Решение Верховного Суда РФ от 3 апреля 2024 г. N АКПИ24-125 Об отказе в иске об оспаривании в части приложения N 1 к распоряжению Совета Министров РСФСР от 8 июля 1982 г. N 1093-р

Решение Верховного Суда РФ от 3 апреля 2024 г. N АКПИ24-125

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Решение обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда РФ. Слушание дела назначено на 13 июня 2024 г.

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова B.C.

при секретаре Сибиле Г.В.,

рассмотрев в открытом предварительном судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Кварц" об оспаривании в части Приложения N 1 к распоряжению Совета Министров РСФСР от 8 июля 1982 г. N 1093-р,

установил:

распоряжением Совета Министров РСФСР от 8 июля 1982 г. N 1093-р (далее - Распоряжение) принято предложение Ульяновского облисполкома, согласованное с Гослесхозом СССР, о переводе с 1 января 1983 г. в первую группу 69 770 гектаров лесов второй группы с отнесением 37 972 гектаров к лесам первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения, 30 988 гектаров к лесам зелёной зоны г. Ульяновска (лесохозяйственная часть), 810 гектаров к лесам, имеющим историческое значение, согласно Приложению N 1 ("Перечень лесов второй группы в Ульяновской области, переводимых в первую группу с отнесением к категориям защищённости").

В соответствии с приложением N 1 к Распоряжению к лесам зелёной зоны г. Ульяновска (лесохозяйственная часть) отнесены леса общей площадью 10 696 га, Теренгульского леспромхоза, территориально расположенные на землях Ясашно-Ташлинского лесничества, включая кварталы 5-30.

Акционерное общество "Кварц" (далее - АО "Кварц") обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением (с учётом уточнения исковых требований в ходе судебного разбирательства) об оспаривании Приложения N 1 к Распоряжению в части отнесения кварталов 29-30 Ясашно-Ташлинского лесничества Теренгульского леспромхоза к лесам зелёной зоны г. Ульяновска начиная с июля 2020 г., указывая на то, что оспариваемый акт является нормативным правовым в силу того, что его положения рассчитаны на неоднократное применение и направлены на урегулирование общественных отношений, в частности, имеются правовые нормы, обязательные для неопределённого круга лиц в силу установления правового режима конкретного объекта публичного права посредством установления границ зон с особыми условиями использования территории, при этом при издании акта не соблюдён порядок его опубликования. Оспариваемое распоряжение не входит в утверждённый Правительством Российской Федерации перечень нормативных правовых актов, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации", в связи с чем оно могло применяться только до 1 января 2021 г.; а также административный истец указывает на то, что оспариваемый акт противоречит статьям 81, 87, 114 Лесного кодекса Российской Федерации, статьям 61, 62 ¹ Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", нарушает права и интересы АО "Кварц" как арендатора соответствующих участков, на которого накладываются дополнительные обязательства по уплате арендных платежей в повышенном размере.

Как указывает административный истец, на основании договора аренды лесного участка от 10 июля 2008 г. N 94 (далее - договор N 94) и договора аренды лесного участка для осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых от 31 июля 2020 г. N 973 (далее - договор N 973) АО "Кварц" является арендатором лесных участков, расположенных в кварталах 29-30 Ясашно-Ташлинского лесничества Теренгульского леспромхоза, которые согласно оспариваемому акту отнесены к зелёной зоне г. Ульяновска. Арендуемые лесные участки по договорам N 94 и 973 находятся в Теренгульском районе Ульяновской области рядом с населёнными пунктами с численностью населения до 50 тыс. человек, в связи с чем административным истцом по согласованию с Минприроды Ульяновской области при расчёте арендной платы ранее учитывался поправочный коэффициент 3,5. АО "Кварц" и Минприроды Ульяновской области вплоть до проведения в 2021 г. проверки Рослесхозом о существовании оспариваемого акта не знали и не принимали его во внимание при исчислении арендной платы, не имели сведений о его действии применительно к соответствующим арендным отношениям.

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 19 мая 2023 г. о делу N А72-6300/2022 исковые требования Минприроды Ульяновской области о доначислении арендной платы, в том числе по договорам N 94 и 973 удовлетворены частично, с АО "Кварц" в пользу Минприроды Ульяновской области взыскана задолженность по договору аренды лесного участка N 973 в сумме 106 913 руб. 54 коп., задолженность по договору аренды лесного участка N 94 в сумме 147 844 руб. 74 коп. Административный истец в обоснование своих доводов приводит судебную практику арбитражных судов, указывая на её неоднозначность.

По мнению административного истца, оспариваемый акт в части отнесения к зелёной зоне г. Ульяновска кварталов 29-30 Ясашно-Ташлинского лесничества Теренгульского леспромхоза является не действующим, не может быть применён к отношениям по начислению арендной платы за арендуемые АО "Кварц" по договорам N 94 и 973 лесные участки, которые находятся на значительном удалении от г. Ульяновска и в настоящий момент не включены в зелёную зону. Также административный истец приводит довод о том, что на основании положений действующего законодательства АО "Кварц" разработало проектную документацию, утверждённую Минприроды Ульяновской области, в соответствии с которой арендуемые по договорам N 94 и 973 лесные участки исключены из категории "зелёная зона", поскольку в противном случае указанные участки невозможно было бы использовать по целевому назначению - для разработки и добычи полезных ископаемых в соответствии с выданной административному истцу лицензией.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы административного ответчика Правительства Российской Федерации, в письменном возражении указало, что оспариваемое распоряжение издано в соответствии с действующим законодательством и в установленном им порядке, административным истцом пропущен без уважительных причин трёхмесячный срок обращения с административным исковым заявлением в суд, в связи с этим заявление не подлежит удовлетворению.

В предварительном судебном заседании представитель административного истца акционерного общества "Кварц" Гордеев Н.С. поддержал заявленное требование.

Представитель административного ответчика Правительства Российской Федерации Новицкая Н.А. полагала, что в удовлетворении заявленного требования следует отказать, в том числе в связи с пропуском административным истцом без уважительных причин трёхмесячного срока обращения в суд.

Выслушав объяснения представителя административного истца акционерного общества "Кварц" Гордеева Н.С, возражения представителя Правительства Российской Федерации Новицкой НА., исследовав материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации принимает решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Статьёй 28 Лесного кодекса РСФСР было предусмотрено, что в соответствии с народнохозяйственным значением лесов, их местоположением и выполняемыми функциями устанавливается деление лесов на группы. Леса государственного значения разделяются на первую, вторую и третью группы, а колхозные леса - на первую и вторую группы.

В силу абзаца четвёртого статьи 29 Лесного кодекса РСФСР к первой группе относятся леса, выполняющие преимущественно функции санитарно-гигиенические и оздоровительные (городские леса, леса зелёных зон вокруг городов, других населённых пунктов и промышленных предприятий, леса зон санитарной охраны источников водоснабжения и округов санитарной охраны курортов. В соответствии с законодательством Союза ССР под лесами зон санитарной охраны источников водоснабжения, подлежащих отнесению к первой группе, имеются в виду леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения).

В соответствии с законодательством Союза ССР отнесение лесов к определённым группам и перевод их из одной группы в другую производятся Советом Министров РСФСР по согласованию с Государственным комитетом СССР по лесному хозяйству (статья 36 Лесного кодекса РСФСР).

Приведённые нормы закона позволяют прийти к выводу о том, что Совет Министров РСФСР является уполномоченным органом по отнесению лесов к соответствующим группам и переводу их из одной группы в другую.

Законом РСФСР от 3 августа 1979 г. "О Совете Министров РСФСР", действовавшим на момент принятия Распоряжения, устанавливалось, что Совет Министров РСФСР - Правительство РСФСР - являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти РСФСР (статья 1).

Решения Совета Министров РСФСР, носящие нормативный характер или имеющие важное народнохозяйственное и общее значение, издаются в форме постановлений. Постановления Совета Министров РСФСР публикуются в Собрании постановлений Правительства РСФСР, а при необходимости широкого и немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения средствами массовой информации. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений Совета Министров РСФСР.

Постановления Совета Министров РСФСР подписываются Председателем Совета Министров РСФСР и Управляющим Делами Совета Министров РСФСР. Распоряжения Совета Министров РСФСР подписываются Председателем Совета Министров РСФСР или первыми заместителями Председателя Совета Министров РСФСР (статья 33).

В настоящее время аналогичные положения содержатся в статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Пунктом 3 постановления Совета Министров РСФСР от 3 апреля 1959 г. N 546 "О порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Совета Министров РСФСР", действовавшим на момент принятия оспариваемого акта, распоряжения Совета Министров РСФСР вступают в действие с момента их принятия и опубликованию в "Собрании постановлений Правительства РСФСР" не подлежат. Постановления Совета Министров РСФСР, не опубликованные в "Собрании постановлений Правительства РСФСР", а также распоряжения Совета Министров РСФСР могут быть опубликованы в других печатных изданиях по представлению соответствующих организаций только с разрешения Управляющего Делами Совета Министров РСФСР (пункт 4).

Следовательно, Распоряжение принято Советом Министров РСФСР при реализации указанных полномочий и в надлежащей форме.

Распоряжение официально не опубликовано, в настоящее время текст Распоряжения размещён в информационно-справочных системах "Гарант", "КонсультантПлюс".

Таким образом, оспариваемый акт доведён до сведения неопределённого круга лиц, и любое заинтересованное лицо имело возможность ознакомиться с ним.

Как указывает АО "Кварц", о Распоряжении ему стало известно 23 июля 2021 г. по результатам проведённой Федеральным агентством лесного хозяйства проверки, согласно которой арендованные им лесные участки на основании Распоряжения относятся к лесам зелёной зоны, поэтому к ставкам платы должен применяться поправочный коэффициент 5.

Обстоятельств, затрудняющих получение информации об оспариваемом акте и своевременное обращение в суд с соответствующим административным исковым заявлением с указанного времени, у административного истца не имелось. Подобные обстоятельства им не приведены и в административном исковом заявлении.

Административный истец обратился 12 февраля 2024 г. в Верховный Суд Российской Федерации в электронном виде с административным исковым заявлением об оспаривании в части Приложения N 1 к Распоряжению, то есть с пропуском установленного законом трёхмесячного срока на его подачу.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определённость административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании на основании исследования фактических обстоятельств (определения от 20 декабря 2016 г. N 2599-О, от 28 февраля 2017 г. N 360-О, от 27 сентября 2018 г. N 2489-О, от 25 июня 2019 г. N 1553-О и др.).

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из частей 1, 5 и 8 статьи 219 названного кодекса административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании. Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска.

До введения в действие 15 сентября 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации аналогичные положения о трёхмесячном сроке обращения в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих были предусмотрены частью 1 статьи 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Поскольку обстоятельств, объективно исключающих возможность подачи административного искового заявления в течение трёх месяцев со дня доведения до сведения неопределённого круга лиц информации о принятом Распоряжении, АО "Кварц" не приведено, оснований для восстановления пропущенного без уважительных причин срока обращения в суд не имеется.

Доводы административного истца о том, что Распоряжение является нормативным правовым актом Совета Министров РСФСР и требование о признании его недействующим подлежит рассмотрению по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует признать несостоятельными, так как они основаны на неправильном толковании норм права и содержании оспариваемого акта, не имеющего нормативного характера, а также не обладающего нормативными свойствами.

В силу пункта 2 постановления Верховного Совета РСФСР от 12 февраля 1991 г. N 2014-1 "О ратификации Соглашения о создании СНГ" на территории РСФСР (Российской Федерации) нормы бывшего СССР применяются в части, не противоречащей действующему законодательству.

Статьёй 13 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" определено, что до приведения в соответствие с Лесным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Лесному кодексу Российской Федерации.

Федеральным законом от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" дополнен статьёй 8 ¹, согласно которой лесопарковые части и лесохозяйственные части зелёных зон, которые созданы на землях лесного фонда до дня введения в действие Лесного кодекса Российской Федерации, подлежат преобразованию соответственно в лесопарковые зоны и зелёные зоны, предусмотренные статьёй 114 Лесного кодекса Российской Федерации.

Законодательство, действовавшее до введения в действие Лесного кодекса Российской Федерации 1997 г., предусматривало, что леса в пределах городской черты входят в лесной фонд (статьи 4, 13, 15, 38 Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 г., статьи 4, 29, 92 Лесного кодекса РСФСР 1978 г., статьи 2, 14, 19 Основ лесного законодательства Российской Федерации 1993 г.).

Согласно статье 3 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" и статье 8 Лесного кодекса Российской Федерации с 2006 г. лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Оспариваемое Распоряжение имеет статус распорядительного документа, на основании которого на территории Ульяновской области осуществлялся перевод лесов второй группы в первую, а также перераспределение лесов первой группы. Распоряжение принято в пределах полномочий, предоставленных Совету Министров РСФСР в соответствии с законодательством, действовавшем на момент его принятия, оно не содержит каких-либо правовых норм (правил поведения), затрагивающих права и свободы неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Другие доводы административного истца связаны с исследованием фактических обстоятельств конкретных дел с его участием и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

В силу части 5 статьи 138 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в предварительном судебном заседании суд может выяснять причины пропуска административным истцом установленного Кодексом срока обращения в суд. В случае установления факта пропуска указанного срока без уважительной причины суд принимает решение об отказе в удовлетворении административного иска без исследования иных фактических обстоятельств по административному делу.

Руководствуясь статьями 138, 175-180, 219 и 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества "Кварц" об оспаривании в части Приложения N 1 к распоряжению Совета Министров РСФСР от 8 июля 1982 г. N 1093-р отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

B.C. Кириллов