Пояснительный доклад к Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств

Пояснительный доклад
к Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств N148

 

European Charter for Regional or Minority Languages

 

Введение

 

1. На территории многих европейских стран имеются региональные группы коренных жителей, говорящие на иных языках, чем большинство населения. Это стало результатом исторических процессов, в ходе которых государства не всегда формировались по языковому принципу, а малые сообщества поглощались более крупными.

2. Численность носителей таких региональных языков или языков меньшинств варьируется в широких пределах - от нескольких тысяч до нескольких миллионов, и не меньшие различия прослеживаются в законодательстве и практике тех или иных государств в отношении них. Тем не менее, у них есть одна общая характерная черта: их будущее в той или иной мере находится под вопросом. Кроме того, как бы ни складывалась их исторические судьбы, ныне угроза, нависшая над региональными языками или языками меньшинств, связана подчас не только с неблагоприятными условиями или проводимой государством политикой ассимиляции, но и, в не меньшей степени, со всепроницающим воздействием современной цивилизации, стремящейся все подчинить единому стандарту.

3. На протяжении многих лет различные органы Совета Европы выражают озабоченность по поводу положения региональных языков или языков меньшинств. Действительно, в статье 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод заложен принцип недискриминации, в частности, ставящий вне закона, по меньшей мере в том, что касается реализации прав и свобод, гарантируемых по Конвенции, любую дискриминацию по таким признакам, как язык или принадлежность к национальному меньшинству. При всей важности этого принципа он обуславливает лишь право индивидуума не подвергаться дискриминации, но не систему позитивной защиты языков меньшинств и сообществ, говорящих на них, что еще в 1957 году было подчеркнуто Учредительной ассамблеей в ее резолюции 136. В 1961 году Парламентская Ассамблея в своей рекомендации 285 призвала к разработке - в дополнение к имеющимся в Европейской конвенции - мер защиты, направленных на обеспечение права меньшинств иметь свою культуру, пользоваться своим родным языком, открывать свои школы и т.д.

4. Наконец, в 1981 году Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла рекомендацию 928 о проблемах в области образования и культуры, связанных с языками меньшинств и диалектами в Европе, и в том же году Европейский парламент принял резолюцию, посвященную этим же вопросам. В обоих документах содержался вывод о необходимости составления хартии региональных языков и культур или языков и культур меньшинств.

5. Во исполнение этих рекомендаций и резолюций и принимая во внимание ту роль, которую местные и региональные органы власти должны быть призваны сыграть в области языков и культур на местном и региональном уровне, Постоянная конференция местных и региональных властей Европы (ПКМРВЕ) приняла решение о разработке европейской хартии региональных языков или языков меньшинств.

6. В рамках подготовительной работы перед составлением самой Хартии был проведен анализ реального положения региональных языков или языков меньшинств в Европе, а в 1984 году состоялись общественные слушания, в которых приняло участие около 250 человек, представляющих более 40 языков. Разработка первоначального проекта велась при содействии группы экспертов. Учитывая пристальный и неослабный интерес Парламентской Ассамблеи Совета Европы к данной теме, она приняла участие в составлении документа, и кроме того, постоянный контакт поддерживался с членами Европейского парламента, компетентными в этом вопросе.

7. В итоге, в своей резолюции 192 (1988) Постоянная конференция представила текст хартии, который должен был обрести статус конвенции.

8. В продолжение этой инициативы, которая была поддержана Парламентской Ассамблеей в ее заключении N 142 (1988), Комитет Министров учредил специальный комитет экспертов по региональным языкам или языкам меньшинств (CAHLR), которому было поручено составить хартию, приняв за основу текст, представленный Постоянной конференцией. Этот межправительственный комитет приступил к работе в конце 1989 года. Учитывая ту важную роль, которую в продвижении данного проекта играли ПКМРВЕ и Парламентская Ассамблея, их представители также присутствовали на его заседаниях. Прежде, чем представить в 1992 окончательный текст проекта хартии в Комитет Министров, CAHLR провел консультации с рядом специализированных комитетов Совета Европы (по культуре, образованию, правам человека, сотрудничества в области права, проблемам преступности, местным и региональным органам власти, средствам массовой информации), а также с Европейской комиссией по демократии через право, и принял к сведению их заключения.

9. Хартия была принята в качестве конвенции Комитетом Министров на 478 заседании Комитета министров на уровне заместителей 25 июня 1992 года и открыта для подписания 5 ноября 1992 года в Страсбурге.

Общие вопросы

 

Цели Хартии

 

10. Как указывается в преамбуле, первостепенной целью Хартии является культурная. Хартия призвана защищать и поддерживать региональные языки или языки меньшинств как находящуюся под угрозой исчезновения часть культурного наследия Европы. Поэтому там не только содержится положение о запрещении дискриминации в отношении использования этих языков, но и предусматриваются меры их активной поддержки: имеется в виду обеспечивать, насколько разумно возможно, использование региональных языков или языков меньшинств в сфере образования, в средствах массовой информации и создать возможности для их использования в судопроизводстве и административном обиходе, в экономической, общественной жизни, при проведении культурных мероприятий. Только таким образом можно при необходимости компенсировать те неблагоприятные условия, в которых эти языки существовали в прошлом, сохранять и развивать их как живую грань европейского культурного своеобразия.

11. Хартия нацелена на защиту и поддержку региональных языков или языков меньшинств, а не самих языковых меньшинств. По этой причине акцент делается на культурном аспекте и на использовании регионального языка или языка меньшинства во всех аспектах жизни людей, говорящих на нем. В Хартии не устанавливаются какие-либо индивидуальные или коллективные права носителей региональных языков или языков меньшинств. Тем не менее, обязательства сторон в отношении статуса этих языков и национальное законодательство, которое необходимо будет внедрить во исполнение Хартии, несомненно, будут оказывать воздействие на положение соответствующих сообществ и их отдельных членов.

12. ПКМРВЕ разработала и представила проект Хартии еще до того, как в Центральной и Восточной Европе произошли кардинальные перемены, и исходя из потребностей стран, которые на тот момент уже были членами Совета Европы. Тем не менее, актуальность Хартии и реализованного в ней подхода для ситуации в странах Центральной и Восточной Европы нашла свое подтверждение в том значительном интересе, который проявляется представителями ряда этих стран к утверждению европейских стандартов в этой сфере.

13. Хотя предметом проекта Хартии не является проблема национальностей, стремящихся к независимости или к переделу границ, как представляется, она - если подходить к делу разумно и реалистично - может оказаться полезной для облегчения проблемы меньшинств, чей отличительной особенностью является язык, давая им возможность чувствовать себя свободными в государстве, где они оказались в силу исторических обстоятельств. Отнюдь не усиливая центробежных тенденций, расширение возможности пользоваться региональными языками или языками меньшинств в различных областях жизни, напротив, может содействовать тому, что группы людей, говорящих на них, начнут забывать прошлые обиды, память о которых мешала им согласиться занять свое место в той стране, в которой они живут, и в Европе вообще.

14. В этой связи следует подчеркнуть, что в Хартии не проводится идея антагонизма или соперничества между официальными языками и региональными языками или языками меньшинств. Напротив, там целенаправленно реализуется межкультурный, многоязычный подход, при котором каждая категория языков занимает присущее ей место. Этот подход полностью соответствует ценностям, которые традиционно отстаивает Совет Европы, и его стремлению содействовать сближению между народами, расширению европейского сотрудничества и улучшению взаимопонимания между различными группами населения в рамках государства на межкультурной основе.

15. В Хартии не рассматривается положение дел с новыми, зачастую неевропейскими языками, которые появились в государствах - участниках Хартии в результате имеющего место в последнее время притока мигрантов, которыми часто движут экономические мотивы. В отношении групп населения, говорящих на таких языках, возникают особые проблемы интеграции. CAHLR счел, что эти проблемы следует решать отдельно, при необходимости создав для этого особый правовой документ.

16. Наконец, следует отметить, что практика некоторых государств-членов Совета Европы уже идет дальше, чем того требует Хартия. Положения Хартии ни в коем случае не должны препятствовать этому.

Основные понятия и подход

 

Понятие языка

 

17. Понятие языка, используемое в Хартии, базируется, главным образом, на культурной функции языка. Именно поэтому он не определяется субъективно таким образом, чтобы закреплять конкретное право человека - право говорить на "своем" языке, поскольку право определять такой язык есть у каждого человека. В Хартии также отсутствует социально-политическое или этническое определение языка, где язык характеризуется как инструмент общения той или иной социальной или национальной группы. Таким образом, в Хартии удалось обойти стороной вопрос об определении понятия языкового меньшинства, поскольку целью Хартии является не закрепление прав национальных и/или культурных меньшинств, а защита и поддержка региональных языков или языков меньшинств как таковых.

 

Используемая терминология

 

18. Отказавшись от таких выражений, как "менее распространенные языки", CAHLR вместо этого отдал предпочтение термину "региональные языки или языки меньшинств". Прилагательное "региональные" обозначает языки, использующиеся на определенной части территории государства, где, кроме того, они могут использоваться большинством граждан. Термин "меньшинство" отражает ситуацию, когда язык используется либо лицами, не сосредоточенными в той или иной части территории государства, либо группой лиц, которая, хотя и сосредоточена в той или иной части территории государства, все же является численно меньшей, чем население в данном регионе, говорящее на языке большинства жителей данного государства. Поэтому оба признака соотносятся с фактологическими критериями, а не юридическими понятиями, и никак не связаны с ситуацией тот или ином конкретном государстве (например, язык меньшинства в одном государстве может быть языком большинства в другом).

 

Отсутствие различия между различными категориями региональных языков или языков меньшинств

 

19. Составители Хартии столкнулись с проблемой больших различий в положении региональных языков или языков меньшинств в Европе. Некоторые языки охватывают относительно обширные территории, они используются значительным числом людей, имеют определенные возможности развития и устойчивы как культурное явление; на других же говорит лишь очень малая часть населения, проживающая на ограниченной территории или представляющая собой весьма малочисленное меньшинство, а развитие и само дальнейшее существование таких языков сильно затруднено.

20. Тем не менее, было решено не пытаться выделить различные категории языков в зависимости от их объективного положения. Такой подход неверно отражал бы многообразие языковых ситуаций в Европе. На практике каждый региональный язык или язык меньшинства представляет собой особый случай, и бессмысленно искусственно делить их на отдельные группы. Было выбрано следующее решение: сохранить единое понятие региональных языков или языков меньшинств, дав при этом государствам возможность приспосабливать принимаемые ими меры к ситуации в отношении каждого регионального языка или языка меньшинства.

 

Отсутствие перечня существующих в Европе региональных языков или языков меньшинств

 

21. В Хартии не уточняется, какие европейские языки соответствуют понятию региональных языков или языков меньшинств, определение которых дано в статье 1. Предварительное изучение языковой ситуации в Европе, проведенное Постоянной конференцией местных и региональных властей Европы, побудило авторов Хартии воздержаться от составления в качестве приложения к ней перечня региональных языков или языков меньшинств. Какой бы квалификацией не обладали бы его составители, такой перечень обязательно стал бы предметом споров на лингвистической и иной почве. Кроме того, он не был бы полноценным, поскольку в отношении конкретных мер, указанных в части III Хартии, стороны по своему усмотрению определяют, к какому языку применяются те или иные ее положения. В Хартии выдвигаются различные решения, соответствующие положению отдельных региональных языков или языков меньшинств, но там заранее не решается вопрос о том, какой ситуации соответствует тот или иной конкретный случай.

 

Структура Хартии

 

22. С одной стороны, в Хартии сформулирован единый свод основных принципов, перечисленных в части II, которые распространяются на все региональные языки или языки меньшинств. С другой, в части III Хартии содержится ряд конкретных положений, касающихся места региональных языков или языков меньшинств в различных сферах общественной жизни: государства могут самостоятельно, в определенных рамках, определять, какие их этих положений применяются к каждому из языков, используемых в пределах их границ. Кроме того, во многих положениях предусмотрено несколько вариантов различной степени жесткости, из которых должен быть выбран один "в соответствии с положением каждого языка".

23. Такая вариативность дает возможность учесть большие различия в фактическом положении региональных языков или языков меньшинств (число носителей, распространенность и т.д.). Это также связано с тем, что осуществление многих положений Хартии потребует определенных расходов и что административные и финансовые возможности европейских государств неодинаковы. В этом смысле важно то, что за сторонами оставляется право расширить круг своих обязательств на более позднем этапе, по мере развития их правовой базы и того, насколько позволят их финансовые возможности.

24. Наконец, в части IV Хартии содержатся положения о применении Хартии, предусматривающие, в частности, создание европейского комитета экспертов по наблюдению за осуществлением Хартии.

Комментарий к положениям Хартии

 

Преамбула

 

25. В преамбуле излагаются основания для разработки Хартии и разъясняется воплощенный в ней базовый концептуальный подход.

26. Целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами с целью развития их общего наследия и идеалов. Языковое разнообразие представляет собой один из наиболее ценных элементов европейского культурного наследия. Культурное своеобразие Европы не может строиться на основе языковой стандартизации. Напротив, защита и укрепление ее традиционных региональных языков и языков меньшинств знаменует вклад в строительство Европы, которое в соответствии с идеалами членов Совета Европы может основываться только на плюралистических принципах.

27. В преамбуле содержится ссылка на Международный пакт о гражданских и политических правах Организации Объединенных Наций и на Европейскую конвенцию о правах человека. Кроме того, там упоминаются обязательства политического характера, принятые в рамках Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе. Что касается нынешней слабости некоторых исторических региональных языков или языков меньшинств, простое запрещение дискриминации в отношении лиц, пользующихся ими, не дает достаточных гарантий. Особая поддержка, отражающая интересы и чаяния лиц, пользующихся этими языками, имеет принципиальное значение для их сохранения и развития.

28. Подход, воплощенный в Хартии, предполагает соблюдение принципов национального суверенитета и территориальной целостности. Каждое государство обязано учитывать культурные и социальные реалии, и не идет речи об изменении их политического или институционального устройства. Напротив, именно потому, что государства-члены принимают территориальные и государственные структуры такими, какие они есть, они считают необходимым, чтобы в каждом государстве в отдельности принимались согласованные меры по поддержке языков, используемых в регионах или меньшинствами.

29. Утверждение принципов межкультурного диалога и многоязычности помогает снять всякие подозрения в отношении целей Хартии, которая никак не направлена на размежевание между различными языковыми группами. Напротив, признается, что в каждом государстве необходимо знать официальный язык (или один из официальных языков); следовательно, ни одно из положений Хартии не должно истолковываться как создающее препятствия для владения официальными языками.

Часть I - Общие положения

 

Статья 1 - Определения

 

Определение "региональных языков или языков меньшинств" (пункт "а" статьи 1)

30. В определении, используемом в Хартии, выделяются три разновидности.

 

Языки, традиционно использующиеся жителями государства

31. В задачи Хартии не входит решение проблем, возникших за последнее время в связи с миграционными процессами, в результате которых в странах приема, а иногда и странах происхождения при возвращении туда мигрантов, появляются группы населения, пользующиеся иностранным языком. В частности, действие Хартии не распространяется на группы выходцев из неевропейских стран, недавно приехавших в Европу и получивших гражданство того или иного европейского государства. Формулировки, использованные в Хартии, - "исторические региональные языки или языки меньшинств Европы" (см. пункт 2 преамбулы) и "языки, которые ... традиционно используются" на территории государства (пункт "а" статьи 1) - ясно указывают на то, что Хартия охватывает только исторические языки, т.е. те, на которых в течение длительного периода говорят в данном государстве.

 

Самостоятельные языки

32. Эти языки должны очевидным образом отличаться от языка или языков, используемых остальной частью населения государства. Хартия не распространяется на местные говоры и различные диалекты одного и того же языка. Тем не менее, в Хартии не затрагивается подчас спорный вопрос о том, при какой степени отличия те или иные формы выражения выделяются в самостоятельный язык. В этом вопросе играют роль не только чисто лингвистические соображения, но также философские и политические факторы, в силу которых в каждом конкретном случае этот ответ на него будет различным. Поэтому в каждом государстве, в рамках присущих ему демократических процедур, соответствующим органам власти надлежит указать, при какой степени отличия те или иные формы выражения выделяются в самостоятельный язык.

 

Территориальная база

33. Языки, на которые распространяется действие Хартии, являются в основном языками территориальными, т.е. языками, традиционно использующимися на определенном географическом пространстве, которое в Хартии обозначено как "территория, на которой используется региональный язык или язык меньшинства". Речь здесь идет не только о территории, на которой данный язык является господствующим или языком большинства, поскольку многие языки стали языками меньшинства даже на тех пространствах, которые традиционно составляют их территориальную базу. То, что Хартия в основном рассчитана на применение в отношении тех языков, которые имеют территориальную базу, связано с тем, что большинство предусматриваемых в ней мер требует определения географической сферы их применения, не охватывающей всей территории государства. Разумеется, есть ситуации, когда на той или иной территории используется несколько региональных языков или языков меньшинств; в Хартии предусмотрена и такая возможность.

 

Определение территории распространения регионального языка или языка меньшинства

34. Имеется в виду территория, на которой региональный язык или язык меньшинства используется значительной частью населения, пусть даже меньшинством, и которая соответствует его исторической сфере распространения. Поскольку для ее обозначения в Хартии используется довольно гибкая терминология, каждое государство может, руководствуясь духом Хартии, по-своему конкретно определить данное понятие территории распространения региональных языков или языков меньшинств с учетом уточнений в отношении защиты территории распространения региональных языков или языков меньшинств, изложенных в подпункте 1а статьи 7.

35. Ключевым выражением в данном положении является "средство общения части населения, что является основанием для принятия различных мер по защите и развитию". В Хартии не указывается какая-либо фиксированная процентная доля носителей регионального языка или языка меньшинства, наличие которой служит основанием для принятия мер, предусмотренных в Хартии. Предпочтение было отдано тому, чтобы каждое государство самостоятельно, руководствуясь духом Хартии и особенностями каждой из предусмотренных мер, устанавливало то число носителей языка, которое необходимо для принятия данной меры.

36. "Нетерриториальные языки" исключаются из категории региональных языков или языков меньшинств, поскольку у них отсутствует территориальная база. Тем не менее, по другим критериям они соответствуют определению, изложенному в пункте "а" статьи 1, будучи языками, традиционно используемыми на территории государства жителями этого государства. В качестве примеров языков, не имеющих своей территории, можно назвать идиш и цыганский язык.

37. Из-за отсутствия у этих языков территориальной базы Хартия может применяться к ним лишь в ограниченной степени. В частности, большинство положений части III посвящены защите или поддержке региональных языков или языков меньшинств на той территории, на которой они используются. Часть II в большей степени применима к нетерриториальным языкам, но только mutatis mutandis и при условиях, указанных в пункте 5 статьи 7.

Статья 2 - Обязательства

 

38. В статье 2 проводится различие между двумя основными частями Хартии - частью II и частью III.

Применение части II (пункт 1 статьи 2)

39. По своему охвату часть II является положением общего действия и полностью применяется ко всем региональным языкам или языкам меньшинств, которые используются на территории Сторон Хартии. При этом стоит отметить, что выражение "в соответствии с положением каждого языка" указывает на то, что данная часть содержит в себе такие формулировки, которые могут подходить к самым разнообразным лингвистическим ситуациям, встречающимся в разных странах Европы и в каждой стране. В частности, в первом пункте говорится о том, что Стороны обязуются привести свою политику, законодательство и практику в соответствие с определенными принципами и целями. Они определены довольно общим образом и оставляют за соответствующими государствами значительную свободу в интерпретации и применении Хартии (см. ниже пояснения к части II).

40. Хотя Стороны не могут по своему усмотрению признавать или не признавать за тем или иным региональным языком или языком меньшинства статус, гарантируемый ему по части II Хартии, и они как власти, отвечающие за осуществление Хартии, призваны решать, является ли та или форма выражения, используемая на определенной территории или определенной группой их граждан, региональным языком или языком меньшинства по смыслу Хартии.

Применение части III (пункт 2 статьи 2)

41. Цель части III состоит в том, чтобы в виде конкретных норм изложить основные принципы, сформулированные в части II. Эта часть носит обязательный характер для договаривающихся государств, которые, помимо положений части II, обязуются выполнять выбранные ими положения части III. Для того чтобы приспособить Хартию к тому разнообразию языковых ситуаций, которое существует в различных европейских государствах, составители Хартии предусмотрели два режима: с одной стороны государства могут по своему усмотрению указать те языки, на которые они соглашаются распространить действие части III Хартии, а с другой, в отношении каждого языка, на который они соглашаются распространить действие Хартии, они могут определить те положения части III, которые они обязуются соблюдать.

42. Договаривающееся государство может, не нарушая буквы Хартии, признать существование на своей территории того или иного регионального языка или языка меньшинства, но при этом счесть целесообразным, по своим собственным соображениям, не распространять на данный язык действие положений части III Хартии. При этом очевидно, что те соображения, в силу которых государство может полностью вывести тот или иной язык, признанный региональным языком или языком меньшинства, из сферы действия части III, должны быть совместимы с духом, целями и принципами Хартии.

43. После того, как государство согласится применять часть III Хартии к тому или иному региональному языку или языку меньшинства, используемому на его территории, ему будет, кроме того, необходимо определить, какие пункты части III должны применяться к данному региональному языку или языку меньшинства. В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Стороны обязуются применять по меньшей мере 35 пунктов или подпунктов, отобранных из положений части III. Функция государства при отборе различных пунктов будет заключаться в том, чтобы в максимальной степени приспособить Хартию к конкретным условиям каждого регионального языка или языка меньшинства.

44. Для этого в пункте 2 статьи 2 закреплены условия, которые были сочтены минимальными для обеспечения разумно сбалансированного распределения обязательств Сторон по различным статьям Хартии с тем, чтобы, таким образом, не была проигнорирована ни одна из основных сфер защиты региональных языков или языков меньшинств (образование, судебная система, административная система и государственные службы, средства массовой информации, культурные мероприятия и объекты, экономическая и социальная жизнь).

45. Выражение "пункты или подпункты" относится к самостоятельным положениям Хартии, которые несут свою собственную смысловую нагрузку. Так, если государство выбирает для выполнения пункт 3 статьи 9, данный пункт будет засчитываться как одна единица для целей пункта 2 статьи 2; то же самое происходит тогда, когда государство выбирает для выполнения подпункт 1g статьи 8. Когда тот или иной пункт или подпункт предусматривает несколько вариантов, выбранный таком образом вариант будет засчитываться как "подпункт" для целей пункта 2 статьи 2. Ситуация меняется, когда варианты не обязательно являются альтернативными и могут приниматься в совокупности. Так, если государство выбирает в пункте 1 статье 9 варианты а.iii и а.iv, они будут засчитываться как два подпункта по смыслу статьи 2.

46. Смысл наличия в тексте вариантов состоит в том, чтобы внести в Хартию дополнительный элемент гибкости и таким образом учесть широкие различия в фактическом положении региональных языков или языков меньшинств. Ведь очевидно, что некоторые положения, рассчитанные на региональный язык с большим числом носителей, не подходят для какого-нибудь языка меньшинства, которым пользуется лишь небольшая группа лиц. В этом случае функция государств состоит не в том, чтобы по своему усмотрению выбирать между различными вариантами, а подобрать для каждого регионального языка или языка меньшинства наиболее соответствующую его особенностям и степени развития формулировку. Цель, закрепляемая за этими альтернативными формулировками, нашла четкое выражение в самом тексте соответствующих пунктов и подпунктов части III, где указывается, что они применяются "в соответствии с положением каждого языка". В отсутствии других значимых факторов это означало бы, что, например, чем больше число носителей того или иного регионального языка или языка меньшинства и чем более однородно население региона, тем "сильнее" выбираемый вариант; более слабая формулировка принимается к исполнению лишь тогда, когда из-за положения данного языка неприменим более сильный вариант.

47. Таким образом, государствам предстоит выбрать в части III положения, составляющие стройный правовой механизм и приспособленные к специфике каждого языка. Они также при желании могут ввести в действие общий механизм, применимый ко всем языкам или к группе языков.

Статья 3 - Практические меры

 

48. В статье 3 описываются практические меры по реализации принципов, изложенных в статье 2: каждое договаривающееся государство указывает в своем документе о ратификации, принятии или одобрении, с одной стороны, каждый региональный язык или язык меньшинства, к которым применяется часть III, и, с другой стороны, пункты, выбранные из данной части для применения к каждому языку, причем в отношении каждого языка выбираемые пункты могут быть разными.

49. В статье 2 Хартии не содержится требования о принятии к исполнению частей II и III в совокупности, и государство может ограничиться ратификацией конвенции, не выбирая при этом какого-либо языка, на который будет распространяться действие части III. В этом случае применяется лишь часть II. В целом, исходя из духа Хартии, государства должны использовать возможности, зафиксированные в части III, на которые приходится основной объем защиты, предусмотренной в Хартии.

50. Разумеется, Сторона Хартии в любой момент может принять на себя новые обязательства, к примеру, распространив на новый региональный язык или язык меньшинства действие положений части III Хартии или согласившись, применительно к тому или иному или ко всем региональным языкам или языкам меньшинств, используемым на ее территории, соблюдать пункты Хартии, которые не были приняты ею ранее.

51. В формулировке статьи 3 учитывается ситуация в некоторых государствах-членах, где национальный язык, имеющий статус официального языка государства либо на всей, либо на части его территории, может в иных аспектах быть на положении, сравнимом с региональными языками или языками меньшинств по определению в пункте "а" статьи 1, поскольку он используется группой, численно уступающей населению, говорящему на другом или других официальных языках. Если какое-либо государство желает, чтобы на такой менее распространенный официальный язык распространялись меры защиты и поддержки, предусмотренные в Хартии, оно также может решить, что Хартия распространяется и на этот язык. Такое распространение действия Хартии на официальный язык является действительным в отношении всех статей Хартии включая пункт 2 статьи 4.

Статья 4 - Существующие режимы защиты

 

52. Эта статья посвящена тому, как Хартия совмещается с нормами внутреннего законодательства и международных договоров, касающихся юридического статуса языковых меньшинств.

53. Учитывая, что некоторые языки или говорящие на них меньшинства уже обладают определенным статусом, закрепленном в национальном законодательстве или в международных соглашениях, Хартия ни в коем случае направлена на сужение прав и гарантий, признанных в таких документах. Тем не менее, защита, обеспечиваемая по Хартии, призвана дополнять права и гарантии, уже предусмотренные другими режимами. В том случае, если один вопрос регулируется несколькими независимо действующими нормами, следует применять те из них, которые предусматривают режим, более благоприятный для данного меньшинства или языка. Таким образом, наличие во внутреннем праве или в других международно-правовых документах более рестриктивных норм не создает препятствий для применения Хартии.

54. Пункт 1 данной статьи специально посвящен правам, гарантируемым по Европейской конвенции о правах человека. Он направлен на то, чтобы исключить возможность того, чтобы те или иные положения Хартии могли толковаться таким образом, чтобы это наносило ущерб защите прав человека в соответствии с данной конвенцией.

Статья 5 - Существующие обязательства

 

55. Как уже указывалось в преамбуле, защита и поддержка региональных языков или языков меньшинств, которые являются предметом Хартии, должны осуществляться с соблюдением национального суверенитета и территориальной целостности. В этой связи в статье недвусмысленно указывается, что существующие обязательства государств остаются без изменений. В частности, то, что при ратификации Хартии государство принимает на себя определенные обязательства в отношении того или иного регионального языка или языка меньшинства, не может служить предлогом для того, чтобы другое государство, особо озабоченное состоянием этого языка или носителей этого языка, предпринимало какие-либо действия, наносящие ущерб суверенитету и территориальной целостности этого государства.

Статья 6 - Информация

 

56. Озабоченность, обусловившая появление закрепленного в данной статье обязательства по предоставлению информации, продиктована тем, что Хартия никогда не сможет полноценно функционировать, если заинтересованные полномочные органы, организации и граждане не осознают вытекающих из нее обязательств.

Часть II - Цели и принципы

 

(Статья 7)

 

Перечень целей и принципов, закрепленных в Хартии (пункт 1 статьи 7)

57. Данные положения в основном представляют собой изложение целей и принципов, нежели конкретных норм, регулирующих осуществление Хартии. Считается, что эти цели и принципы составляют необходимую основу для сохранения региональных языков или языков меньшинств. Их можно разбить на шесть основных групп.

 

Признание региональных языков или языков меньшинств (подпункт 1а статьи 7)

58. Здесь речь идет о признании существования этих языков и законности их использования. Это признание не следует путать с признанием языка в качестве официального. Признание существования языка является предварительным условием учета его специфики и потребностей, а также принятия мер по его защите.

 

Учет географической сферы распространения каждого регионального языка или языка меньшинства (подпункт 1b статьи 7)

59. Хотя с точки зрения Хартии считается желательной определенная связь между территорией, на которой используется тот или иной региональный язык или язык меньшинства, и соответствующим административно-территориальным органом власти, тем не менее очевидно, что достижение этой цели возможно не всегда, поскольку географическое распределение носителей данного языка может обретать слишком сложные формы, и определение административно-территориальных органов власти, вполне закономерно, может диктоваться соображениями, не связанными с использованием языка. Поэтому в Хартии не содержится требования о том, чтобы территория распространения регионального языка или языка меньшинства обязательно соответствовала административному делению.

60. С другой стороны, в ней осуждается практика проведения административного деления таким образом, чтобы затруднять использование или сохранение языка или разделять языковые сообщества между несколькими административными или территориальными образованиями. Если административное образование не может адаптироваться к наличию в нем регионального языка или языка меньшинства, оно должно по меньшей мере оставаться нейтральными и не оказывать отрицательного воздействия на такой язык. В частности, местные или региональные органы власти должны быть в состоянии выполнять свои обязанности по отношению к этому языку.

 

Необходимость активных действий по поддержке региональных языков или языков меньшинств (подпункты 1с и 1d статьи 7)

61. Сегодня очевидно, что ввиду слабости многих региональных языков или языков меньшинств, простого запрещения дискриминации не достаточно, чтобы обеспечивать сохранение этих языков. Они нуждаются в активной защите. Эта идея выражена в подпункте 1с. В соответствии с этим пунктом государства могут сами определять, какие действия предпринимать для поддержки региональных языков или языков меньшинств в целях их сохранения, причем, как подчеркивается в Хартии, что эти действия должны быть активными.

62. Кроме того, как указывается в подпункте 1d эти усилия по поддержке языков должны включать в себя меры по расширению возможностей свободно пользоваться региональными языками или языками меньшинств в устном и письменном общении, не только в частной жизни и быту, но и в жизни коллективной, т.е. в институциональной среде, в общественной и экономической жизни. Место, которое тот или иной региональный язык или язык меньшинства может занимать в общественном бытии, зависит, разумеется, от присущих ему свойств и варьируется от языка к языку. В этом смысле в Хартии не устанавливается конкретных ориентиров; там лишь излагается требование о мерах по поддержке языков.

 

Гарантия возможности преподавания и изучения региональных языков или языков меньшинств (подпункты 1f и 1h статьи 7)

63. Ключевым аспектом поддержки и сохранения региональных языков или языков меньшинств является то место, которое им отводится в системе образования. В Хартии этот тезис лишь провозглашается в качестве принципа, а определение конкретных условий его реализации оставлено на усмотрение государств. Тем не менее, в Хартии содержится требование о том, чтобы присутствие региональных языков или языков меньшинств обеспечивалось "на всех соответствующих ступенях" образования. Конкретные условия преподавания регионального языка или языка меньшинств будут, безусловно, варьироваться в зависимости от конкретной ступени образования. В частности, в некоторых случаях необходимо предусматривать возможность преподавания "на" региональном языке или языке меньшинства, а в других - лишь преподавание этих языков. Преподавание регионального языка или языка меньшинства следует исключать лишь на тех ступенях, где оно неуместно с учетом специфики данного языка.

64. Тогда как в подпункте 1f внедрение или сохранение образования на языке или обучения языку рассматривается как инструмент передачи языка, в подпункте 1h предусматривается поддержка изучения и исследований региональных языков или языков меньшинств в системе высшего образования или на аналогичной ступени, поскольку такая работа необходима для обеспечения развития лексики, грамматики и синтаксиса этих языков. Поддержка таких исследований является частью общих усилий по поддержке региональных языков или языков меньшинств с тем, чтобы они могли развиваться самостоятельно.

 

Создание условий, позволяющих лицам, не говорящим на региональном языке или языке меньшинства и живущим в районе, где он используется, изучать его, если они того пожелают (подпункт 1g статьи 7)

65. Носители региональных языков или языков меньшинств знают, что для того, чтобы жить полноценной жизнью, они должны владеть и официальным языком. Тем не менее, с учетом того особого места, которое в преамбуле занимают вопросы отношений между культурами и многоязычности, желательно, чтобы это стремление изучать другие языки демонстрировали не только носители региональных языков или языков меньшинств. Для облегчения общения и взаимопонимания между различными языковыми группами Стороны призываются к тому, чтобы предусмотреть создание на территориях, где используются региональные языки или языки меньшинств, условия, позволяющие лицам, не являющимся исконными носителями этих языков, по желанию овладевать ими.

66. Известно, что в некоторых государствах полномочные органы власти стремятся к тому, чтобы региональный язык был общепринятым и общеупотребительным в соответствующем регионе, и принимаются меры к тому, чтобы это язык знали даже те, для кого этот язык не является родным. Такая политика не противоречит Хартии, но не является предметом регулирования подпункта 1g. Он направлен лишь на то, чтобы обеспечить большее взаимопроникновение между языковыми группами.

 

Отношения между группами, говорящими на одном региональном языке или языке меньшинства (подпункты 1e и 1i статьи 7)

67. Необходимо, чтобы группы, пользующиеся одним региональным языком или языком меньшинства, могли осуществлять культурный обмен и в целом развивать отношения между собой, с тем чтобы вместе содействовать сохранению и обогащению своего языка. В этом смысле Хартия направлена на то, чтобы рассредоточенность их носителей, особенности административного деления территории государства или то, что эти группы проживают в разных государствах, не становилось препятствием в отношениях между ними.

68. Разумеется, это сознание общности между носителями одного регионального языка или языка меньшинства не должно приводить к негативным последствиям в виде создания культа собственной исключительности или отчуждения от других групп населения. Таким образом, целью развития культурных связей с носителями других региональных языков или языков меньшинств является как обогащение культур, так и улучшение взаимопонимания между всеми группами населения на территории государства.

69. В подпункте 1i излагается еще один, дополнительный аспект: тезис о том, что эти связи должны также иметь возможность развиваться на международном уровне, если группы, говорящие на идентичных или схожих региональных языках или языках меньшинств, рассредоточены по нескольким государствам. По определению, региональные языки или языки меньшинств используются на территории государства относительно небольшой группой носителей; стремясь к взаимному обогащению в культурном плане, они могут нуждаться в опоре на культурный потенциал, которым за рубежом обладают другие группы, говорящие на идентичном или схожем языке. Это имеет особое значение, если региональному языку в одном государстве соответствует распространенный культурообразующий или даже общенациональный язык в другом государстве, и благодаря культурному сотрудничеству региональное сообщество может приобщаться к культурным мероприятиям, проводимым на таком более распространенном языке. Важно, чтобы государства признавали легитимность таких отношений и не рассматривали их как подозрительные с точки зрения подрыва лояльности своих граждан или как угрозу своей территориальной целостности. Та или иная языковая группа будет ощущать себя более интегрированной в государство, частью которого она является, если она будет признана как таковая и не будут чиниться препятствия ее культурным контактам с сообществами соплеменников в соседних государствах.

70. Тем не менее, государства могут по своему усмотрению изыскивать наиболее адекватные механизмы осуществления таких межнациональных обменов, с учетом, в частности, внутренних и международных сдерживающих факторов, с которыми могут сталкиваться некоторые из них. Более конкретно эти обязательства сформулированы в статье 14 (часть III).

 

Устранение дискриминации (пункт 2 статьи 7)

71. Запрещение дискриминации в связи с использованием региональных языков или языков меньшинств является минимальной гарантией для носителей этих языков. Именно поэтому Стороны обязуются отменить те меры, которые препятствуют использованию или мешают сохранению или развитию регионального языка или языка меньшинства.

72. Тем не менее, этот пункт не направлен на утверждение полного равенства между языками. Как следует из его формулировки, и, в частности из фигурирующего там слова "неоправданные", духу Хартии вполне соответствует то, что при проведении политики в отношении региональных языков или языков меньшинств, может устанавливаться определенная дифференциация между языками. В частности, меры, принимаемые каждым государством в поддержку использования общенационального или официального языка, не являются дискриминацией по отношению к региональным языкам или языкам меньшинств лишь на том основании, что такие же меры не принимаются в поддержку последних. Но такие меры не должны становиться препятствием, мешающим сохранению или развитию региональных языков или языков меньшинств.

73. В то же время, именно в силу существования различий в положении официальных языков и региональных языков или языков меньшинств и того, что лица, пользующиеся последними, зачастую оказываются в невыгодном положении, в Хартии допускается необходимость принятия позитивных мер по сохранению и поддержке этих языков. При условии, что эти меры направлены на достижение этой цели и ограничены содействием равенству между языками, они не должны рассматриваться как дискриминационные.

 

Развитие взаимопонимания и взаимоуважения между языковыми группами (пункт 3 статьи 7)

74. Уважение к региональным языкам или языкам меньшинств и развитие духа терпимости к ним являются частью общей заботы о более полном осознании существования многоязычности на территории государства. Развитие этого духа терпимости и открытости через систему образования и средства массовой информации является важным элементом конкретной работы по сохранению региональных языков или языков меньшинств. Ориентирование СМИ в этом направлении не рассматривается как проявление незаконного воздействия со стороны государства; на самом деле уважение прав человека, терпимость к меньшинствам и профилактика пропаганды ненависти относятся к тем целям, которые большинство европейских государств без колебаний возводят в ранг обязанностей для своих СМИ. Аналогичным образом, этот принцип является важным элементом того, чтобы носители региональных языков или языков меньшинств были готовы к восприятию языка и культуры большинства населения.

 

Создание органов, представляющих интересы региональных языков или языков меньшинств (пункт 4 статьи 7)

75. CAHLR посчитал важным, чтобы в каждом государстве существовали механизмы, при помощи которых государственные власти могли бы принимать во внимание интересы и чаяния, выражаемые самими носителями региональных языков или языков меньшинств. Поэтому в Хартии рекомендуется, чтобы в отношении каждого регионального языка или языка меньшинства существовал орган содействия, уполномоченный представлять на национальном уровне интересы данного языка, осуществлять практические меры по его поддержке и следить за соблюдением Хартии в отношении данного языка. Выражение "в случае необходимости" среди прочего указывает на то, что, если такие структуры уже существуют в том или ином виде, в цели Хартии не входит поощрять государства к созданию новых структур, которые дублировали бы существующие.

 

Применение принципов Хартии к нетерриториальным языкам (пункт 5 статьи 7)

76. Хотя предметом Хартии в основном являются языки, которые в историческом плане отождествляются с определенной частью территории государства, CAHLR также не обошел стороной те языки, которые традиционно используются на территории государства, но не имеют определенной территориальной базы.

77. При этом признается, что ввиду территориальности применения некоторых принципов и целей, зафиксированных в части II, и конкретных трудностей, связанных с их реализацией без определения их географического охвата, эти положения не могут применяться к нетерриториальным языкам без внесения в них определенных изменений. Поэтому в пункте 5 указывается, что к этим языкам они применяются лишь по мере возможности.

78. Некоторые положения, вошедшие в пункты 1 - 4, вполне могут применяться и к нетерриториальным языкам; таким образом, речь идет о признании этих языков, мерах по утверждению уважения, понимания и терпимости по отношению к ним, о запрещении дискриминации и о действиях, направленных на их активную поддержку, о возможности для групп, пользующихся этими языками, развивать между собой связи как на территории государства, так и в международном плане, а также о поощрении исследований и изучения этих языков. С другой стороны, к нетерриториальным языкам не могут применяться положения, касающиеся административного деления, а также возможности для тех, кто не владеет данными языками, в той или иной степени осваивать их, поскольку такие меры могут осуществляться только на определенной территории. И наконец, достижение целей, связанных с возможностью получения образования на нетерриториальных языках и их изучения, а также с поощрением их использования в общественной жизни, вероятно, станет возможным, по практическим соображениям, лишь при некотором изменении действующих механизмов.

Часть III - Меры, содействующие использованию региональных языков или языков меньшинств в общественной жизни в соответствии с обязательствами по пункту 2 статьи 2

 

Статья 8 - Образование

 

79. Положения пункта 1 данной статьи касаются лишь тех территорий, на которых используется каждый региональный язык или язык меньшинства. Они также должны применяться "в соответствии с положением каждого из этих языков". Как указано выше в отношении пункта 2 статьи 2, данная формулировка особенно важна с точки зрения выбора по каждому языку варианта из подпунктов с "а" до "f".

80. Выражение "и без ущерба для преподавания официального языка (языков) государства" служит для того, чтобы исключить всякое толкование положений пункта 1 статьи 8, и в частности, первых вариантов в каждом из подпунктов с "а" до "f", согласно которым из них исключалось бы преподавание языка (или языков), который используется большинтсвом населения. Такая тендеция к созданию языковых "гетто" шла бы вразрез с принципами межкультурного общения и многоязычности, которые подчеркиваются в преамбуле, и нанесла бы ущерб соответствующим группам населения. В конкретных условиях тех стран, где Хартия применяется к менее распространенным официальным языкам, данное выражение означает, что положения пункта 1 применяются без ущерба для преподавания другого официального языка (языков).

81. В статье 8 рассматриваются различные ступени образования : дошкольное, начальное, среднее, профессионально-техническое, высшее и образование для взрослых. По кажому из этих уровней представлены различные варианты, соответствующие положению каждого регионального языка или языка меньшинства.

82. В некоторых подпунктах используется выражение "количество которых считается достаточным" и тем самым признается, что государственные органы нельзя обязывать к принятию таких мер, если в силу положения той или иной языковой группы вряд ли удастся набрать в классы минимально необходимое число учеников. Помимо этого, учитывая специфику положения различных региональных языков или языков меньшинств, высказывается мнение о том, что положение о минимально необходимом количестве учеников в классах может применяться гибко и что даже меньшее количество учеников может быть сочтено "достаточным".

83. В форомулировке варианта iv подпунктов "с" и "d" принимается во внимание то, что в разных странах существует различная ситуация в отношении возраста совершеннолетия, а также возраста, в котором такое образования может быть закончено. В зависимости от этих обстоятельств должны учитываться пожелания либо самих учеников, либо их семей.

84. Признается, что во многих системах образования не проводится различия между средним и профессиональным образованием, поскольку последнее рассматривается просто как частная разновидность среднего образования. Тем не менее, это отличие, отраженное в подпунктах "с" и "d", учитывает различия в системах профессионального образования. В частности, для тех стран, где профессиональное образование обеспечивается в основном при помощи обучения на рабочем месте и где меры по поддержке региональных языков или языков меньшинств были бы трудноосуществимы, Хартия допускает, чтобы Стороны по меньшей мере согласились принять более жесткие требования в сфере общего среднего образования.

85. Положения, относящиеся к высшему образованию и образованию для взрослых, совместимы с требованиями, касающимися других ступеней образования в том смысле, что они предусматривают возможность выбора между образованием на региональном языке или языке меньшинства и изучением этого языка как дисциплины. Кроме того, как и в отношении дошкольного воспитания, предлагается возможность альтернативного решения в том случае, если государственные органы не ведают напрямую этой ступенью образования. Возможно, что в некоторых государствах число носителей регионального языка или языка меньшинства не будет сочтено достаточным для того, чтобы организовывать преподавание на этом языке или этого языка в высших учебных заведениях. В этом отношении в качестве примера приводилась ситуация в некоторых государствах, где на основании либо специального соглашения, либо общего соглашения о признании дипломов признаются дипломы о высшем образовании, полученные носителями региональных языков или языков меньшинств в университетах других государств, где используются эти языки.

86. Подпункт 1g продиктован стремлением к тому, чтобы преподавание региональных языков или языков меньшинств не велось в отрыве от их культурной среды. Эти языки часто связаны с историей и традициями. Эта региональная история и культура или история и культура меньшинства являются составной частью европейского наследия. Поэтому желательно, чтобы люди, не являющиеся носителями таких языков, также могли получать к ним доступ.

87. Когда государство обязуется гарантировать преподавание регионального языка или языка меньшинства, оно должно обеспечивать наличие соответствующих ресурсов, т.е. финансовых средств, кадров, учебной базы. Это логическое следствие нет необходимости оговаривать в Хартии. Тем не менее, что касается кадров, возникает проблема квалификации, а значит и профессиональной подготовки. Этот аспект имеет принципиальное значение, и именно поэтому ему специально посвящен подпункт 1h.

88. Принимая во внимание фундаментальное значение образования, и в частности, школы для сохранения региональных языков или языков меньшинств, CAHLR счел необходимым предусмотреть создание одного или нескольких специализированных органов, которые занимались бы наблюдением за мерами, принимаемыми в этой области. В подпункте 1i не содержится характеристики такого контрольного органа. Таким образом, этот орган может либо входить в структуру управления системой образования, либо быть независимым. Эта функция также может быть возложена на орган, предусмотренный в пункте 4 статьи 7 Хартии. В любом случае в Хартии содержится требование о том, чтобы результаты контрольных проверок, проводимых этим органом, обнародовались.

89. Как правило, защита региональных языков или языков меньшинств в Хартии ограничивается традиционной географической сферой их распространения. Но пункт 2 статьи 8 является исключением из этого правила. В его основе лежит тезис о том, что в современной жизни, с ее частой переменой мест, для обеспечения эффективной защиты регионального языка или языка меньшинства соблюдения принципа территориальности на практике может оказаться недостаточно. Так, многие носители этих языков перебрались в крупные города. Тем не менее, учитывая трудности организации преподавания региональных языков или языков меньшинств за пределами их традиционной территориальной базы, в пункте 2 статьи 8 допускается определенная гибкость в отношении предлагаемых обязательств, которые в любом случае действуют только тогда, когда эти меры оправдывает численность носителей данного языка.

Статья 9 - Судебные власти

 

90. Пункт 1 данной статьи распространяется на территориальные судебные округа, где число жителей, пользующихся региональными языками или языками меньшинств, оправдывает соответствующие меры. Эта формулировка частично соответствует общему правилу, на котором основано большинство положений Хартии, направленных на защиту региональных языков или языков меньшинств на территории, на которой они традиционно используются. Что касается высших судебных инстанций, расположенных вне территории, на которой используется тот или иной региональный язык или язык меньшинства, самому государству следует принимать во внимание специфику судебной системы и ее организационного устройства.

91. В формулировке вводного предложения пункта 1 статьи 9 также отражается стремление CAHLR защищать основополагающие принципы судопроизводства, такие, как равенство сторон и в надлежащей степени быстрое отправление правосудия, от возможного необоснованного требования об использовании региональных языков или языков меньшинств. Тем не менее, это закономерное стремление не оправдывает общего ограничения обязательств, принимаемых Стороной по данному пункту; наоборот, всякое злоупотребление предоставленными возможностями должно в конкретных случаях констатироваться судьей.

92. В статье проводится различие между производством по уголовным, гражданским и административным делам, причем с учетом особенностей каждой из этих категорий в статье предлагаются на выбор различные варианты. Кроме того, в тех случаях, когда в тексте фигурируют слова "и/или", некоторые из этих вариантов могут использоваться параллельно.

93. Положения пункта 1 статьи 9 касаются порядка рассмотрения дел в судах. В соответствии с теми или иными положениями, действующими в каждом государстве в сфере отправления правосудия, термин "суды" может при необходимости истолковываться как относящийся к несудебным органам, осуществляющим судебные функции. В частности, это относится к подпункту "с".

94. В первом варианте подпунктов "a", "b", "c" и "d" пункта 1 статьи 9 используется выражение "слушание дела велось на региональном языке или языке меньшинства". Это выражение во всех случаях означает, что данный региональный язык или язык меньшинства используется в зале суда и во время процессуальный действий, в которых участвует сторона, пользующаяся этим языком. Тем не менее, каждое государство в зависимости от особенностей своей судебной системы, может внести уточнения в значение выражения "слушание дела велось".

95. Следует отметить, что подпункт 1а.ii, согласно которому Стороны обязуются гарантировать обвиняемому право пользоваться своим региональным языком или языком меньшинства, касается не только права обвиняемого согласно подпункту 3е статьи 6 Европейской конвенции о правах человека бесплатно пользоваться услугами переводчика, если он не понимает языка, используемого при слушании дела, или не говорит на нем. Как и подпункты b.ii и c.ii, он построен на тезисе о том, что, даже если носители регионального языка или языка меньшинства способны говорить на официальном языке, когда им необходимо выступать в свою защиту перед судом, они могут ощущать потребность высказываться на том языке, который им эмоционально наиболее близок и которым они лучше всего владеют. Поэтому ограничение его применения лишь практической необходимостью противоречило бы общей направленности Хартии. Кроме того, учитывая, что данное положение выходит за рамки проблематики прав человека в узком смысле, оставляя за обвиняемым, по сути, свободу выбора, и требует, чтобы в соответствии с его решением ему были предоставлены соответствующие материальные средства, было сочтено разумным оставить за государствами определенную свободу в плане принятия этого положения и ограничения его применения несколькими судебными округами.

96. Подпункт 1d касается бесплатного предоставления письменного или устного перевода в тех случаях, когда это необходимо в связи с применением подпунктов 1b и 1с статьи 9. Государствам, которые не принимают данный подпункт к исполнению, надлежит решать эту проблему либо путем применения действующих норм, либо путем принятия новых конкретных норм, в которых учитывалась бы необходимость поддержки региональных языков или языков меньшинств. Поэтому эти расходы может полностью или частично нести то лицо, по требованию которого проводятся те или иные действия, или они могут распределяться между сторонами и т.д.

97. Пункт 2 касается действительности юридических документов, составленных на региональных языках или языках меньшинств. По сути, сфера его применения ограниченна, поскольку там не указаны все условия действительности документов, а лишь уточняется, что документ не может быть признан недействительным лишь на том основании, что он составлен на региональном языке или языке меньшинства. Кроме того, там не исключается возможность введения государством в этом случае дополнительных формальностей, например, включения в документ сертификата на официальном языке. В подпункте 2b содержится требование о том, чтобы содержание документа, на который ссылается сторона, пользующаяся региональным языком или языком меньшинства, было прямо или косвенно (посредством рекламы, через государственные службы связи и т.д.) доведено до сведения другой стороны или заинтересованных третьих сторон, не пользующихся региональным языком или языком меньшинства, в понятной для них форме.

98. Применение пункта 2 статьи 9 не наносит ущерба действию договоров и конвенций о правовой помощи. Вопрос об используемых языках специально оговаривается в каждом из этих договоров.

99. Пункт 3 касается перевода законодательных документов на региональные языки или языки меньшинств. Выражение "если эти документы еще не были предоставлены в их распоряжение иным образом" касается тех случаев, когда тот или иной законодательный акт уже имеется на региональном языке или языке меньшинства, поскольку он уже был переведен на идентичный или схожий язык, являющийся официальным языком другого государства.

Статья 10 - Административные органы и государственные службы

 

100. Цель данной статьи состоит в том, чтобы дать носителям региональных языков или языков меньшинств возможность осуществлять свои гражданские права и обязанности в условиях уважения к используемым ими языковым средствам.

101. Эти положения направлены главным образом на то, чтобы улучшить связь между государственными органами и носителями региональных языков или языков меньшинств. Разумеется, в силу развития общественной и культурной жизни подавляющее большинство носителей этих языков владеет двумя языками и способно пользоваться официальным языком в сношениях с государственными властями. А возможность пользоваться такими региональными языками или языками меньшинств имеет принципиальное значение с точки зрения статуса этих языков, их развития, а также с субъективной точки зрения. Очевидно, что язык, которым совершенно нельзя пользоваться в сношениях с государственными органами, не получает признания как таковой, поскольку язык есть средство публичного общения, и его применение не может быть ограничено лишь бытовой сферой. С другой стороны, если использование того или иного языка не допускается в политической жизни, в судах, в административном обиходе, он постепенно утрачивает свое терминологическое богатство в этой области и превращается в язык "неполноценный", неспособный "обслуживать" все стороны жизни общества.

102. В статье 10 среди различных функций государственных властей выделяется три различных аспекта:

- деятельность административных органов государства: имеются в виду традиционные функции государственных органов, в частности в рамках прерогатив государственной власти или полномочий, принадлежащих ей согласно нормам внутреннего права (пункт 1);

- деятельность местных и региональных органов власти, т.е. местных властей вообще на уровне ниже национального, имеющих самостоятельные полномочия (пункт 2);

- деятельность органов, обеспечивающих функционирование государственных служб, будь то в рамках публичного или частного права, но остающихся под контролем государства: почта, больницы, энергетика, транспорт и т.д. (пункт 3).

103. В каждой сфере посредством адаптации к специфике соответствующих органов власти и организаций учитывается многообразие языковых ситуаций. В некоторых ситуациях за региональным языком или языком меньшинств в силу его особого характера признается статус "полуофициального", в результате чего на своей территории он превращается в рабочий язык, используемый государственными органами в повседневном общении (при общении с лицами, не владеющими региональным языком или языком меньшинства, по-прежнему широко применяется официальный или наиболее распространенный язык). В других случаях язык может использоваться органами власти, по меньшей мере, при общении с лицами, которые обращаются к ним на этом языке. Тем не менее, на тот случай, когда в силу объективного состояния регионального языка или языка меньшинства такие решения нецелесообразны, Хартией предусмотрены минимальные обязательства, направленные на сохранение положения носителей данного языка: заявления или документы в устной или письменной форме могут на законных основаниях представляться на региональном языке или языке меньшинства, но отсюда не вытекает обязательства давать по ним ответ на этом же языке.

104. Обязательства сторон, изложенные в пунктах 1 и 3, ограничиваются при помощи выражения "насколько это представляется возможным". Эта формулировка не мыслится как заменяющая право Сторон согласно статьям 2, пункт 2 и 3, пункт 1, на то, чтобы исключать из своих обязательств по отношению к каждому конкретному языку некоторые положения части III Хартии. При этом данная формулировка является признанием того, что некоторые из предусматриваемых мер требуют значительных финансовых средств, кадров, масштабной работы по повышению их квалификации. Принятие того или иного положения применительно к конкретному языку неизбежно влечет за собой обязательства по выделению ресурсов и принятию административных мер, необходимых для его реализации. Тем не менее, признано, что могут возникать ситуации, в которых полное и неограниченное применение данного положения (пока) нереально. Оговорка "насколько это представляется возможным" позволяет Сторонам в рамках осуществления соответствующих положений выявлять в отдельных случаях наличие таких обстоятельств.

105. Текст пункта 2 и, в частности, обязательство Сторон "разрешать и/или поощрять" сформулировано таким образом, чтобы при этом учитывались принципы местного и регионального самоуправления. Эти слова не означают, что выполнению содержащихся там положений, которые касаются государственных органов власти, находящихся ближе к гражданам, придается менее важное значение. В целом, CAHLR сознавал, что применение некоторых положений Хартии входит в компетенцию местных или региональных органов власти и может обернуться для соответствующих органов власти существенными расходами. Стороны должны следить за тем, чтобы при осуществлении Хартии соблюдался принцип местного самоуправления, установленный в Европейской Хартии местного самоуправления и, в частности, в пункте 1 статьи 9: "Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться для осуществления своих функций".

106. В подпункте 2а предусматривается использование региональных языков или языков меньшинств региональными или местными органами власти. Эта формулировка указывает на то, что региональный язык или язык меньшинства может использоваться данными органами власти в качестве рабочего, тем не менее, из нее не следует, что региональный язык или язык меньшинства может использоваться в сношениях с центральным правительством.

Статья 11 - Средства массовой информации

 

107. Место и время, отводимое региональным языкам или языкам меньшинств в средствах массовой информации, имеют принципиальное значение. Сегодня язык может сохранить свое влияние только в том случае, если он проникает в новые виды средств массовой коммуникации. Их развитие в мировом масштабе и технический прогресс в итоге размывают культурную ауру менее распространенных языков. На самом деле для такого важного средства массовой коммуникации, как телевидение, фактор масштаба имеет решающее значение. А региональные языки или языки меньшинств отражают потребности узкого культурного рынка. Несмотря на то, что развитие техники вещания открывает перед региональными языками или языками меньшинств новые возможности, для того, чтобы получить хотя бы минимальное место в СМИ, этим языкам все же необходима государственная поддержка. Но в сфере СМИ вмешательство государства носит ограниченный характер, а в тех случаях, когда оно осуществляется через нормативные акты, оно не приносит желаемых результатов. Государственные органы действуют в этой сфере в основном через создание стимулов и оказание материальной поддержки. С тем, чтобы региональным языкам или языкам меньшинств оказывалась такая материальная поддержка, Хартия требует от государств принятия обязательств в различных областях.

108. Меры, предусмотренные в этой статье, направлены на поддержку носителей региональных языков или языков меньшинств в географических сферах распространения этих языков. При этом в формулировке пункта 1, которая отличается от формулировки, используемой в других статьях, учитывается специфика аудиовизуальных средств массовой информации. И даже в том случае, если меры принимаются на какой-либо определенной территории, их последствия могут ощущаться далеко за ее пределами; с другой стороны, совершенно не обязательно, чтобы такие меры принимались на данной территории, но они должны быть направлены на благо ее жителей.

109. Признается, что в различных государствах государственные власти в различной степени оказывают воздействие на СМИ. Ввиду этого в пунктах 1 и 3 уточняется, что охват их обязательств определяется сферой их компетенции, полномочий или определенной законом роли в этой области. Кроме того, в данном положении подчеркивается, что во всех государствах оговоренная законом роль государства в определении правовых основ и условий для достижения целей данной статьи ограничена действием принципа независимости СМИ.

110. В пункте 1 статьи 11 проводится дифференциация между предлагаемыми обязательствами по поддержке региональных языков или языков меньшинств в области радио и телевещания в зависимости от того, возлагается на последние выполнение функций государственной службы или нет. Такие функции, которые могут выполняться государственными или частными радиовещательными организациями, предполагают вывод в эфир очень широкого спектра программ, учитывающих вкусы и интересы меньшинств. В этом смысле государство может предусмотреть (например, в законе или в перечне требований к вещателям) выпуск программ на региональных языках или языках меньшинств. Эта ситуация рассматривается в подпункте "а". Но там, где вещание функционирует исключительно в рамках частного сектора, государство может действовать лишь средствами содействия и/или поощрения (подпункты "b" и "с"). Только это последнее обязательство распространяется на печатные СМИ (подпункт "е"). В соответствующих случаях обязательство, принимаемое Сторонами, подразумевает также выделение необходимых частот станциям, которые вещают на региональных языках или языках меньшинств.

111. Какой бы незначительной ни была бы роль государства в отношении СМИ, за ним, как правило, сохраняются полномочия по обеспечению свободы в информационной сфере и принятию мер по устранению факторов, ограничивающих эту свободу. Именно поэтому в пункт 2 не вошло фигурирующее в пункте 1 положение о сфере полномочий государственных органов. Обязательство по обеспечению свободы приема передач распространяется не только на преднамеренное затруднение приема программ из соседних стран, но и на пассивное затруднение приема, проявляющееся в том, что полномочные органы не делают ничего для того, чтобы прием таких программ был возможен.

112. Учитывая, что к вещанию с территории соседнего государства не могут предъявляться такие же законные требования, как к передачам, поступающим с территории самого государства, о котором идет речь, в третьем предложении данного пункта зафиксирована гарантия, сформулированная точно так же, как и пункт 2 статьи 10 Европейской конвенции о правах человека в отношении свободы выражения мнений. Тем не менее, применительно к телевизионному вещанию следует указать, что для государств, являющихся сторонами Европейской конвенции о трансграничном телевидении, обстоятельства и условия, в которых могут ограничиваться свободы, гарантируемые по пункту 2 статьи 11, определяются этой конвенцией, в частности, принципом отказа от ограничения ретрансляции на их территорию программ, соответствующим требованиям конвенции о трансграничном телевидении. Кроме того, положения данного пункта не оказывают влияния на необходимость соблюдения авторских прав.

113. В пункте 3 статьи 11 речь идет об учете интересов носителей региональных языков или языков меньшинств в органах, уполномоченных обеспечивать многообразие средств массовой информации. В большинстве европейских стран такие организации уже существуют. Слова "или принимались во внимание" внесены для того, чтобы устранить потенциальную трудность, связанную с определением того, кто представляет интересы носителей этих языков. При этом CAHLR посчитал достаточным, чтобы языковые группы были представлены на тех же основаниях, что и другие категории населения. Это может быть обеспечено, например, с помощью органов, представляющих региональные языки или языки меньшинств, как это предусмотрено в пункте 7 статьи 7 Хартии.

Статья 12 - Культурные мероприятия и объекты

 

114. Как и в отношении статьи 11, в этой области государствам предлагается принимать на себя обязательства только в той мере, в которой государственные органы обладают правами, полномочиями или оговоренными законом функциями, позволяющими им оказывать реальное влияние на положение дел. Тем не менее, поскольку государственные органы имеют определенное влияние в вопросах использования объектов культуры, в Хартии излагается требование к ним следить за тем, чтобы региональные языки или языки меньшинств занимали подобающее место в работе этих объектов.

115. В подпункте 1а содержится общее требование к государствам поощрять мероприятия, отражающие способы выражения, которые присущи региональным языкам или языкам меньшинств. При этом используются те же средства, что и для развития культуры вообще. Выражение "различные средства доступа к произведениям ..." - подразумевает - в зависимости от типа конкретного культурного мероприятия - публикацию, производство, представление, распространение, передачу в эфир и т.д.

116. Из-за своей, как правило, ограниченной демографической базы региональные языки или языки меньшинств не обладают таким культурообразующим потенциалом, как более распространенные языки. Для поощрения использования этих языков и для того, чтобы при этом их носители могли знакомиться с обширным культурным достоянием, необходимо использовать практику письменного перевода, дублирования, синхронного перевода и изготовления субтитров (подпункт 1с). Тем не менее, процесс преодоления культурных барьеров должен быть двусторонним. Поэтому с точки зрения поддержания статуса и сохранения региональных языков или языков меньшинств принципиально важно, чтобы значительные произведения на этих языках становились достоянием широкой публики. Этому посвящен подпункт 1b.

117. Что касается функционирования учреждений культуры, т.е. организаций, занимающихся проведением и поддержкой всевозможных культурных мероприятий, от государств требуется, чтобы эти учреждения в своих программах уделяли достаточное внимание знанию и использованию региональных языков или языков меньшинств и их культур (подпункты 1d - 1f статьи 12). В Хартии, естественно, нет возможности подробно изложить механизм этой интеграции региональных языков или языков меньшинств в деятельность этих учреждений. Там просто подчеркивается, что она должна осуществляться "в соответствующей степени". Поскольку в этой области государства выполняют главным образом направляющую и надзорную функцию, от них не требуется того, чтобы они сами обеспечивали достижение этой цели, а лишь только "следили" за тем, чтобы она принималась во внимание.

118. Хартия также предусматривает создание по каждому региональному языку или языку меньшинства органа, ответственного за сбор, хранение и распространение произведений на этом языке (подпункт 1g статьи 12). Учитывая уязвимость положения многих региональных языков или языков меньшинств, такую работу необходимо проводить систематически, причем конкретные условия создания и функционирования такого органа оставляются на усмотрение государств. Для реализации данного подпункта некоторым государствам, вероятно, потребуется внести соответствующие коррективы в свое законодательство, касающееся регистрации произведений и архивного дела с тем, чтобы такой создаваемый орган мог участвовать в работе по сохранению произведений на региональных языках или языках меньшинств.

119. Пункт 1 статьи 12 применяется на территориях, где используются региональные языки или языки меньшинств, хотя и признается, что действие многих из его положений распространяется за их пределы. Тем не менее, учитывая характер работы по поддержке культуры и потребности, имеющиеся вне территорий традиционного использования этих языков (в частности, в результате миграции внутри стран), в пункте 2 статьи 12 предусматриваются меры, аналогичные содержащимся в пункте 2 статьи 8.

120. Все государства занимаются поддержкой своей национальной культуры за рубежом. С тем, чтобы создавать правильное и полное представление о такой культуре, работа по ее поддержке также должна вестись на региональных языках или языках меньшинств. Такое обязательство, предусмотренное в пункте 3 статьи 12, является одной из форм реализации принципа признания региональных языков или языков меньшинств, который фигурирует в подпункте 1а статьи 7 части II Хартии.

Статья 13 - Экономическая и общественная жизнь

 

121. В экономических и социальных системах, существующих в государствах - членах Совета Европы, воздействие государственных органов на экономическую и общественную жизнь ограничивается в большинстве случаев законодательной и регулирующей функцией. В этих условиях возможности, имеющиеся у государственных органов для деятельности по обеспечению региональным языкам или языкам меньшинств надлежащего места в этих сферах, ограничены. Но в Хартии все же предусмотрен ряд мер в этой области. С одной стороны, она предусматривает отмену запретительных или сдерживающих мер в отношении использования этих языков в экономической и общественной жизни, и, с другой стороны, предлагает определенные активные меры.

122. В положениях пункта 1 статьи 13 реализован принцип недискриминации. Именно поэтому данные положения могут применяться на всей территории договаривающихся государств, а не только на той части их территории, где используются региональные языки или языки меньшинств.

123. В пункте 2 статьи 13 Хартии перечисляются различные конкретные меры по поддержке региональных языков или языков меньшинств в этой области. Из прагматических соображений эти меры ограничены территориями, на которых используются эти языки. Что касается выражения "насколько это оправдано", здесь следует обратиться к разъяснениям, данным выше в статье 10 (см. пункт 104). И наконец, обязательства Сторон не выходят за рамки полномочий государственных органов, но это положение относится лишь к подпункту "с".

Статья 14 - Трансграничные обмены

 

124. Эта статья дополняет и развивает идею, отраженную в подпункте 1i статьи 7. Здесь следует сослаться на разъяснения, приведенные выше (см. пункты 69-70).

125. Между соседними регионами различных европейских государств развивается сотрудничество во многих областях. Уже отмечалось, что в некоторых случаях такая ситуация все еще может восприниматься как проблема с точки зрения территориальной целостности. Тем не менее, на нынешнем этапе сближения между европейскими государствами она, напротив, создает для таких государств возможность укреплять взаимопонимание, используя "культурный фактор". Совет Европы посвятил трансграничному сотрудничеству на местном и региональном уровнях специальную рамочную конвенцию. Если активизация такого сотрудничества желательна вообще, то в подпункте "b" подчеркивается, что это особенно касается тех случаев, когда по обе стороны границы используется один и тот же региональный язык.

126. Сотрудничество, предусматриваемое по данному положению, может распространяться на такие области, как межшкольные связи, обмен преподавателями, взаимное признание дипломов и квалификаций, совместное проведение культурных мероприятий, расширение оборота культурной продукции (книг, фильмов, выставок и т.д.) и трансграничную деятельность работников культуры (театральных коллективов, лекторов и т.д.). В некоторых случаях оно также может стать полезным (и менее дорогостоящим) средством выполнения других обязательств по Хартии: например, при организации различных форм обучения в вузах в соответствии с подпунктом 1е статьи 8 может быть заключен двухсторонний договор, согласно которому заинтересованные студенты могут посещать занятия в соответствующих учебных заведениях в соседнем государстве.

Часть IV - Применение Хартии

 

(Статьи 15-17)

 

127. В интересах контроля за выполнением Хартии, проводимого Советом Европы, государствами-членами и широкой общественностью, в Хартии предусмотрена система представления Сторонами периодических отчетов о мерах по осуществлению Хартии. В Хартии предусматривается, что такие отчеты представляются раз в три года; при этом первый отчет, где дается характеристика положения региональных языков или языков меньшинств на момент вступления Хартии в силу для данного государства, должен быть представлен в годичный срок после этой даты.

128. С тем, чтобы обеспечить эффективность контроля за соблюдением Хартии, в ней предусматривается создание комитета экспертов, занимающегося рассмотрением отчетов, представляемых различными Сторонами. В этот комитет экспертов также могут обращаться различные органы и общественные организации с дополнительной информацией или по поводу конкретных ситуаций, связанных с выполнением Хартии и в особенности ее части III (пункта 2 статьи 16). Обращаться в комитет экспертов по вопросам, касающимся той или иной Стороны, смогут лишь те организации, которые действуют в данном государстве на законных основаниях. Это направлено на то, чтобы организации, базирующиеся вне территории Стороны, чей отчет находится на рассмотрении, не могли пользоваться предусмотренной в ней системой контроля для разжигания противоречий на территории Сторон.

129. Следует подчеркнуть, что система контроля не предусматривает возможности апелляции подобно тому, как это делается в суде. Комитет экспертов уполномочен лишь следить за выполнением Хартии и собирать информацию об этом. Органы, о которых идет речь в статье 16, не могут требовать того, чтобы он играл роль апелляционной инстанции, в том или ином виде напоминающей суд.

130. Комитет экспертов будет иметь возможность проверять всю информацию, получаемую от государств, чьи отчеты находятся на рассмотрении; он должен будет обращаться к ним за разъяснениями, необходимыми для проводимых им расследований. Результаты проверки сообщаются в Комитет Министров наряду с замечаниями государств, чей отчет находился на рассмотрении в комитете экспертов. Хотя может показаться, что в интересах гласности эти отчеты должны автоматически опубликовываться, было решено, что, поскольку в них могут содержаться рекомендации Комитета Министров в адрес одного или нескольких государств, вопрос об их опубликовании должен решать Комитет Министров.

131. Число членов комитета экспертов соответствует числу государств, подписавших Хартию. Ими должны быть лица, известные своей компетентностью в области региональных языков или языков меньшинств. Наряду с этим в Хартии делается упор на чисто личном характере "высоких моральных качеств" и указывается, что эксперты, выдвигаемые в члены комитета, должны при выполнении своих функций действовать независимо и не следовать инструкциям соответствующих правительств.

132. Такой механизм контроля за выполнением Хартии силами комитета экспертов дает возможность получать объективную информацию о положении региональных языков или языков меньшинств при максимально полном соблюдении прерогатив государств.

Часть V - Заключительные положения

 

133. Заключительные положения, содержащиеся в статьях 18 - 23, составлены по образцу заключительных положений, принятых в конвенциях и соглашениях, заключаемых по линии Совета Европы.

134. В число заключительных положений было решено не включать территориальную оговорку, которая позволяла бы государствам исключать часть своей территории из сферы применения Хартии. Данная Хартия по самой своей сути отличается тем, что она касается прежде всего конкретных территорий, а именно тех, на которых используются региональные языки или языки меньшинств; помимо этого, в соответствии с пунктом 1 статьи 3 государства имеют право указать, на какие региональные языки или языки меньшинств будут распространяться их обязательства.

135. Согласно статье 21 Стороны имеют право делать оговорки лишь по пунктам 2 - 5 статьи 7 Хартии. CAHLR счел, что государствам не следует предоставлять возможность делать оговорки по пункту 1 статьи 7 Хартии, поскольку в данном пункте сформулированы цели и принципы. Что касается части III, то, по его мнению, в документе, и без того дающем государствам столь большую степень свободы в выборе принимаемых обязательств, всякие оговорки были бы неуместны.

136. Принимая во внимание значение предмета Хартии для многих государств, которые не являются или еще не являются членами Совета Европы, было решено, что Хартия будет носить характер открытой конвенции, присоединиться к которой может быть предложено и государствам-не членам Совета Европы (статья 20).

 

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!

Получить доступ к системе ГАРАНТ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.


Пояснительный доклад к Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств


Перевод Пояснительного доклада получен из Правового управления Государственной Думы Федерального Собрания РФ