Решение Калининградского областного суда от 21 марта 2024 г. N 3а-12/2024 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - совет депутатов - функциональные зоны - территориальные зоны - документы территориального планирования)

Решение Калининградского областного суда от 21 марта 2024 г. N 3а-12/2024

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А.Е.С. к Правительству Калининградской области, Министерству градостроительной политики Калининградской области, окружному Совету депутатов МО "Зеленоградский муниципальный округ", заинтересованные лица: администрация МО "Зеленоградский городской округ", Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области о признании недействующими в части генерального плана МО "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320 (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166), Правил землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, установил:

Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320 утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" изменено функциональное зонирование территории, в том числе земельных участков с кадастровыми номерами N:121, N 123, N:124, N:125, N:126, которые стали относиться к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса)".

Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99 утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", которыми указанные земельные участки отнесены к территориальной зоне "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования" (индекс Р-1).

А.Е.С., являясь с 2022 года арендатором земельных участков с кадастровыми номера N:121, N:123, N:124, N:125, N:126, с видом разрешенного использования - под строительство рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), расположенных по адресу: <адрес>, обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими генерального плана МО "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166), правил землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ" в части изменения функционального и территориального зонирования земельных участков с кадастровыми номерами N:121, N:123, N:124, N:125, N:126, указав, что такое правовое регулирование не позволяет использовать земельные участки по назначению, поскольку не допускает ведение на них строительства.

В судебном заседании представитель А.Е.С. - Ч.С.М. заявленные требования поддержал по основаниям, приведенным в административном исковом заявлении, указав на отсутствие какого-либо должного обоснования изменений функционального и территориального зонирования спорной территории, на которой расположены земельные участка административного истца.

Представитель Министерства градостроительной политики Калининградской области И.В.С. просила административный иск оставить без удовлетворения по основаниям, изложенным в письменных возражениях; указала, что судебные акты, на которые содержится ссылка в административном иске как на преюдицию, отменены с принятием новых решений об отказе в административных требованиях о признании недействующими оспариваемых в настоящем деле нормативных актов в отношении земельных участков, расположенных в том же кадастровом квартале, что и земельные участки А.Е.С.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица судом привлечено Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области.

Правительство Калининградской области, окружной Совет депутатов МО "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области", администрация МО "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области", Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, ходатайство об отложении судебного заседания не заявили, представителя для участия в рассмотрении дела не направили, в связи с чем суд на основании части 4 статьи 247 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) определил рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Выслушав пояснения явившихся в судебное заседание лиц, исследовав письменные материалы, заслушав заключение прокурора Б.Л.В., полагавшей административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты по вопросам градостроительной деятельности не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ) градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1).

Документами территориального планирования городских округов являются генеральные планы таких муниципальных образований (часть 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Документами градостроительного зонирования городских округов являются правила землепользования и застройки этих округов (статья 30 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320 утвержден генеральный план МО "Зеленоградский городской округ".

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 в генеральный план МО "Зеленоградский городской округ" внесены изменения.

Решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99 утверждены правила землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ".

После внесения изменений в генеральный план и утверждение правил землепользования и застройки расположенные на территории Зеленоградского городского округа земельные участки с кадастровыми номерами N:121, N:123, N:124, N:125, N:126 стали относиться к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса)" и территориальной зоне "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования" (индекс Р-1).

На основании части 15 статьи 24 ГрК РФ, части 4 статьи 32 ГрК РФ правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, правил землепользования и застройки, вправе оспорить их в судебном порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Правообладателем указанных пяти земельных участков с 22 сентября 2022 года по 01 декабря 2028 года на основании соглашений об уступке прав по договорам аренды является А.Е.С.

Соответственно, А.Е.С. является субъектом отношений, регулируемых генеральным планом, правилами землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ" и вправе их оспорить, в той части, в которой затронуты её права.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вступившими в законную силу после апелляционного и кассационного обжалования судебными актами по ряду административных дел (3а-38/2022, 3а-90/2022) установлен факт соблюдения при принятии генерального плана и внесения в него изменений постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166, а также при принятии правил землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ" требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский муниципальный округ", Правительства Калининградской области на их принятие, соответствия формы и вида, в которых данные органы вправе принимать нормативные правовые акты; отсутствие нарушений процедуры принятия оспариваемых нормативно-правовых актов, правил введения их в действие.

Согласно части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Вступившими в законную силу решениями Калининградского областного суда от 17 марта 2022 года по административному делу N 3а-38/2022 по административному иску Л.М.А. и по административному делу N 3а-90/2022 по административному иску В.А.А. об оспаривании в части постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ", правил землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, установлен факт принятия генерального плана, правил землепользования и застройки уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением установленной процедуры, в том числе процедуры проведения общественных обсуждений, и порядка опубликования.

В пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта, имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).

С учетом изложенного вопросы, связанные с соблюдением процедуры принятия оспариваемых правовых актов, повторной судебной проверке не подлежат.

Административный истец не указывает на обстоятельства, которые могли бы свидетельствовать о нарушении порядка принятия документов территориального планирования и градостроительного зонирования.

Проверив в соответствии с требованиями пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ генеральный план МО "Зеленоградский городской округ" в оспариваемой части (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) и правила землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ" на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Из содержания статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался о том, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Постановление от 22 апреля 2014 года N 12-П, Постановление от 28 марта 2017 года N 10-П; определения от 15 июля 2010 года N 931-О-О, от 6 октября 2015 года N 2317-О, от 25 февраля 2016 года N 242-О, от 23 июля 2020 года N 1653-О, от 17 декабря 2020 года N 2861-О, от 25 марта 2021 года N 583-О, от 20 июля 2021 года N 1536-О и др.).

Материалами дела подтверждено, что А.Е.С. с 22 сентября 2022 года является арендатором 5 земельных участков, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - под строительство рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), расположенных по адресу: <адрес>, имеющих кадастровые номера N :121, площадь 800 +/- 10 кв. м; N 123, площадь 850 +/- 10 кв. м; N :124, площадь 1055 +/- 11 кв. м; N 125, площадь 800 +/- 10 кв. м; N :126, площадь 900 +/- 11 кв. м (т. 1 л.д. 137-191);

Согласно карте функциональных зон в составе генерального плана МО "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320, данные земельные участки были отнесены к функциональной зоне делового, общественного и коммерческого назначения, где допускалось размещение объектов капитального строительства различного назначения.

В соответствии с картой зон с особыми условиями использования территории названного генерального плана все пять земельных участков расположены во второй зоне горно-санитарной охраны федерального курорта Зеленоградск.

Судом установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами N:121, N:123, N:124, N:125, N:126 образованы из земельного участка с кадастровым номером N:116 и поставлены на кадастровый учет в 2015 году.

Объекты капитального строительства на арендуемых А.Е.С. земельных участках отсутствуют.

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" изменено функциональное зонирование территории, в том числе земельных участков с кадастровыми номерами N:121, N:123, N:124, N:125, N:126, которые стали относиться к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса)", в которой запрещено строительство объектов капитального строительства.

Согласно сведениям о планируемых для размещения на территории МО "Зеленоградский городской округ" объектах регионального значения (глава 6 генерального плана) на территории Зеленоградского городского округа запланировано до 2020 года размещение велосипедной дорожки "От косы до косы", а также размещение велосипедной дорожки на территории национального парка "К.".

Суд отклоняет доводы стороны административного истца о том, что указанная велосипедная дорожка не проходит по территории принадлежащих на праве аренды А.Е.С. земельных участков и на них не произрастает древесная растительность, в количестве, достаточном для их отнесения к территории озелененных территорий.

В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 23 ГрК РФ Правительством Калининградской области представлены материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, которые содержат среди прочего возможные направления развития территорий муниципального округа и прогнозируемых ограничений их использования.

Согласно пункту 42 генерального плана, функциональная зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых

насаждений, предназначенных для благоустройства территории, а также для размещения плоскостных спортивных сооружений.

Вопреки суждениям стороны административного истца создание и охрана зелёных зон, лесопарковых зон и других озелененных городских территорий в соответствии с генеральным планом городского округа не противоречит требованиям градостроительного законодательства.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования определяют стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержат в себе долгосрочные ориентиры их развития, и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

При этом в такой сложной сфере как градостроительство публичная администрация должна иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов публичной власти при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Использование земельного участка на основании договора аренды не является препятствием для изменения функциональной зоны, поскольку согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигается в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

С учетом изложенного оспариваемое правовое регулирование не нарушает требования градостроительного законодательства и права административного истца.

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.

Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 ГрК РФ основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.

Положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства реализуются посредством градостроительного зонирования, к документам которого отнесены правила землепользования и застройки.

Решением Окружного совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99 утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", которыми земельные участки с кадастровыми номерами N:121, N:123, N 124, N 125, N 126 отнесены к территориальной зоне "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования" (индекс Р-1).

В соответствии с ранее действовавшими правилами землепользования и застройки МО "Зеленоградское городское поселение", утвержденными решением окружного совета депутатов МО "Зеленоградское городское поселение", данные земельные участки относились к зоне "Зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности (индекс ОДЗ 4), градостроительный регламент которой допускал размещение объектов отдыха.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом муниципального образования.

Таким образом, согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Правила землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, соответствуют в оспариваемой части генеральному плану МО "Зеленоградский городской округ" (в редакции Постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166), и не противоречат большим по юридической силе нормативным правовым актам, в связи чем оснований для признания их недействующими не имеется.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Принимая во внимание изложенное, установив, что нормативные правовые акты в оспариваемой части не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административных истцов, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не усматривает оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Отказать в удовлетворении административного искового заявления А.Е.С. к Правительству Калининградской области, Министерству градостроительной политики Калининградской области, окружному Совету депутатов МО "Зеленоградский муниципальный округ" о признании недействующими в части генерального плана МО "Зеленоградский городской округ" (в редакции Постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166), правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99.

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца с даты составления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 04 апреля 2024 года.