Пояснительный доклад к Протоколу N 12 к Конвенции о защите прав человека

Russian version

Version russe

Пояснительный доклад к Протоколу N 12
к Конвенции о защите прав человека

Введение

1. Статья 1 Всеобщей декларации прав человека провозглашает: "Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах". Общий принцип равенства и недискриминации - основополагающий элемент международного права о правах человека. Он признается таковым в статье 7 Всеобщей декларации прав человека. статье 26 Международного пакта о гражданских и политических правах и в аналогичных положениях других международных договоров о правах человека. Соответствующее положение Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ) это - статья 14. Однако обеспечиваемая статьей 14 ЕКПЧ защита равенства и недискриминации является ограниченной по сравнению с аналогичными положениями других международных договоров. Главная причина этого состоит в том, что статья 14 в отличие от аналогичных положений других договоров не содержит независимого запрета дискриминации, то есть она запрещает дискриминацию только применительно к "осуществлению прав и свобод", перечисленных в ЕКПЧ. В 1950 г. отдельные специальные новые гарантии были закреплены в статье 5 Протокола N 7 к ЕКПЧ, но они касались только равенства супругов.

2. Начиная с 60-х годов, как Парламентская ассамблея Совета Европы, так и профильные межправительственные комитеты экспертов Совета Европы стали предлагать и изучать различные способы обеспечения дальнейших гарантий в области равенства и недискриминации путем принятия протокола к ЕКПЧ. Важный свежий стимул движения в этом направлении был придан работой, проведенной в последние годы в области равенства мужчин и женщин и по борьбе с расизмом и нетерпимостью. Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью (ЕКРИ), Руководящий комитет по равенству мужчин и женщин (РКМЖ) и Руководящий комитет по правам человека (РКПЧ) активно рассмотрели возможность усиления гарантий ЕКПЧ в этих двух областях.

3. Участники 7-го Международного коллоквиума по Европейской конвенции о правах человека (Копенгаген, Осло и Лунд, 30 мая - 2 июня 1990 г.) подтвердили, что принципы равенства и недискриминации являются основополагающими элементами международного права прав человека. Рассмотрев возможности расширения защиты, гарантируемой статьей 14 ЕКПЧ, за пределы вышеупомянутых рамок путем развития страсбургского прецедентного права (см.выше пункт 1), участники коллоквиума признали наличие лишь небольшого резерва для дальнейшего развития прецедентного права по данному вопросу, так как запреты, вводимые статьей 14, носят ясно выраженный вспомогательный характер по отношению к другим субстантивным гарантиям ЕКПЧ.

4. С 1990 г. рассмотрение возможностей усиления гарантий ЕКПЧ применительно к равенству и недискриминации велось сначала раздельно и под углом собственной компетенции Руководящим комитетом по равенству мужчин и женщин и Европейской комиссией по борьбе с расизмом и нетерпимостью.

5. В ходе этой работы РКМЖ подчеркнул тот факт, что не существует никакой правовой защиты равенства мужчин и женщин в качестве независимого основополагающего права в контексте обязывающих инструментов Совета Европы. Принимая во внимание, что соответствующая правовая норма является одним из предварительных условий достижения равенства де-юре и де-факто, РКМЖ сконцентрировал значительную часть своих усилий на включении в ЕКПЧ основополагающего права на равенство мужчин и женщин. Работа РКМЖ вылилась в обоснованное предложение включить такое право в протокол к ЕКПЧ. В 1994 г. Комитет министров Совета Европы поручил Руководящему комитету по правам человека рассмотреть необходимость и реализуемость такой меры, учитывая, в частности, доклад, подготовленный РКМЖ. Основываясь на работу, проделанную его Комитетом экспертов по расширению прав человека (КРПЧ), РКПЧ в октябре 1996 г. согласился с необходимостью для Совета Европы установить стандарты в области равенства мужчин и женщин. Вместе с тем РКПЧ - с точки зрения принципа универсальности прав человека - выразил сомнения в отношении проекта протокола, основанного на секторальном подходе. Впоследствии в ответ на запрос, сделанный РКПЧ Комитету министров, последний (в декабре 1996 г.) поручил РКПЧ рассмотреть и внести предложения о том, как установить стандарты в области равенства мужчин и женщин без подписания специального протокола к ЕКПЧ.

6. Тем временем активизировалась работа Совета Европы по проблемам расизма и нетерпимости как прямой результат первого саммита глав государств и правительств государств-членов, состоявшегося в Вене 8-9 октября 1993 г. В принятых на саммите Декларации и Плане действий по борьбе с расизмом, ксенофобией, антисемитизмом и нетерпимостью выражалась тревога в связи с возрождением этих явлений, а также из-за развития атмосферы нетерпимости. В качестве компонента глобального подхода к решению этих проблем, обозначенных в Плане действий, главы государств и правительств решили создать Европейскую комиссию по борьбе с расизмом и нетерпимостью и, среди прочего, поручили ей поработать над укреплением гарантий против всех форм дискриминации и - в этом контексте - изучить соответствующие международные правовые инструменты с целью их усиления в случае необходимости.

7. Изучив все существующие международные договоры о правах человека, относящиеся к борьбе с дискриминацией, ЕКРИ представила результаты своей работы Комитету министров. ЕКРИ пришла к выводу, что гарантируемая ЕКПЧ защита от расовой дискриминации должна быть усилена путем принятия дополнительного протокола, содержащего общее положение против дискриминации по признаку расы, цвета кожи, языка, религии, гражданства или этнического происхождения. Предлагая новый протокол, ЕКРИ признала, что закон сам по себе не может устранить расизм в его многочисленных формах в отношении различных групп. Вместе с тем ЕКРИ подчеркнула, что усилия по продвижению расовой справедливости не могут принести успех без закона. ЕКРИ убеждена, что провозглашение права на защиту от расовой дискриминации в качестве основополагающего стало бы существенным шагом в борьбе с явными нарушениями прав человека в результате расизма и ксенофобии. ЕКРИ подчеркнула, что дискриминационные подходы и расистское насилие в настоящее время распространены во многих странах Европы, и отметила, что возрождение расистских идеологий и религиозной нетерпимости усиливают каждодневную напряженность в наших обществах попыткой узаконить дискриминацию.

8. В связи с предложением ЕКРИ Комитет министров в апреле 1996 г. поручил Руководящему комитету по правам человека рассмотреть целесообразность и реализуемость правового инструмента по борьбе с расизмом и нетерпимостью, учитывающего аргументированный доклад ЕКРИ об усилении статьи о недискриминации в ЕКПЧ.

9. На основе подготовительной работы, проделанной КРПЧ и включавшей в себя выявление аргументов за и против возможных решений путем установления стандартов (а именно, дополнительный протокол, базирующийся на предложении ЕКРИ; дополнительный протокол, в общем плане расширяющий сферу применения статьи 14; рамочная конвенция или иная конвенция; рекомендация Комитета министров), РКПЧ принял в октябре 1997 г. доклад для Комитета министров, касающийся как вопроса равенства мужчин и женщин, так и вопроса расизма и нетерпимости. РКПЧ пришел к мнению, что дополнительный протокол к ЕКПЧ является целесообразным и реализуемым - и как устанавливающий стандарты решения проблем в области равенства мужчин и женщин, и как правовой инструмент по борьбе с расизмом и нетерпимостью.

10. На базе этого доклада на своем состоявшемся 10-11 марта 1998 г. 622-ом заседании на уровне заместителей Комитет министров указал РКПЧ отправные точки для редактирования дополнительного протокола к ЕКПЧ, который расширял бы в общем плане сферу применения статьи 14 и содержал бы неокончательный перечень признаков дискриминации.

11. РКПЧ и его экспертный комитет КРПЧ подготовили проект протокола и пояснительный доклад к нему в 1998 и 1999 гг. Как и в ходе предыдущих этапов соответствующей работы, РКМЖ и ЕКРИ были привлечены к ней через своих представителей. В это же время в пользу скорого завершения редактирования проекта протокола высказались участники европейского регионального коллоквиума "Эффективность защиты прав человека 50 лет спустя после принятия Всеобщей декларации - в наших руках" (Страсбург, 2-4 сентября 1998 г.), организованного Советом Европы в качестве вклада в празднование 50-й годовщины Всеобщей декларации прав человека. а также Комитет министров в своей политической декларации, принятой по тому же торжественному случаю 10 декабря 1998 г.

12. После консультаций с Европейским судом по правам человека и Парламентской ассамблеей Совета Европы РКПЧ завершил работу над текстом проекта протокола на своем чрезвычайном заседании 9-10 марта 2000 г. и решил передать его вместе с проектом пояснительного доклада в Комитет министров.

13. Комитет министров принял текст протокола на своем 715-м заседании на уровне заместителей 26 июня 2000 г. и открыл его к подписанию государствами - членами Совета Европы 4 ноября 2000 г.