Систематизация экологического законодательства: современные проблемы и практические подходы (И.А. Игнатьева, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2003 г.)

Систематизация экологического законодательства:
современные проблемы и практические подходы

Систематизация российского законодательства - тема, являющаяся в течение длительного времени одной из наиболее обсуждаемых в научной литературе*(1). Применительно к отдельным отраслям законодательства ее исследование должно приобретать вполне практические и конкретные качества, выливаясь во всесторонний анализ законодательных актов с позиции их взаимосвязей, а также противоречий, дублирования, пробелов и других недостатков. Логическим следствием такого анализа является выработка предложений по совершенствованию самих исследуемых актов. Собственно поэтому систематизация представляет собой постоянную форму развития законодательства*(2). В результате вырабатываются основные правоположения для нового законодательного акта - кодифицированного в рамках отрасли законодательства, что наиболее важно для определяющихся отраслей. Несомненно, что такая работа в некодифицированных отраслях законодательства (к которым относится и экологическое законодательство, регулирующее общественные отношения по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности) представляется более сложной и продолжительной, чем в кодифицированной отрасли.

Имея в виду, что основными формами систематизации законодательства и права являются инкорпорация и кодификация*(3), следует вместе с тем учитывать, что диапазон возможных теоретических и практических подходов к систематизации для первой системы шире, чем для последней. В то же время объем соответствующих работ в системе законодательства в значительной степени определеннее, чем в системе права, так как даже в процессе кодификации фактически затрагивает только те правовые нормы, которые включены в законодательные акты конкретной отрасли законодательства. В рассматриваемом случае это правовые нормы тех 24 законодательных актов, которые составляют отрасль экологического законодательства в его широком понимании. За пределами такой систематизации остается массив правовых норм, являющихся следствием так называемой экологизации российского законодательства.

Систематизацию законодательства, таким образом, в обозначенном аспекте можно рассматривать в качестве первого (и основного) этапа систематизации права. Она имеет самостоятельные положительные черты: определенность на момент начала систематизации нормативного материала, то есть предмета исследования, возможность получения его позитивных качественных изменений в самое ближайшее время, поскольку работа по систематизации выявляет основные недостатки действующих законов как в содержательной, так и в формальной плоскости. Кроме того, особая важность систематизации законодательства обусловлена фактически приоритетным значением экологического законодательства по отношению к иным отраслям законодательства, выполняющим в правовом регулировании экологических отношений при всей их самостоятельной значимости лишь вспомогательные, хотя зачастую и необходимые функции. Это означает, что последовательные, своевременные изменения (смежного и экологического законодательства) в правовом регулировании экологических отношений могут оптимально сопровождать любые улучшения в экологическом законодательстве.

При проведении систематизации подлежат обязательному уточнению два показателя: а) состав отрасли законодательства, подлежащей систематизации (иначе говоря, выяснение круга законодательных актов, которые регулируют однородные общественные отношения с единой целью)*(4); б) возможные и предпочтительные пути систематизации отрасли законодательства*(5). Полагаем, что основная проблематика применительно к экологическому законодательству раскрывается в уточнении второго из названных параметров. Здесь появляется ряд вопросов: об обосновании возможности систематизации в форме инкорпорации и кодификации для конкретного временного отрезка развития отрасли законодательства; объяснении выбираемой формы кодификационного акта; определении всех параметров, по которым должна быть произведена систематизация. Решение обозначенных проблем - действенный путь по направлению к кодификации экологического законодательства.

На современном этапе развития экологического законодательства России существует потребность последовательного использования обеих исследуемых форм систематизации. Не следует отдавать предпочтения лишь инкорпорации либо только кодификации. Одна форма систематизации может со временем преобразовываться в другую; выводы, полученные в ходе инкорпорации, служат основой кодификации*(6). В любом случае необходимость совершенствования экологического законодательства, насущная потребность в качественном правовом регулировании экологических отношений подчеркивают злободневность немедленного начала практических действий по систематизации. Кроме того, экологическое законодательство представляет собой яркий пример такого состояния правового регулирования, когда "о значимости интеграционных процессов в системе законодательства можно судить по тому, в какой мере его эффективность зависит от завершенности процессов формирования тех или иных законодательных массивов (комплексов)"*(7). Действительно, интеграционный подход к развитию экологического законодательства приобретает преимущественное значение*(8), поскольку он способен существенным образом повлиять на слаженность всех возможных юридических средств для достижения единой цели правового регулирования экологических отношений, повысить эффективность их использования, перевести количественный показатель (24 законодательных акта*(9)) в качественно иную плоскость.

Однако интеграция в системе экологического законодательства - многоступенчатый процесс. Начало его может быть положено в ходе подготовки Свода законов РФ. Отметим при этом, что для формирования нового экологического законодательства, как и для иных отраслей, важно четкое понимание системы российского законодательства, в рамках которого особое значение имеет понятие законодательства и его официальное закрепление. В связи с этим тревогу вызывает тот факт, что название инкорпорирующего законодательство собрания актов не соответствует его содержанию. Согласно Указу Президента РФ от 14 февраля 1998 г. "О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации"*(10) в Свод включаются как законодательные, так и нормативные акты Президента и Правительства РФ (п.1). По всей видимости, его наименование плавно перешло из прежнего опыта инкорпорации в 80-х годах прошлого века. Но ведь понимание законодательства в то время было совершенно иным, и реальная ситуация в правовом регулировании это полностью подтверждала. Памятуя о сложностях введения в право и правосознание понимания законодательства как системы лишь законодательных актов (не преодоленных до сих пор), опрометчиво говорить об известной условности наименования "Свод законов"*(11). Очевидно, что в новых условиях целесообразно либо отказаться от исторического названия "Свод законов", наименовав соответствующее собрание актов, скажем, Сводом нормативных правовых актов Российской Федерации (и параллельно решив проблему наименования, обоснованности существования ведомственных актов и их систематизации), либо пойти по пути создания нескольких официальных собраний с актами одной юридической силы в каждом, предлагаемом А.С. Пиголкиным*(12).

Структура раздела Свода, посвященного экологическому законодательству, может послужить основой для разработки структуры кодифицированного акта отрасли. В свою очередь, работы по структуре Свода должны предполагать дальнейшее развитие экологического законодательства, способствовать его кодификации. Иными словами, уже в ходе инкорпорации целесообразно поместить все нормативные правовые акты, регулирующие отношения по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, в один раздел создаваемого собрания актов. Это будет способствовать выявлению их жестких системных связей, взаимодополнения, с одной стороны, и повторов, коллизий - с другой.

Логичным продолжением инкорпорации выступают консолидация и кодификация, непосредственно связанные с развитием законодательства. В самом деле, собрав воедино все нормативные правовые акты, наибольшее значение среди которых имеют законодательные, в соответствующей сфере правового регулирования, законодателю предоставляется удобная возможность выявить все противоречия между ними, уяснить пробелы, усовершенствовать содержание правовых норм. В полной мере это достигается в процессе кодификации. Консолидация менее востребована в экологическом законодательстве. Несмотря на большое количество законов отрасли свойственны процессы становления и даже лишь зарождения некоторых подотраслей (например, законодательства о растительном мире); в ней отсутствуют не только весьма важные для углубления содержания экологического законодательства, повышения эффективности механизма его реализации законы (об экологической информации, об экологической культуре и др.), но и прямо предусмотренные действующим законодательством акты (законы об охоте, о рыболовстве, об аренде водных объектов, о зонах экологического бедствия и др.). Следовательно, в ходе систематизации остро встанет вопрос о разработке совершенно новых правоположений, что характерно для кодификации и недостижимо при консолидации. Иными словами, деятельность по созданию кодификационного акта отрасли не может и не должна заключаться лишь в сведении законодательных и иных нормативных правовых актов в один, как это предлагалось ранее*(13). При современном состоянии регулирования экологических отношений путь создания укрупненного акта - не что иное, как топтание на месте, причем весьма дорогостоящее и энергоемкое. В таком случае мы получим преимущественно техническое превосходство нового кодекса по сравнению с множеством актов (удаление повторов, коллизий, удобство поиска необходимых норм), не решив большинства проблем содержания правового регулирования.

Поскольку кодификация представляет собой самую сложную форму систематизации законодательства, предполагающую всесторонний его анализ и совершенствование, глубокую переработку, сложно представить, по какой причине она "не может решить все вопросы упорядочения экологического законодательства"*(14). Собственно говоря, для их окончательного разрешения кодификация и предпринимается.

Существует точка зрения, что для развития отрасли достаточно нескольких относящихся к ней крупных законодательных актов*(15). Не исключая такой схемы для экологического законодательства, в то же время нельзя согласиться с мнением, что возглавляющий законодательный массив кодифицированный акт не в состоянии управлять системой соответствующих нормативных правовых актов*(16). Во-первых, в этих рассуждениях почему-то преувеличивается степень абстрактности такого центрального акта. Нет оснований видеть, например, Экологический кодекс (ЭК) более абстрактным актом, чем Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ, если учесть, что он вбирает в себя их творчески и практически переработанные правовые нормы. Обоснованнее предположить, что в процессе стыковки всех правовых норм, регулирующих экологические отношения, устранения их недостатков, деклараций, качество, а значит, и конкретность нового кодифицированного акта только повысятся. Во-вторых, с принятием нового кодекса отпадет необходимость сохранения ранее принятых законодательных актов, то есть произойдет сокращение их массива, что облегчит пользование и управление системой экологического законодательства. В-третьих, для ЭК, как для всех иных законодательных актов, останется возможность его обновления, совершенствования путем своевременного внесения изменений и дополнений.

Известно, что "наличие стержневого кодификационного акта является показателем высокой степени развития соответствующей комплексной отрасли законодательства"*(17). Создание такого рода актов видится исследователям в перспективе основной формой законотворчества*(18). В целом довольно трудно предположить какие-либо серьезные основания для того, чтобы принципиально иначе по сравнению с тенденциями развития преобладающего большинства отраслей российского законодательства решать вопрос о формировании экологического законодательства. Важно также, что в соответствующем законодательном массиве получает приоритетное значение сугубо объективный фактор объединения законодательных актов - диалектическое единство всех экологических отношений.

При решении вопроса о форме акта, выступающего результатом кодификации экологического законодательства, нельзя не соотноситься с выводами исследователей системы российского законодательства о том, что "меняется природа федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов"*(19). Несомненно, что кодексы представляют собой в настоящее время важнейшую разновидность базовых законов, выполняющих функции интеграции в отрасли законодательства, выступают источниками системных связей между отраслями законодательства*(20). Процесс перехода от Основ законодательства к кодексам в рассматриваемой отрасли проявился особенно ярко. Так, в соответствии со ст.138 ЛК РФ утратили силу Основы лесного законодательства РФ от 6 марта 1993 г.

В науке экологического права идея ЭК появилась довольно давно. Причем если в процессе создания природоохранительного законодательства она была связана с кодификацией именно этой отрасли*(21), то в последующем - наполнилась новым содержанием. ЭК мыслится в настоящее время как акт, кодифицирующий экологическое законодательство в его широком понимании относительно предмета правового регулирования. Такое мнение было высказано О.С. Колбасовым*(22) и впоследствии обосновано или поддержано в ряде научных исследований*(23). Определены и основные составляющие концепции проекта ЭК*(24).

Довольно интересную точку зрения на головной акт экологического законодательства выразили М.М. Бринчук и О.Л. Дубовик, по мнению которых, возможность создания такого акта могла быть реализована в процессе принятия Федерального закона "Об охране окружающей среды"*(25). Однако в случае претворения в жизнь указанной идеи, то есть наполнения текста закона принципами природопользования, правовыми нормами по использованию природных ресурсов и т.п., его название не соответствовало бы содержанию. Интеграция природоохранительного и природоресурсного законодательства базируется на его первоначальной дифференциации*(26). Иными словами, вначале необходимо детально проработать содержание каждого вида экологических отношений, в том числе по охране окружающей среды и природопользованию, и лишь затем урегулировать их законодательством. Поэтому нами предлагалось не только не усиливать природоресурсную нормативную составляющую в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" в процессе его изменения и дополнения, но максимально возможно исключить ее из текста закона, поскольку такие нормы не укладываются в предмет его правового регулирования*(27). Кстати, новый Закон более последователен в разграничении предметов правового регулирования законодательства об охране окружающей среды и природоресурсных отраслей, определяя сферы правового регулирования отношений, возникающих в области охраны окружающей среды и в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления (ч.4 и 5 ст.2 ФЗ "Об охране окружающей среды"). Соответственно, в его тексте незначительно число норм, определяющих порядок природопользования. Закреплены принцип платности природопользования, общие подходы к установлению нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды, однако нет, например, статьи о комплексном природопользовании, как это было в утратившем силу Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды".

Можно только согласиться с пожеланием М.М. Бринчука и О.Л. Дубовик, чтобы реализация интегрированного подхода начиналась с головного акта экологического законодательства*(28). Вместе с тем следует подчеркнуть, такой законодательный акт должен быть принципиально новым. Нельзя вложить концептуально новый подход в один из старых по содержанию актов рассматриваемой системы, которая до сих пор не строилась как единая. Напомним, что Конституция РФ называет лишь отдельные сформировавшиеся отрасли законодательства в сфере правового регулирования экологических отношений - земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п."к" ч.1 ст.72). Ни один законодательный акт не оперирует понятием экологического законодательства или законодательства об окружающей среде. Объединение перечисленных отраслей наряду с не упомянутыми Конституцией законодательством о животном мире, о растительном мире, об охране атмосферного воздуха в законодательный массив, на основе которого возможно образование единой отрасли экологического законодательства, пока остается предметом теоретических дискуссий. Отсюда следует, в частности, необходимость введения данных исследований ученых в законотворческую практику, что требует специального обоснования и подробной концепции. Серьезность и масштабность соответствующих действий, на наш взгляд, не позволяют ввести качественно новые подходы как бы между прочим - при изменении и дополнении действующих законодательных актов (равно и при замене этих актов новыми с тем же предметом правового регулирования). Столь значительные перемены в правовом регулировании экологических отношений должны найти отражение только в специально реализующем данную концепцию акте.

В исследованиях по созданию ЭК предлагается его первичное внутреннее разграничение на общую и особенную части. Такое деление действительно традиционно относительно существа излагаемого нормативного материала, хотя получило соответствующее оформление лишь в пятой части от общего числа действующих федеральных кодексов, и не вызывает возражений. Трудности возникают на следующей стадии проектирования ЭК: каким видится нормативное наполнение этих частей, по какому принципу следует объединять в кодексе правовые нормы, определяющие порядок природопользования - относительно видов природных ресурсов или же по различным составляющим их правового режима и т.д. Разумеется, главные концептуальные вопросы должны быть решены на стадии планирования и подготовительных работ по созданию первого кодифицированного акта экологического законодательства. Но поскольку объем предстоящих работ весьма существен, следовало бы использовать опыт подготовки Гражданского и Налогового кодексов РФ, а именно - поэтапное принятие всех составляющих частей ЭК.

В основу правового регулирования ЭК, как и любого кодифицированного акта, должны быть положены установления, служащие правовыми ориентирами как для собственно норм кодекса, так и для всей системы российского законодательства в части правового регулирования экологических отношений. Такие правоположения подчеркивают внутреннюю связь всех последующих правовых норм кодифицированного акта, предусматривают для них четкие юридические границы, предопределяют их содержание и смысл, задают стиль законодательному акту. Таким образом, определяется приоритет в разработке общей части ЭК, обусловленный осознанием повышенной значимости ее установлений, необходимостью отразить в ней концептуальные изменения и расставить акценты в выбираемом направлении развития экологического законодательства. Серьезная и кропотливая деятельность по сопоставлению, анализу и совершенствованию наиболее общих по содержанию (но отнюдь не декларативных!) положений законодательных актов способна оказать позитивное влияние на формирование всей правовой базы регулирования экологических отношений как подлинно научной, обоснованной с позиций юридической техники.

В числе необходимых для обобщения и переработки правовых ориентиров несомненно ведущее место занимают положения о предмете правового регулирования и цели законодательства. На данных установлениях базируются иные важнейшие нормы наиболее общего характера. Ряд из них развивает представления правоприменителя о цели правового регулирования, намечает пути ее достижения - это задачи, принципы экологического законодательства, правовые понятия и их определения. Другие ориентиры правового регулирования прямо способствуют определению экологического законодательства. Здесь следует выделить нормы о составе законодательства, о сопоставлении его с Конституцией РФ, международными договорами, общепризнанными принципами и нормами международного права, нормы, устанавливающие взаимосвязи с иными отраслями законодательства.

Материалы по систематизации данных положений в случае отсутствия заинтересованности и поддержки в создании ЭК со стороны органов государственной власти могут быть положены в основу специального федерального закона об основах правового регулирования экологических отношений в России*(29). Однако сам по себе подобный закон справедливо рассматривается С.А. Боголюбовым как шаг назад в развитии экологического законодательства*(30). Принятие данного акта оправдано только как компромиссный вариант и лишь в случае параллельного внесения соответствующих изменений в действующие законодательные акты исследуемой системы, устранением всех их неточных формулировок и иных недостатков в базовых положениях. Такой процесс позволит, с одной стороны, научно обосновать и углубить общую составляющую в регулировании экологических отношений, а с другой - конкретизировать содержание законодательных актов, повысив таким образом их качество и сократив объем.

Параллельно с поиском и определением основ правового регулирования экологических отношений следовало бы организовать и обеспечить всеми необходимыми для работы средствами творческие коллективы, сосредоточенные на подготовке столь значительного по масштабам правового регулирования и объему акта. Их деятельность будет связана с непосредственным сравнением и анализом содержания законодательных актов системы экологического законодательства, его творческой переработкой. Одновременно требуется обосновать разумные сроки всех работ и этапы введения в действие отдельных частей (глав) Экологического кодекса.

И.А. Игнатьева,

доцент кафедры экологического и земельного права

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 12, декабрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Поленина С., Колдаева Н. Свод законов РФ как форма систематизации нормативных актов // Российская юстиция. 1996. N 12. С. 13-14; Современное состояние российского законодательства и его систематизация // Государство и право. 1999. N 2. С.23-31; Колдаева Н. П. Конституционные основы систематизации законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 2. С.13-16.

*(2) См.: Пиголкин А.С. Проблемы систематизации законодательства Российской Федерации // Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С.56.

*(3) Иногда выделяются также учет нормативных актов и консолидация (см., например: Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. Теория права. М., 2000. Т.2. С.198). Однако эти формы не являются столь же актуальными для современного состояния экологического законодательства, как названные выше: первая из них способствует квалифицированному применению правовых норм, но не влияет непосредственно на развитие законодательства, вторая мало востребована именно в данной отрасли (см. далее). Была обозначена такая форма систематизации, как Свод законов (см.: Поленина С., Колдаева Н. Указ. соч.). Но ее выделение обоснованно в том случае, если будут законодательно установлены принципиальные особенности Свода законов по отношению к иным официальным собраниям нормативных правовых актов (например, придание ему юридической силы закона).

*(4) Систему законодательных актов экологического законодательства определяют по-разному, хотя, как правило, без обоснований (см., например: Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. М., 1998. С. 117-119; Голиченков А.К. Экологическое законодательство России: понятие, состояние, развитие // Экологическое право России на рубеже XXI века / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 2000. С.4). Нами разработаны критерии отнесения актов к системе экологического законодательства, на основании которых уточнен их состав (см. подробнее: Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001. С.86-89).

*(5) Пути систематизации здесь - широкое понятие, включающее в себя выяснение формы систематизации, ее обоснование, определение этапов и сроков, установление тех базовых позиций, по которым должно систематизироваться законодательство.

*(6) См.: Поленина С., Колдаева Н. Указ. соч. С.13.

*(7) Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. N 9. С.11.

*(8) См.: Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика // Государство и право. 2003. N 3. С.39.

*(9) Для сравнения: при подготовке Кодекса об окружающей среде Франции были сведены в один акт 39 законов (см.: Nasset J.-J. At last, a new Environment code in France // Amiante. 2000. N 32).

*(10) См.: СЗ РФ. 1998. N 7. Ст.829.

*(11) См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С.92.

*(12) См.: Пиголкин А.С. Указ. соч. С.57-59.

*(13) См.: Голиченков А.К. Основные подходы к разработке концепции проекта Экологического кодекса РФ // Право и политика. 2000. N 10.

*(14) Клюканова Л.Г. О концепции систематизации экологического законодательства // Экологическое право. 2002. N 5. С.37. Организационные сложности применения права, на которые при этом ссылается автор, не относятся к проблематике систематизации законодательства, так как последняя затрагивает законотворческий (а не исполнительный) процесс.

*(15) См.: Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Супатаева О.А. Проблемы развития системы российского экологического законодательства // Государство и право. 1995. N 2. С.54; Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989. С.79.

*(16) См.: Поленина С.В. Система права и система законодательства в современных условиях // Известия вузов. Правоведение. 1987. N 5. С.33-34.

*(17) Шемшученко Ю.С. Указ. соч. С.79.

*(18) См.: Пиголкин А.С. Указ. соч. С.62-63.

*(19) Современное состояние российского законодательства и его систематизация // Государство и право. 1999. N 2. С.24.

*(20) См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С.268.

*(21) См.: Петров В.В. Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона "Об охране окружающей природной среды") // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1992. N 3. С.3-13.

*(22) См.: Научно-практическая конференция "Проблемы земельного, экологического права и законодательства в современных условиях" // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1995. N 5. С.27.

*(23) См., например: Пенерова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2000. С.127.

*(24) См.: Голиченков А.К. Экологический кодекс Российской Федерации: основные элементы концепции проекта // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып.2. 1999-2000 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 2001. С.224-232.

*(25) См.: Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Указ. соч. С.39-40. По мнению А.С. Шестерюка, уже Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" являлся заглавным кодификационным актом в системе экологического законодательства (см.: Шестерюк А.С. Экологическое право и вопросы кодификации экологического законодательства Российской Федерации // Экологическое право. 2001. N 2. С.29).

Несколько ранее аналогичные идеи получили распространение на Украине: при разработке проекта закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Украины "Об охране окружающей природной среды" были дискуссии об изменении его названия на "Основы экологического законодательства" или "Закон об основах экологического законодательства" с тем, чтобы в дальнейшем систематизировать правовые нормы в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности в кодифицированный акт - ЭК Украины (см.: Андрейцев В. I. Екологiчне право: Курс лекцiй. Навч. посiбник для юрид. фак. вузiв. Киiв, 1996. С.5).

*(26) Разными авторами в понятия "дифференциация" и "интеграция" применительно к экологическому законодательству вкладывается разный смысл. Иногда речь идет о толковании данных понятий относительно объекта правового регулирования (см.: Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Указ. соч. С. 39). В нашей работе обозначенные понятия относятся к раздельному и совместному правовому регулированию видов экологических отношений.

*(27) См.: Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. С.204.

*(28) См.: Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Указ. соч.; Бринчук М.М. О головном акте экологического законодательства // Государство и право. 2001. N 11. С.69.

*(29) По нашему мнению, идея ЭК вполне обоснованна и имеет существенные преимущества по сравнению с иными возможными путями развития экологического законодательства. Однако отметим, что предложения о создании закона, закрепляющего унифицированные подходы к регулированию экологических отношений, могут приниматься во внимание в качестве компромиссного варианта решения проблемы. Уместно использовать, например, опыт США, где в 1969 г. принят Закон о национальной политике в области окружающей среды (National Environmental Policy Act), провозгласивший национальную политику, способствующую продуктивной и благоприятной гармонии между человеком и окружающей его средой (§ 4321).

*(30) См.: Боголюбов А.С. Задачи и система экологического законодательства // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Вып.2. С.32.