения мер административной ответственности, в том числе штрафов, в соответствии с законодательством Российской Федерации). Поскольку Закон N 5215-1 утратил силу, в части распределения сумм административных штрафов за нарушение правил применения ККТ необходимо иметь в виду следующее.

Статьей 3.5 "Административный штраф" КоАП РФ установлено, что сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации. Статьей 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) предусмотрено, что штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено вышеназванным Кодексом и иными законодательными актами. Таким образом, до вступления в силу Закона N 54-ФЗ действует межбюджетное распределение сумм административного штрафа, а после вышеуказанной даты применяется ст.46 БК РФ.

Г.Г. Иванова

"Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров", N 12, декабрь 2003 г.