Институт омбудсмена в Республике Казахстан (М.С. Башимов, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2003 г.)

Институт омбудсмена в Республике Казахстан

После Второй мировой войны в практике большинства государств и общественном сознании произошли кардинальные перемены. Защита и обеспечение прав и свобод человека стали высшими ценностями демократичного общества и государства. Возникли "ооновская" и европейская системы защиты прав человека. Важное место в системе органов, которые осуществляют контроль и надзор за деятельностью органов исполнительной власти, затрагивающей права и свободы человека, стал занимать институт омбудсмена. Вопрос об учреждениях по правам человека, к которым относится и институт омбудсмена, впервые обсуждался Экономическим и Социальным Советом ООН (ЭКОСОС), предложившим в резолюции 2/9 от 21 июня 1946 г. государствам-членам рассмотреть вопрос о "желательности учреждения групп или местных комитетов по правам человека для сотрудничества с Комиссией по правам человека ООН"*(1). В 1960 году вновь была принята резолюция по этому вопросу. Важным этапом в развитии института омбудсмена стал женевский семинар 1978 года, выработавший руководящие принципы в отношении структуры и функционирования национальных учреждений. В октябре 1991 г. в Париже прошло первое международное совещание по вопросу развития учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека. Комиссия ООН по правам человека резолюцией 1992/54 утвердила Парижские принципы, касающиеся статуса и функционирования этих учреждений. Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции 48/134 от 20 декабря 1993 г. поддержала данные принципы. Тем самым деятельности Организации Объединенных Наций в области формирования учреждений по защите прав человека был придан значительный положительный импульс. Прошел ряд крупных международных акций по проблемам прав человека. Например, в Джакарте в январе 1993 г. состоялось рабочее совещание Азиатско-Тихоокеанского региона, обсудившее вопрос о создании национальных учреждений, а в декабре этого же года в Сиднее прошло второе международное совещание представителей национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека. В том же 1993 г. Всемирная конференция по правам человека внесла уточнения в концепцию "национального учреждения", установив ее стандартный статус.

Основной принцип института, его функциональное назначение - выступать в качестве инструмента защиты прав человека и гражданина. Институт омбудсмена - форма внесудебного контроля, важный фактор укрепления конституционной безопасности, публичного доверия к администрации, законности и правовой основы деятельности исполнительной власти, преодоления проблем, возникающих в плоскости "человек - государство, гражданское общество - государство".

Шведское слово "ombudsman" означало лицо, которое было агентом, адвокатом, представителем других лиц. Одни специалисты считают, что термин имеет немецкое происхождение, другие - исландские корни. В теоретическом плане термин "омбудсмен" является собирательным, представляет собой родовое понятие, образ специальной службы по защите прав граждан. Традиционно омбудсмен, начиная со Швеции, рассматривался в качестве парламентского уполномоченного, опиравшегося на авторитет выборного коллегиального законодательного органа. Он осуществляет надзор за исполнительными и некоторыми другими органами государственной власти, должностные лица которых (или же сами органы) своими действиями (бездействием) нарушают права или законные интересы граждан.

Международная ассоциация юристов полагает, что омбудсмен - это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады"*(2). В.В. Бойцова считает, что омбудсмен - это защитник гражданских прав. Благодаря его деятельности нейтрализуется настороженное отношение граждан к администрации, восстанавливается и поддерживается их вера в справедливость власти. Даже незначительный урон, нанесенный личности, создает напряженность в ее взаимоотношениях с государством. Поэтому огромны восстановительный и политический эффекты деятельности омбудсмена. Предупредительное воздействие, оказываемое на государственных служащих, обеспечивает недопустимость административных нарушений в будущем*(3). По мнению Л. Фридмэн, "омбудсмен - это чиновник, являющийся независимым и непредвзятым, который выслушивает жалобы от служащих и прочих и пытается в них разобраться"*(4). Комиссар Совета Европы по правам человека А. Хиль-Роблес отмечает, что "смысл деятельности омбудсмена заключается в защите и охране того беспомощного, и как это ни парадоксально, с каждым днем все более беззащитного в современном обществе существа, как человек администрируемый, а теперь еще и гражданин"*(5).

Экс-омбудсмен Польши (1987-1992 гг.) Ева Лентовска полагает, что омбудсмен назначается для того, чтобы он следил за соблюдением законности*(6). К его компетенции относятся дела о нарушении прав и свобод человека органами власти, органами государственной администрации, а также другими учреждениями, выполняющими функции, делегированные им администрацией. Омбудсмен может заниматься и делами, относящимися к компетенции судов, но не вправе нарушать независимость судей*(7). Некоторые ученые считают, что в государственно-правовом смысле омбудсмен - это достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений*(8).

Различия в толковании термина во многом связаны с фундаментальными просчетами основателей либерализма, отделившими человека от общества и поставившими лицом к лицу индивида и государство. Это привело к явному превосходству государства, которое день ото дня представляется все могущественнее. Оно переносит свои действия на все новые сферы; присваивает несвойственные ему полномочия; стимулирует потребности, навязывая собственные способы их удовлетворения; вторгается туда, где его не ждут. При этом эффективность действий чиновников, особенно в высших эшелонах управления, неуклонно снижается, что в целом вызывает повышенное раздражение граждан нередким превышением власти*(9). Для сохранения подлинной демократии, основанной на свободном волеизъявлении граждан, необходимо расширить парламентский контроль над деятельностью исполнительной власти, создав парламентского омбудсмена, констатирует Комиссар Совета Европы по правам человека. Актуально суждение Н.Ю. Хаманевой, согласно которому "возникновению противоречий между государственно-административными органами и гражданами способствует и постоянный рост числа работников государственного аппарата, большое количество правовых норм и предписаний, информационный дефицит парламента по отношению к исполнительной власти, перегруженность административных судов и т.д. В таких условиях гражданин ежедневно подвергается воздействию ряда административных и других бюрократических органов, что очень часто приводит к недовольству граждан и недоверию их государству"*(10).

Расширение административной функции государства, то есть преобладание исполнительной власти над другими ветвями единой государственной власти, умаление роли законодательной - этим объясняется распространение института омбудсмена и включение его в конституционно-политическую систему большинства стран мира. Само понятие "исполнительная власть" говорит о том, что ее задача - исполнять предписания представительной власти в виде законов. Сначала принимается решение, а потом оно исполняется. Когда взаимоотношения строятся на принципе разделения властей, каждая ветвь власти имеет точно определенную компетенцию без права вмешиваться в полномочия другой; осуществляется взаимоконтроль представительной и исполнительной властей с той целью, чтобы одна власть не превысила своих полномочий в отношении другой.

В последнее время все чаще поднимаются вопросы, связанные с институтом омбудсмена в контексте парламентаризма. Ряд российских ученых (Т.Я. Хабриева, И.М. Степанов, А.П. Любимов и др.) предлагают под парламентаризмом понимать особую систему организации государственной власти, структурно и функционально основанную на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка*(11). Со времен французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. нарастающее влияние идей и принципов парламентаризма стало преобладающей тенденцией мирового государственного строительства. Именно парламентаризм постепенно становится средоточием приоритетных ценностей представительной демократии, способом ее организации, инструментом функционирования - в сочетании с ценностями, формами и методами демократии непосредственной, прямой*(12).

Проблемы, связанные с государственно-властными институтами, функционирующими на принципах парламентаризма, особенно актуальны в период построения правового государства. Принципы парламентаризма - "человек, его права и свободы - высшая социальная ценность", "народ - единственный источник власти", "государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную" - закреплены в конституциях западноевропейских государств, стран СНГ и Балтии, в том числе в Конституции Казахстана.

Институт омбудсмена с момента его возникновения исторически связан с концепцией парламентаризма, реализацией идеи представительной демократии и является важным дополнительным звеном в системе сдержек и противовесов. Находясь между государством и гражданским обществом, он осуществляет обеспечение прав и свобод человека, контролирует исполнительную власть от злоупотреблений в этой сфере, проводит социальный анализ действующего права. В таких образованиях, как Европейский Союз, существует омбудсмен ЕС, который назначается Европарламентом; тем самым подчеркивается "парламентский дух" данного института.

Поэтому в некоторых странах до сих пор делают упор именно на связь омбудсмена с парламентом, рассматривая деятельность омбудсмена как некий опосредованный, косвенный парламентский контроль за деятельностью органов исполнительной, в первую очередь, власти в сфере соблюдения прав человека. В других - упор делается прежде всего на правозащитный характер института омбудсмена*(13). А. Хиль-Роблес считает, что развитие института омбудсмена должно идти по первому пути, В.В. Бойцова - по второму пути. Все омбудсмены в странах СНГ и Балтии избираются парламентами, но некоторые неподотчетны им (например, омбудсмен России). Даже при избрании парламентами в законах определяется четкий перечень оснований, по которым омбудсмены подлежат досрочному освобождению.

Распространение института омбудсмена в мире показывает, что в государственно-правовом смысле омбудсмен уже понимается как достойное доверия независимое лицо высокого ранга, действующее на основании Конституции или закона, уполномоченное не только парламентом, но и главой государства осуществлять контроль или надзор за соблюдением прав человека. Центр ООН по правам человека в своих руководствах государствам по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, разъяснял: "Независимый юридический статус должен находиться на достаточно высоком уровне, чтобы учреждение могло выполнять свои функции, не подвергаясь вмешательству или противодействию со стороны любой ветви власти или любого государственного или частного субъекта. Этого можно добиться, подчинив учреждения непосредственно парламенту или главе государства"*(14). Такая конструкция исходит из того, что депутаты парламента и глава государства избираются народом, выступают выразителями его воли.

Казахстан, став полноправным членом мирового сообщества, в своей Конституции провозгласил человека высшей социальной ценностью, отказался от приоритета интересов государства по отношению к интересам личности. Конституция Республики Казахстан 1995 года установила ряд незыблемых принципов, обеспечивающих правовую основу государственности, - разделение властей, прямое действие конституционных норм и принципов, презумпцию невиновности, а также соответствующую им систему государственной власти. Конституционное положение о человеке как высшей ценности подкрепляется наличием механизмов реализации и защиты гарантий прав личности. Государством создаются новые и совершенствуются уже существующие правовые механизмы против злоупотребления властью со стороны чиновников. Особый интерес в Республике представляет институт омбудсмена, ставший достоянием правовых систем большинства стран мира, а с середины 90-х гг. ХХ в. - стран СНГ и Балтии (Азербайджан, Грузия, Молдова, Латвия, Литва, Россия, Украина, Узбекистан, Кыргызстан). Обращение государств к модели омбудсмена было обусловлено желанием усилить защиту прав граждан от нарушения со стороны государственных органов, ослабить чувство беззащитности их перед системой бюрократии.

Уже с момента обретения независимости Республика Казахстан проявляла свое стремление к демократическим преобразованиям. Шагом в этом направлении стало подписание в 1998 г. Правительством Меморандума о взаимопонимании с Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ, согласно которому в Казахстане осуществлялся проект оказания технической помощи для учреждения офиса омбудсмена.

Представители ПРООН*(15) и ОБСЕ провели в 1999-2000 гг. несколько международных конференций, где особо подчеркнули, что закон, представляемый Парламенту, должен соответствовать международным стандартам, а созданный институт омбудсмена - действовать эффективно и пользоваться достаточным доверием международного сообщества.

В соответствии с распоряжением Руководителя Администрации Президента Казахстана в январе 2000 г. была создана рабочая группа, подготовившая законопроект "О Национальном Омбудсмане (Уполномоченном по правам человека) в Республике Казахстан". Экспертизу законопроекта проводили эксперты БДИПЧ ОБСЕ Б. Кайнц, ПРООН - Д. Готтерер, С.В. Сироткин.

Разработчики стремились к тому, чтобы институт максимально соответствовал международным стандартам, в частности Парижским принципам, которые служат критерием оценки эффективности функционирования создаваемых национальных учреждений по правам человека.

30 августа 2002 г., выступая по случаю празднования семилетия казахстанской Конституции, Президент Республики Казахстан Н. А. Назарбаев отметил: "Международный опыт развития механизмов внесудебной защиты прав и свобод личности способствовал становлению института Уполномоченного по правам человека, который успешно функционирует во многих демократических государствах, в том числе в СНГ. Подобный институт, органично дополняющий национальную систему защиты прав человека, в ближайшее время будет учрежден и в Казахстане"*(16). Указом Президента Казахстана от 19 сентября 2002 г. была учреждена должность Уполномоченного по правам человека. Это явилось важным шагом на пути демократизации общества и весьма положительно отмечено международными организациями. В то же время ОБСЕ констатировала тот факт, что данный институт не в полной мере соответствует международным стандартам, в частности Парижским принципам ООН. Сравнительно-правовое исследование, касающееся статуса омбудсмена, позволило выявить, в частности, следующие несоответствия его международным стандартам.

1. Парижские принципы исходят из учреждения института посредством закона как акта более высшей юридической силы, чем президентский указ, носящий подзаконный нормативный характер. Все омбудсмены, в том числе и назначаемые президентами, ведут свою работу только на основании закона. В некоторых странах СНГ (Россия и Узбекистан) институт омбудсмена создавался вначале также не на основе закона.

2. По Положению об омбудсмене Казахстана Уполномоченный - должностное лицо, осуществляющее наблюдение за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, наделенное в пределах своей компетенции полномочиями принимать меры по восстановлению нарушенных прав и свобод. Для многих юристов остается непонятным выделение только одного, самого простейшего метода деятельности - наблюдения, которое, как правило, выступает в качестве одного из элементов в составе других. Во всех странах институт омбудсмена либо контрольный, либо надзорный орган. В проекте закона, подготовленного рабочей группой, предлагалась иная формулировка: "Национальный Омбудсман - независимое должностное лицо, избранное (назначенное) для контроля за соблюдением прав и свобод человека и наделенное полномочиями проводить проверки по обращениям граждан на решения и действия государственных и местных исполнительных органов, должностных лиц и государственных служащих, а также принимать меры по восстановлению нарушенных прав и свобод человека"(выделено мною. - М.Б.). Такая формулировка была и в правительственном варианте, но каким образом попала ныне действующая норма, остается непонятным. Большинство омбудсменов стран СНГ и Балтии рассматривают жалобы, если ранее заявитель обжаловал решения или действия (бездействия) в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Законодатели посчитали, что это будет способствовать более эффективной работе омбудсмена.

3. Омбудсмены различных государств, в том числе стран СНГ и Балтии, руководствуются только конституциями, законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами. В Положении же, действующем в Казахстане, указано, что Уполномоченный осуществляет свою деятельность не только в соответствии с Конституцией, законами, но и с актами Правительства, иными нормативными правовыми актами, вследствие чего сразу возникают вопросы о соответствии данного документа международным стандартам.

4. В соответствии с п.4 Положения омбудсмен Казахстана независим при осуществлении своей деятельности. В проекте закона, чтобы подчеркнуть независимость данного института и соответствие международным стандартам, разработчики вносили норму: "Уполномоченный по правам человека не связан никаким императивным мандатом и указанием какой-либо власти, государственного органа и должностного лица, а также политических партий и общественных объединений".

5. По международным стандартам омбудсмен несменяем в период срока пребывания в должности. В действующем Положении нет такой нормы. В соответствии с п.14 омбудсмен может быть в любой момент досрочно освобожден главой государства от занимаемой должности в связи назначением его на другую должность.

6. Омбудсмены обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Их нельзя задержать, не могут преследоваться, судиться в связи с мнениями, которые они формулируют, а также за действия, которые они совершают при исполнении должностных обязанностей. То есть они обладают определенным иммунитетом, который выражается в том, что при исполнении своих служебных обязанностей не могут быть объектом уголовного или административного преследования. К сожалению, Уполномоченный по правам человека Казахстана не имеет судебного и административного иммунитета. Отсутствуют нормы о неприкосновенности омбудсмена, обладании им свидетельским иммунитетом.

7. По Положению деятельность Уполномоченного основывается на принципах законности, приоритетности прав и свобод человека и гражданина, объективности, гласности. Исходя из Парижских принципов ООН, следует, на наш взгляд, дополнить его принципами конституционности, демократизма, независимости, справедливости, доступности, оперативности, сотрудничества с другими органами, с неправительственными правозащитными организациями.

8. По Положению лицо, назначаемое на должность омбудсмена Казахстана, должно иметь юридическое или иное гуманитарное образование. Советник ПРООН по правам человека С.В. Сироткин отмечал, что не совсем ясным выглядит требование наличия "политического опыта" и политологического, то есть гуманитарного образования. Практике других стран такие требования неизвестны. В большинстве государств омбудсменам запрещено заниматься политической деятельностью (Россия, Молдова, Грузия и др.). Приоритет политических норм над правовыми создает почву для тоталитарных режимов. Тоталитаризм неизбежно возникает там, где политика, политические нормы не имеют правовой опоры, где права человека не являются ограничителем политической власти, не выступают в качестве средства контроля за ее осуществлением*(17).

В подавляющем большинстве современных государств законодатели установили, что омбудсменами могут быть только юристы, так как они хорошо знают юридические способы защиты прав человека. Причем они должны быть преимущественно специалистами в области конституционного права. Казахстанское международное бюро по правам человека также посчитало необходимым для омбудсмена наличие высшего юридического образования. Однако нынешний омбудсмен Казахстана - философ по образованию. И не случайно, что по многим вопросам защиты прав человека он самоустраняется.

Распространенным является требование безупречной общественной репутации и доверия, но такой нормы тоже не оказалось в Положении об Уполномоченном по правам человека Казахстана, хотя в законопроекте она содержалась. Данное положение представляется важным, поскольку речь идет об общественной фигуре, авторитет которой значим с точки зрения эффективности работы нового института.

9. В законопроекте предлагалось несколько заместителей (не менее четырех) по наиболее важным направлениям защиты прав человека (в правительственном варианте фигурировал один заместитель), но по Положению омбудсмен Казахстана не имеет заместителей. В России и Украине их также нет. В то же время в Молдове, Грузии, Литве их несколько. По мнению ОБСЕ, наличие одного омбудсмена и, как минимум, четырех его заместителей, избираемых в том же порядке, что и омбудсмен, является признанным способом обеспечения в рамках института плюрализма мнений и соблюдения принципа демократизма.

10. В соответствии с Положением не рассматриваются жалобы на действия и решения Президента Республики Казахстан, Парламента и его депутатов, Правительства, Конституционного Совета, Генерального прокурора, Центральной избирательной комиссии, судов. В правительственном варианте Положения Уполномоченный не должен был рассматривать жалобы на действия и решения Президента, Парламента и его депутатов, а также Конституционного Совета, судов Республики Казахстан. В окончательной редакции Положения круг субъектов расширился. В разных странах в законодательстве об этом институте допускаются некоторые изъятия, которые, как правило, не касаются запрета на рассмотрение жалоб на действия ЦИК и реже - на действия Генерального прокурора. В частности, в законах об омбудсменах Польши, Венгрии, Украины, Узбекистана, Грузии вообще нет никаких изъятий. В российском законе - омбудсмен не рассматривает жалобы на решения представительных органов Федерации и ее субъектов*(18).

11. Вопрос о механизме формирования института омбудсмена является одним из самых важных. Независимость омбудсменов определяется через процедуру назначения и отстранения от должности. Конституция Республики Казахстан не содержит норм об Уполномоченном по правам человека. В соответствии с действующей Конституцией Парламент не может избирать омбудсмена. Рабочей группой, созданной Руководителем Администрации Президента, было предложено два варианта, чтобы сохранить "парламентский дух" института Уполномоченного по правам человека: 1) Национальный Омбудсман и его заместители (не менее четырех) назначаются и освобождаются от должности Президентом Республики Казахстан после консультаций с комитетами Парламента. Кандидатуры Национального Омбудсмана и его заместителей обсуждаются с учетом мнений и рекомендаций депутатов Парламента, политических партий и общественных движений, государственных и неправительственных общественных организаций; 2) Национальный Омбудсман и его заместители избираются на должность и освобождаются от должности на совместном заседании палат Парламента большинством голосов от общего числа депутатов. Парламент на альтернативной основе избирает Национального Омбудсмана и его заместителей (не менее четырех) сроком на пять лет.

Для обеспечения широкой базы поддержки омбудсмена и его заместителей ОБСЕ предлагала установить, что они могут быть избраны и освобождены большинством в 2/3 голосов членов Парламента. Одна треть от общего количества депутатов могла инициировать освобождение от должности омбудсмена. При принятии первого варианта эксперты предлагали включить положение о комитете, производящем отбор кандидатов, в состав которого должны были входить Председатель Конституционного Совета, представители образовательных учреждений и неправительственных организаций. Президенту предлагалось назначать омбудсмена из трех или четырех кандидатов. Таким же образом имена 12-16 кандидатов должны были быть представлены главе государства для назначения на должность заместителей омбудсмена. Президент после консультаций с комитетами Парламента назначал бы одного омбудсмена и четырех его заместителей. Процедура единоличного назначения омбудсмена безо всяких консультаций с Парламентом не соответствует международным стандартам. Более того, личность омбудсмена должна вызывать доверие тех, кто к нему обращается. Этого можно достичь лишь в том случае, когда широкие круги общественности Казахстана оказываются вовлеченными непосредственно в сам процесс, а также если процедура выдвижения кандидатов будет прозрачной и открытой.

Для обеспечения независимости омбудсмена важно было установить, чтобы он назначался Парламентом. ОБСЕ отметила, что непременным условием использования первого варианта при создании института омбудсмена является оговорка, что данная мера является переходной стадией до внесения соответствующих изменений в ст.12 Конституции, утверждающих второй способ назначения омбудсмена как конституционный.

В мире существует страны, в которых омбудсмен назначается Президентом. К ним относится, например, Ирландская Республика. В соответствии со ст.2 Закона об Омбудсмене от 14 июля 1980 г. он назначается Президентом Ирландской Республики путем резолюции, рекомендующей какое-либо лицо на эту должность и принимаемой обеими палатами Парламента. Президент может отозвать омбудсмена по долгу службы, но лишь в случае доказанного неправильного поведения, неспособности к исполнению должности либо несостоятельности только на основании резолюции, принятой обеими палатами Парламента*(19). Комиссара по вопросам администрации Кипра также назначает Президент по представлению Совета Министров и с предварительного согласия Палаты представителей. В ходе исполнения своих должностных обязанностей Комиссар не может быть ни уволен, ни отозван с занимаемой должности, за исключением случаев его отзыва по тем же причинам и в таком же порядке, что и судьи Верховного Суда.

Ряд казахстанских ученых считают, что процедура назначения и освобождения омбудсмена Президентом страны благотворно отразится на эффективности отправления полномочий главным правозащитником Казахстана, на авторитете принимаемых им решений, а также на имидже нового правозащитного органа. В обоснование приводится то, что назначение судей главой государства, а не избираемость их, как в прежние годы, значительно повысило не только авторитет судей и всей судебной системы, но и обеспечило независимость отправления правосудия*(20). Другие специалисты полагают, что, "поскольку основными формами осуществления парламентаризма являются непосредственная и представительская демократия, то осуществление парламентским уполномоченным по правам человека своей компетенции следует считать реализацией идеи представительской демократии. Более того, институт омбудсмена служит усилению парламентского контроля за исполнительной властью, что на сегодняшний день особенно актуально в странах с непомерным ростом бюрократических структур"*(21).

По ныне действующему Положению Уполномоченный назначается на должность Президентом Республики после консультаций с комитетами палат Парламента, перечень которых определяется Президентом. Уполномоченный освобождается от должности Президентом.

12. В законопроекте предлагалось: "По вопросам оплаты труда, социальному, медицинскому и иному обеспечению омбудсмен и его заместители соответственно приравниваются к должностям Председателя и судей Верховного Суда". Анализ законодательства зарубежных стран показывает, что преимущественно должность омбудсмена приравнивается к должностям либо Председателя или членов Конституционного Суда, Председателя или судей Верховного Суда, либо к должности заместителя Председателя Правительства. В Казахстане омбудсмен приравнен к уровню председателя агентства, непосредственно подчиненного Президенту. Уполномоченный по правам человека должен обладать очень высоким статусом, аналогичным статусу судьи Верховного или Конституционного судов, так как он дает рекомендации должностным лицам Правительства.

13. Не вошла в Положение норма о недопустимости вхождения омбудсмена в состав наблюдательного совета коммерческой организации.

14. На наш взгляд, следовало более подробно раскрыть и изложить норму о досрочном освобождении омбудсмена вследствие совершения проступков, несовместимых с нахождением на занимаемой должности и умаляющих авторитет государственной власти. Возникает проблема соответствия этой нормы международным стандартам, в частности Парижским принципам. Законодатели большинства стран не прибегают к такому основанию освобождения от должности. Но в некоторых государствах данная норма действует. В Испании, например, защитник народа, уполномоченный генеральными кортесами, слагает свои полномочия в Парламенте, если допускает систематические упущения в исполнении обязательств и обязанностей, связанных с должностью.

15. Необходимо также при досрочном освобождении омбудсмена по состоянию здоровья детально определить порядок получения медицинского заключения, соответствующего принципу независимости, и срок, в течение которого он может выполнять свои обязанности.

16. Следует согласиться с мнением экспертов ОБСЕ, предложившим норму, согласно которой основанием "вступления в законную силу обвинительного приговора суда" в отношении омбудсмена предусматриваются обвинения только по серьезным уголовным преступлениям, а не по административным или прочим мелким правонарушениям.

17. Порядок освобождения от должности обычно такой же, как и порядок назначения. По Положению Уполномоченный освобождается от должности Президентом без консультаций. Освобождение от должности омбудсмена должно осуществляться Президентом после консультаций с комитетами Палат Парламента.

18. Деятельность Уполномоченного обеспечивается Национальным центром по правам человека - государственным учреждением, осуществляющим информационно-аналитическое, организационно-правовое и иное обеспечение. Число сотрудников - 14 человек. На 13 сотрудников аппарата административный директор представляется излишним. Например, в России, Украине нет должности руководителя аппарата, хотя число сотрудников там составляет более 200 человек. По закону омбудсмен непосредственно осуществляет руководство аппаратом. Но с таким количеством сотрудников руководитель аппарата, видимо, нужен.

19. Почти во всех странах мира омбудсмен, исходя из принципа независимости института, сам утверждает структуру рабочего аппарата, положение о нем и его структурных подразделениях, устанавливает численность и штатное расписание аппарата. В Казахстане Положение о Национальном центре (аппарате) утверждает Президент по представлению Уполномоченного. Эксперты ОБСЕ считают, что деятельность Центра не должна осуществляется на основании Положения, утверждаемого высшим должностным лицом. Правомочие разрабатывать и принимать положения, касающиеся деятельности омбудсмена, является функцией, имеющей принципиальное значение для обеспечения независимости и соответствия международным стандартам независимости таких учреждений. Эта функция целиком принадлежит самому омбудсмену.

20. Отдельная строка финансирования в бюджете, как того требуют Парижские принципы ООН, отсутствует. Бюджетная комиссия определила финансирование аппарата с численностью 14 сотрудников (хотя автор, участвуя в качестве эксперта в Правительстве Казахстана, обосновывал финансирование аппарата с количеством сотрудников втрое большим).

21. В соответствии с международными стандартами чрезвычайное положение в стране не должно повлечь прекращения полномочий омбудсмена. Поэтому следовало бы внести такую норму в законодательство об Уполномоченном по правам человека.

22. Запрос от должностных лиц и организаций сведений, необходимых для рассмотрения жалоб, должен быть направлен Уполномоченному в течение десяти рабочих дней после получения его запроса.

23. Уполномоченный по правам человека должен иметь право обращаться в суд, правоохранительные органы за защитой нарушенных прав и свобод человека и гражданина. При обращении в суд он должен освобождаться от уплаты государственной пошлины.

24. ОБСЕ предлагало ч.5 п.15 Положения изложить в следующей редакции: "В любое время, в установленном законодательством порядке, по предъявлению удостоверения беспрепятственно входить и находиться на территории и в помещениях государственных органов и иных организаций, в том числе воинских частях и соединениях, а также посещать места лишения свободы, встречаться и беседовать с лицами, содержащимся в них, без участия и присутствия администрации учреждения".

25. Разработчики законопроекта предлагали, чтобы омбудсмену Казахстана, как и всем омбудсменам стран СНГ, было предоставлено право знакомиться с оконченными производством уголовными, гражданскими делами и административными материалами, решениями судов, вступившими в законную силу. Необходимо также восстановить норму, дающую право омбудсмену "вносить надзорные жалобы по судебным делам, которые подлежат обязательному рассмотрению". В России омбудсмену дано право знакомиться в том числе с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. На наш взгляд, следует дополнить законопроект такой нормой.

26. С учетом опыта функционирования института омбудсмена в странах СНГ и Балтии, важна норма об установлении срока обжалования. Если не указывать конкретные сроки, то омбудсмен просто будет завален жалобами и работа его окажется парализована.

27. Обращения лиц, содержащихся в местах лишения свободы, адресованные Уполномоченному, не должны подлежать просмотру администрацией и направляться омбудсмену в течение 24 часов.

28. Законодатель Кыргызстана, исходя из теории прав человека, международных стандартов, посчитал, что в законе необходимо, в частности, установить следующее: омбудсменами могут избираться лица, чья судимость погашена или снята в установленном законодательством порядке. Это будет соответствовать принципам соблюдения прав человека.

29. Анализируя деятельность Уполномоченного по правам человека в других странах, следует согласиться с тем, что по случаям серьезного или массового нарушения прав и свобод омбудсмену должно быть предоставлено право выступить на очередной сессии парламента. Он может обратиться в парламент с рекомендацией по формированию соответствующей комиссии для рассмотрения фактов нарушения прав и свобод и проведения парламентских слушаний. Он должен также принять участие в работе такой комиссии и в парламентских слушаниях.

30. В целях защиты прав заявителя законодательство необходимо дополнить нормой: "Уполномоченный по правам человека должен обеспечить конфиденциальность информации, касающейся жалоб и проверок, включая личности заявителей и материалы проверок, за исключением случаев, когда он считает такое разглашение необходимым для выполнения обязанностей, установленных законом, или для подготовки отчетов, предусмотренных законом".

31. По Положению омбудсмен ежегодно представляет на рассмотрение Президенту Республики отчет о состоянии прав и свобод человека и гражданина в Казахстане и своей деятельности. Отчет может также содержать оценки и рекомендации общего характера, направленные на совершенствование правоприменительной практики и национального законодательства о правах человека. Он должен публиковаться в официальных изданиях.

32. Для института омбудсмена крайне важно, чтобы в такой большой стране, как Казахстан, были созданы региональные представительства. Положение необходимо дополнить следующим пунктом: "Уполномоченный по правам человека может создавать и подбирать кадры для региональных представительств с учетом плотности населения и частоты получаемых обращений". Для этого надо предусмотреть в бюджете омбудсмена необходимые финансовые средства.

33. Омбудсмен должен удовлетворять жалобы путем примирения, а также направлять неразрешенные жалобы на рассмотрение судов для вынесения решения.

34. С нашей точки зрения, Положение следует дополнить еще одной важной нормой для эффективной работы омбудсмена и реализации конституционных прав граждан на получение информации: "Средства массовой информации оказывают Уполномоченному по правам человека содействие в осуществлении им своих обязанностей. Уполномоченный по правам человека вправе потребовать, а средства массовой информации обязаны ему предоставить время на государственном теле- и радиоканале, места на страницах газет и журналов, в которых государство имеет контрольный пакет акций, для сообщения о материалах и фактах, полученных в результате исполнения им своих служебных обязанностей. Официальные печатные средства публикуют материалы Уполномоченного по правам человека в первоочередном порядке".

Совершенствование процедур и механизмов защиты прав и свобод человека - важнейшая задача любого демократического государства. Поэтому следовало бы ускорить работу по приведению нормативного акта об омбудсмене Казахстана в соответствие с международными стандартами в части, касающейся определения статуса, полномочий и основ организации правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека. Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что учреждение должности омбудсмена в Казахстане явилось позитивным шагом в деле демократизации общества и подняло рейтинг государства, учреждающего институты, рекомендованные ООН и Советом Европы. Нет сомнения, что этот институт оправдает возложенные на него задачи в области защиты прав человека, станет важным достоянием правовой системы, укрепит государственность.

Глава государства в своем Послании народу Казахстана в апреле 2002 г. подчеркнул, что основным итогом десятилетия является то, что Республика Казахстан состоялась как самостоятельное и самодостаточное государство, как равноправный партнер мирового сообщества. Казахстан признан как Европейским Союзом, так и США страной с рыночной экономикой. Казахстан значительно продвинулся в сфере государственного строительства и развития демократии. Страна и все казахстанское общество кардинально изменились. Главным итогом стало то, что экономические и политические права и свободы стали непреложным фактом действительности.

М.С. Башимов,

директор Института европейского права

и прав человека, член Академии европейского права,

кандидат исторических наук (Астана)

"Журнал российского права", N 12, декабрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Национальные учреждения по правам человека. ООН. Нью-Йорк; Женева, 1995. С.22.

*(2) Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996. С.3.

*(3) См. там же. С.3.

*(4) Фридмэн Л. Введение в американское право. М., 1993. С.101.

*(5) Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией. М., 1997. С.22-23.

*(6) См.: Лентовска Е. Как начиналась работа уполномоченного по гражданским правам. М., 1997. С.73.

*(7) См. там же. С.298.

*(8) См.: Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С.149.

*(9) См.: Хиль-Роблес А. Указ. соч. С.13.

*(10) Хаманева Н.Ю. Указ. соч. С.150.

*(11) См.: Парламентское право России. М., 1999. С.3.

*(12) См. там же.

*(13) Там же. С.203-204.

*(14) Национальные учреждения по правам человека ООН. Нью-Йорк; Женева, 1995. С.33.

*(15) ПРООН (Программа развития Организации Объединенных Наций) - многосторонний механизм ООН по предоставлению субсидий на цели устойчивого развития человеческого потенциала.

*(16) Казахстанская правда. 2002. 31 авг.

*(17) См.: Права человека. Учебник для вузов. М., 1999. С.237.

*(18) См.: Российская газета. 2002. 2 дек.

*(19) См.: Национальные омбудсмены. Свод правовых положений. Варшава, 1999. С.146.

*(20) См.: Национальные независимые институты по защите прав человека в Республике Казахстан. Астана, 2000. С.19.

*(21) Правовая реформа в Казахстане. 2000. N 4. С.4. и функционирования национальных учреждений. В октябре 1991 г. в Париже прошло первое международное совещание по вопросу развития учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека. Комиссия ООН по правам человека резолюцией 1992/54 утвердила Парижские принципы, касающиеся статуса и функционирования этих учреждений. Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции 48/134 от 20 декабря 1993 г. поддержала данные принципы. Тем самым деятельности Организации Объединенных Наций в области формирования учреждений по защите прав человека был придан значительный положительный импульс. Прошел ряд крупных международных акций по проблемам прав человека. Например, в Джакарте в январе 1993 г. состоялось рабочее совещание Азиатско-Тихоокеанского региона, обсудившее вопрос о создании национальных учреждений, а в декабре этого же года в Сиднее прошло второе международное совещание представителей национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, в Сиднее (декабрь 1993 г.). В том же 1993 г. Всемирная конференция по правам человека внесла уточнения в концепцию "национального учреждения", установив ее стандартный статус.